Uitspraak
201507425/1/A3.
Datum uitspraak: 28 september 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 4 september 2015 in zaken nrs. 14/1902, 14/1903 en 15/476 in het geding tussen:
de stichting
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 24 januari 2014 heeft het college aan de stichting Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland (hierna: de Faunabeheereenheid) onder andere ontheffing verleend om van 25 januari 2014 tot en met 31 december 2018 in de tien kilometer zone rond Schiphol de grauwe gans, brandgans, kolgans en Canadese gans op te sporen, opzettelijk te verontrusten en te doden en bepaald dat de Faunabeheereenheid in dezelfde periode de stand kan beperken van de Indische gans, nijlgans en verwilderde gedomesticeerde en/of hybride ganzen in de tien kilometer zone rond Schiphol.
Bij besluit van 13 februari 2014 heeft het college aan de Faunabeheereenheid ontheffing verleend om van 14 februari 2014 tot en met 1 april 2018 in de twintig kilometer zone rond Schiphol nesten van de grauwe gans, brandgans, kolgans en Canadese gans te behandelen.
Bij besluit van 19 september 2014 heeft het college de besluiten van 24 januari 2014 en 13 februari 2014 deels gewijzigd en aangevuld.
Bij besluiten van 25 april 2014, 29 april 2014 en 19 januari 2015 heeft het college de door de stichting onderscheidenlijk tegen de besluiten van 13 februari 2014, 24 januari 2014 en 19 september 2014 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 september 2015 heeft de rechtbank de door de stichting tegen die besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 augustus 2016, waar de stichting, vertegenwoordigd door A.P. de Jong en H.H. Niesen, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.A. Schoordijk en M.A. Schouten, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 67, eerste lid, aanhef en onder b, van de Flora- en faunawet kunnen gedeputeerde staten bepalen dat, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat, in afwijking van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9, 11, 12, 50, 51, 53, 72, vijfde lid, en 74, door door hen aan te wijzen personen of categorieën van personen de stand van bij ministeriële regeling aangewezen beschermde inheemse diersoorten of andere diersoorten of verwilderde dieren op door gedeputeerde staten aan te wijzen gronden kan worden beperkt in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer.
Ingevolge artikel 68, eerste lid, aanhef en onder b, kunnen gedeputeerde staten, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, voor zover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15, 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid, en 74 in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer.
2. In de besluiten van 24 januari 2014, 13 februari 2014 en 19 september 2014 heeft het college vermeld dat de aanvragen van de Faunabeheereenheid onderdeel uitmaken van een pakket aan maatregelen om het aantal ganzen op en rondom Schiphol terug te dringen in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer. Het pakket aan maatregelen is op 16 april 2012 overeengekomen in het "Convenant Reduceren risico vogelaanvaringen Schiphol" van de Nederlandse Regiegroep Vogelaanvaringen. De maatregelen zijn populatiereductie, beperken van het foerageren van ganzen in de directe nabijheid van de start- en landingsbanen, beperking van rust- en broedgebieden in de omgeving van Schiphol en technische maatregelen gericht op radardetectie van vogels en vogelbewegingen. Het college heeft voorts vermeld dat de Onderzoeksraad voor de Veiligheid over deze maatregelen heeft toegelicht dat drie van de vier genoemde maatregelen pas effect hebben op de lange termijn en dat populatiereductie voor de korte termijn de enige mogelijke maatregel is. Uit het Ganzenbeheerplan omgeving Schiphol van 12 april 2013, dat is opgesteld door Bureau Waardenburg en door de Faunabeheereenheid bij de aanvragen is gevoegd (hierna: het Ganzenbeheerplan), blijkt volgens het college dat afschot op zichzelf staand niet afdoende is om de ganzenpopulaties te beperken, maar dat gebleken is dat het hele pakket van maatregelen tot beperking van de populatiegroei leidt. Het resultaat van de maatregelen is te zien in de afname van het aantal incidenten ten opzichte van de vorige jaren, aldus het college.
3. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat aannemelijk is dat afschot van ganzen en het toepassen van nestbeheer bijdragen aan beperking van de ganzenpopulatie in de omgeving van Schiphol en dat beperking van de ganzenpopulatie rond Schiphol in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer is. Nu voorts al jaren op dezelfde wijze wordt geteld, zijn, hoewel telmethodes altijd bepaalde lacunes meebrengen, trends te herkennen. De stichting heeft volgens de rechtbank niet met nadere feiten of omstandigheden gemotiveerd dat het rapport 2013/28 van Sovon, dat ziet op de provincie Utrecht, relevant is voor de omgeving van Schiphol. Voorts heeft het college zich volgens de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor de korte termijn geen andere bevredigende oplossing voorhanden is. Het verwijderen van voor ganzen aantrekkelijke gewassen kan wellicht effect hebben op de ganzenpopulatie. Dat neemt niet weg dat de realisatie daarvan een langdurig en kostbaar proces is, zodat dat voor de korte termijn geen oplossing biedt, aldus de rechtbank.
4. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aannemelijk is dat afschot van ganzen en het toepassen van nestbeheer bijdragen aan beperking van de ganzenpopulatie.
De stichting voert daartoe aan dat het college van onvoldoende nauwkeurige tellingen is uitgegaan. Uit een rapport van Alterra van maart 2014 blijkt volgens haar dat de tellingen van de Koninklijke Nederlandse Jagersvereniging (hierna: de KNJV) onvoldoende nauwkeurig zijn. Een trend kan derhalve niet worden herkend. Uit een rapport van Sovon van 2016 volgt volgens de stichting dat het aantal ganzen in de provincie Noord-Holland de afgelopen jaren met 10% is gegroeid. Daarnaast staat in dat rapport dat niet gesteld kan worden dat een daling van het aantal ganzen in 2015, die zich volgens de KNJV voordoet, een structurele ontwikkeling is.
Verder voert de stichting aan dat afschot van ganzen en het toepassen van nestbeheer niet bijdragen aan beperking van de ganzenpopulatie. Uit een rapport van Sovon van 2016 volgt volgens haar dat een eenmalige telling in de zomer weinig laat zien van de processen die schuilgaan achter eventueel optredende aantalsveranderingen. Dat het aantal baankruisingen in de nazomer van 2012 met negentig procent afnam, kan volgens de stichting slechts worden toegeschreven aan het onderwerken van graanresten. Als die afname het gevolg was van populatiereducerende maatregelen was volgens de stichting ook de winterpiek lager geweest. Het rapport 2013/28 van Sovon is volgens de stichting relevant voor de omgeving van Schiphol, nu het om dezelfde ganzensoorten gaat. Uit dat rapport blijkt volgens haar dat eenzijdige maatregelen om de populaties te verkleinen niet effectief zijn of niet duurzaam zijn omdat een niet aflatende grote inspanning is vereist. Dat afschot van ganzen en het toepassen van nestbeheer niet effectief is, blijkt volgens de stichting voorts uit het rapport 2015/05 van Sovon en uit door haar overgelegde artikelen. Het wegnemen van eieren leidt tot meer aanwas en een grotere overleving van overgebleven jongen, aldus de stichting.
4.1. In het rapport van Alterra van maart 2014 zijn tellingen van Sovon en van de KNJV onderzocht. In het verweerschrift heeft het college toegelicht dat de tellingen in de omgeving van Schiphol door Sovon noch de KNJV worden uitgevoerd. De tellingen worden gecoördineerd en uitgevoerd door Landschap Noord-Holland. Daarbij wordt volgens het college al jaren dezelfde telmethode gebruikt en wordt negen keer per jaar geteld. De stelling van de stichting dat exacte tellingen niet mogelijk zijn en niet te voorkomen is dat telfouten worden gemaakt, is onvoldoende specifiek om de aantalsschattingen van ganzen in de omgeving van Schiphol, zoals door Bureau Waardenburg in het Ganzenbeheerplan uiteengezet, te weerleggen. In tabel 3.1 van het Ganzenbeheerplan staan van verscheidene ganzensoorten weergegeven de schattingen van aantallen broedparen in twee perioden, de jaarlijkse populatiegroei sinds de definitieve vestiging van de soort in Nederland en de jaarlijkse populatiegroei in het afgelopen decennium. Bureau Waardenburg heeft de tabel gebaseerd op literatuur en rapportages van verschillende auteurs. Uit de tabel blijkt dat de jaarlijkse groeipercentages van de ganzen waarop de aanvragen zien in de periode 2000 tot 2010 lager waren dan in de periode voor 2000. Daarbij licht Bureau Waardenburg toe dat uit literatuur volgt dat het aantal zomerganzen in Nederland de afgelopen decennia exponentieel is toegenomen en dat in het afgelopen decennium de jaarlijkse groei bij veel soorten wat lager ligt dan in de decennia daarvoor. Verder staat in een evaluatie van de Nederlandse Regiegroep Vogelaanvaringen van 18 december 2014 dat de groei van de aantallen ganzen rond Schiphol in 2013 is gestabiliseerd en dat in 2014 een lichte daling van de aantallen is geconstateerd. Het rapport van Sovon van 2016 doet daar niet aan af, nu de daarin genoemde groei van 10% in de afgelopen jaren ziet op de gehele provincie Noord-Holland. In het rapport staat dat de KNJV in 2015 een daling van het aantal ganzen in Nederland heeft geconstateerd. Volgens het rapport kan weliswaar niet geconcludeerd worden dat die daling een structurele ontwikkeling is, doch uit de daarin opgenomen tabellen blijkt dat het groeipercentage van de ganzenpopulaties vanaf 2005 lager is dan het groeipercentage vanaf 1995.
Gelet op het voorgaande, bestaat in hetgeen de stichting aanvoert geen grond voor het oordeel dat het college van onvoldoende nauwkeurige tellingen en aantalsschattingen is uitgegaan.
4.2. In het Ganzenbeheerplan stelt Bureau Waardenburg dat de afname in de groei in de periode 2000 tot 2010 vooral wordt veroorzaakt door een toegenomen afschot sinds 2000. In paragraaf 7.2 hanteert Bureau Waardenburg ten aanzien van de grauwe gans, die blijkens het plan in de omgeving van Schiphol verreweg de meest voorkomende soort is, een populatiemodel om de gevolgen van afschot van grauwe ganzen en toepassen van nestbeheer op eieren van grauwe ganzen te voorspellen. Zonder afschot en het toepassen van nestbeheer zal de toename van de populatie vooralsnog onverminderd doorgaan. Indien het opgegeven afschot van grauwe ganzen en de aantallen behandelde nesten in het model worden gevoegd, blijkt dat de jaarlijkse toename vanaf 2007 door het afschot en de nestbehandelingen is gedaald van ongeveer 38% naar 5%, aldus Bureau Waardenburg.
Het door de stichting overgelegde rapport 2013/28 van Sovon ziet op de provincie Utrecht. Het rapport 2015/05 van Sovon gaat over het afschieten van ganzen en toepassen van nestbeheer op terreinen van een vereniging in Friesland. De door de stichting overgelegde artikelen gaan over de situatie in de Verenigde Staten en over het gevaar van aanvaringen tussen vliegtuigen en vogels in het algemeen. De stichting heeft geen verklaring of rapport van een deskundige overgelegd waaruit blijkt dat de situaties in de voornoemde rapporten en artikelen vergelijkbaar zijn met de situatie in de omgeving van Schiphol. Evenmin heeft zij een deskundigenrapport overgelegd dat specifiek ziet op de situatie in de omgeving van Schiphol. Dat een eenmalige telling in de zomer weinig laat zien van de processen die schuilgaan achter eventueel optredende aantalsveranderingen, zoals staat in het rapport van Sovon van 2016, doet aan het Ganzenbeheerplan niet af, nu dat plan niet slechts op eenmalige tellingen in de zomer is gebaseerd. Hetgeen de stichting heeft overgelegd is derhalve onvoldoende om de conclusie van het Ganzenbeheerplan dat afschot van ganzen en het toepassen van nestbeheer hebben geleid tot een afname van de groei van ganzenpopulatie in de omgeving van Schiphol, te weerleggen.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich, gelet op het Ganzenbeheerplan, op het standpunt mocht stellen dat aannemelijk is dat afschot van ganzen en het toepassen van nestbeheer bijdragen aan beperking van de ganzenpopulatie in de omgeving van Schiphol.
4.3. Het betoog faalt.
5. Voorts betoogt de stichting dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat beperking van de ganzenpopulatie in de omgeving van Schiphol in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer is. Daartoe voert zij aan dat het risico van aanvaringen tussen vliegtuigen en ganzen wordt veroorzaakt doordat direct rondom de start- en landingsbanen gewassen worden geteeld die gedurende een deel van het seizoen aantrekkelijk zijn voor ganzen. Ganzen uit de wijde omgeving worden op die wijze naar de directe omgeving van Schiphol getrokken, aldus de stichting.
5.1. In het Ganzenbeheerplan stelt Bureau Waardenburg zich op het standpunt dat met de vermindering van het aantal ganzen rondom Schiphol ook het aantal vliegbewegingen van ganzen door de in- en uitvliegfunnels van het vliegverkeer aanmerkelijk afneemt. Omdat verwacht wordt dat na afname van de populatie in de tien kilometer zone dat gebied weer gekoloniseerd zal worden door ganzen uit de omringende gebieden, wordt ook in het gebied van tien tot twintig kilometer ingegrepen. Daardoor worden de kolonisatie vertraagd, de groei van de populatie beperkt, de dichtheid verlaagd en extra vliegbewegingen voorkomen, aldus Bureau Waardenburg. Bij het besluit van 13 februari 2014 heeft het college ontheffing verleend om in de twintig kilometer zone rond Schiphol nesten van de grauwe gans, brandgans, kolgans en Canadese gans te behandelen.
Nu de stichting haar standpunt niet met een verklaring of rapport van een deskundige heeft gestaafd, leidt dat niet tot weerlegging van het hiervoor weergegeven standpunt van Bureau Waardenburg. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat beperking van de ganzenpopulatie in de omgeving van Schiphol in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer is.
Het betoog faalt.
6. Tot slot betoogt de stichting dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor de korte termijn geen andere bevredigende oplossing voorhanden is. Reeds in 2007 is in een rapport van Alterra vermeld dat geen voor ganzen aantrekkelijke gewassen rond Schiphol zouden moeten worden verbouwd. Er is derhalve voldoende tijd geweest om die situatie te realiseren. Bovendien kan dit op de korte termijn worden gerealiseerd door alsnog voorwaarden op te nemen in pachtcontracten en dit te doen bij gronden die worden verkocht. Dat kan bijvoorbeeld door agrariërs uit te kopen. Voorts blijkt uit een rapport van Wageningse studenten dat alternatieve voor ganzen onaantrekkelijke gewassen voorhanden zijn, aldus de stichting.
6.1. In het Ganzenbeheerplan concludeert Bureau Waardenburg dat slechts een combinatie van maatregelen zal kunnen leiden tot een structurele afname van het aantal ganzen in de omgeving van Schiphol. Nestbehandeling en afschot moeten maximaal worden ingezet. Het inzetten van de overige maatregelen uit het "Convenant Reduceren risico vogelaanvaringen Schiphol" zou volgens Bureau Waardenburg slechts een beperkte bijdrage aan de vermindering van het probleem geven. Die maatregelen zullen het aantal ganzen op de korte termijn niet veranderen. Voorts licht Bureau Waardenburg toe dat beperking van rust- en broedgebieden in de omgeving van Schiphol slechts gedeeltelijk mogelijk is, nu de wateroppervlakte rond Schiphol, dat onder de zeespiegel ligt, niet kan worden beperkt. In het verweerschrift licht het college toe dat onderzoek wordt uitgevoerd naar nieuwe landbouwgewassen die vogel aantrekkende situaties kunnen voorkomen, maar dat dat nog niet tot resultaten heeft geleid. Ter zitting van de Afdeling is namens het college toegelicht dat met agrariërs contracten zijn afgesloten dat zij een vergoeding krijgen voor het onderwerken van de graanresten na de oogst.
Het verwijderen van voor ganzen aantrekkelijke gewassen is een kostbaar en langdurig proces, nu er agrariërs rond Schiphol gevestigd zijn, die hun bedrijfsvoering niet hadden ingericht op voor ganzen onaantrekkelijke gewassen. Daargelaten de vraag of de periode vanaf 2007 voldoende was om de voor ganzen aantrekkelijke gewassen rondom Schiphol te verwijderen, moest het college de aanvragen bij de besluiten op bezwaar van 25 april 2014, 29 april 2014 en 19 januari 2015 beoordelen op basis van de feiten en omstandigheden zoals die zich toen voordeden. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich daarbij niet op de conclusie in het Ganzenbeheerplan mocht baseren dat naast andere maatregelen ook nestbehandeling en afschot maximaal moeten worden ingezet.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor de korte termijn geen andere bevredigende oplossing voorhanden is.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Noordhoek, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Noordhoek
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2016
819.