Uitspraak
201507016/1/A3.
Datum uitspraak: 28 september 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Woningstichting Servatius, gevestigd te Maastricht,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 juli 2015 in zaak nr. 14/3036 in het geding tussen:
Servatius
en
de burgemeester van Maastricht.
Procesverloop
Bij besluit van 16 april 2014 heeft de burgemeester de uitvoering van de bij besluit van 21 maart 2014 aan [partij] opgelegde last onder bestuursdwang, inhoudende de sluiting van de woning aan de [locatie] te Maastricht voor de duur van zes maanden, voor onbepaalde tijd opgeschort.
Bij besluit van 25 augustus 2014 heeft de burgemeester het door Servatius daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 juli 2015 heeft de rechtbank het door Servatius daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Servatius hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2016, waar Servatius, vertegenwoordigd door mr. R.J.J.M.M. Metsemakers, advocaat te Maastricht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R.G.A. Stassen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Servatius is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Maastricht. Zij heeft de woning verhuurd aan [locatie], die daar met twee meerderjarige en vijf minderjarige kinderen woonde. De burgemeester heeft op grond van artikel 13b van de Opiumwet haar een last onder bestuursdwang, inhoudende de sluiting van de woning gedurende zes maanden, opgelegd, omdat in de woning een handelshoeveelheid drugs is aangetroffen. De twee meerderjarige zoons van [partij] zijn aangehouden wegens handel in en bezit van verdovende middelen.
[partij] heeft bezwaar gemaakt tegen de opgelegde last en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Tijdens de mondelinge behandeling bij de voorzieningenrechter op 9 april 2014 heeft de burgemeester zich, onder voorwaarden, bereid verklaard de uitvoering van de bestuursdwang op te schorten totdat passende woonruimte zou zijn gevonden voor de vijf minderjarige kinderen. [partij] heeft vervolgens haar verzoek om een voorlopige voorziening en haar bezwaar ingetrokken. De bij besluit van 21 maart 2014 opgelegde last onder bestuursdwang is daarmee in rechte onaantastbaar geworden.
Servatius heeft op grond van artikel 5:31a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de burgemeester verzocht bestuursdwang toe te passen. Bij het besluit van 16 april 2014 heeft de burgemeester Servatius te kennen gegeven dat de uitvoering van de bestuursdwang voor onbepaalde tijd wordt opgeschort. Aan die opschorting heeft de burgemeester de volgende voorwaarden verbonden:
- [partij] verleent alle medewerking aan de geboden zorg- en justitietrajecten;
- [partij] verleent met onmiddellijke ingang de twee oudste (meerderjarige) zoons geen toegang tot de huidige woning, alsmede tot de nieuwe woning waarin haar vijf minderjarige kinderen zullen gaan verblijven;
- Indien [partij] woonruimte voor haar vijf minderjarige kinderen wordt aangeboden, dient zij deze te accepteren.
Het oordeel van de rechtbank
2. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester, na afweging van de belangen en het formuleren van strikte voorwaarden, heeft kunnen besluiten tot opschorting van de last onder bestuursdwang (lees: de uitvoering van de bestuursdwang). Daartoe heeft zij onder meer overwogen dat de burgemeester daarbij in ogenschouw heeft kunnen nemen dat de gemeente de zorgplicht heeft haar burgers op te vangen, maar dat het niet mogelijk was [partij] samen met haar vijf minderjarige kinderen onder te brengen binnen de reguliere opvang. De burgemeester heeft zich daarbij op het standpunt mogen stellen dat zich in dit geval een bijzondere omstandigheid voordoet die noopt tot afwijken van zijn handhavingsbeleid, het Damoclesbeleid Lokalen en Woningen. De burgemeester heeft als reden voor de afwezigheid van het vermelden van een strikte termijn in het besluit van 16 april 2014 kunnen stellen dat ervan werd uitgegaan dat voor [partij] en haar vijf minderjarige kinderen spoedig, in samenwerking met de aanwezige woningcorporaties, alternatieve woonruimte zou worden gevonden, hetgeen in de praktijk anders heeft uitgepakt, aldus de rechtbank.
Wettelijke bepalingen
3. Ingevolge artikel 5:31a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan de aanvrager van een last onder bestuursdwang, dan wel een andere belanghebbende die door de overtreding wordt benadeeld, het bestuursorgaan verzoeken bestuursdwang toe te passen.
Ingevolge het tweede lid kan het verzoek worden gedaan na afloop van de termijn, bedoeld in artikel 5:24, tweede lid.
Ingevolge het derde lid beslist het bestuursorgaan binnen vier weken op het verzoek. De beslissing is een beschikking.
Het hoger beroep
4. Servatius betoogt dat de rechtbank een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de omstandigheid dat [partij] als gevolg van de bestuursdwang met haar minderjarige kinderen de woning moet verlaten, is verdisconteerd in het beleid van de burgemeester en derhalve geen bijzondere omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte de belangen van [partij] afgewogen tegen het belang van Servatius, in plaats van afgewogen tegen het belang van de openbare orde en de andere met het beleid te dienen doelen, aldus Servatius.
4.1. In deze zaak is de opgelegde last niet in geding, deze is immers in rechte onaantastbaar. Het gaat thans om de uitvoering van de bestuursdwang. In het Damoclesbeleid wordt niet in de uitvoering van de bestuursdwang voorzien, zodat dit beleid in zoverre niet van toepassing is. Dat de omstandigheid dat [partij] met haar minderjarige kinderen de woning zal moeten verlaten in dat beleid is verdisconteerd, maakt dan ook niet dat de burgemeester die omstandigheid niet mocht betrekken bij de afweging of de uitvoering van de bestuursdwang dient te worden opgeschort. Dat de burgemeester met de vaststelling van het Damoclesbeleid de omstandigheid dat de bewoner met minderjarige kinderen de woning moet verlaten redelijk heeft geacht, kan echter wel van belang zijn voor het gewicht dat aan die omstandigheid moet worden gehecht in de afweging of de uitvoering van de bestuursdwang mocht worden opgeschort.
Nu voor de uitvoering van de bestuursdwang geen beleid is vastgesteld, is toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb niet aan de orde. De burgemeester was derhalve niet gehouden om alleen bijzondere omstandigheden af te wegen tegen de met de beleidsregel te dienen doelen, maar mocht bij de door hem te maken afweging de belangen van [partij], de algemene belangen en ook de belangen van Servatius betrekken.
5. Servatius betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester ten onrechte de belangen van de minderjarige kinderen van [partij] zwaarwegender heeft geacht dan de belangen die zijn gebaat bij de uitvoering van de bestuursdwang. Zij heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4412. De kern van de uitspraak is dat indien voldoende tijdsverloop aanwezig is tussen de oplegging van een last onder bestuursdwang tot sluiting van een woning, waarbij het gaat om een gezin met kinderen, in redelijkheid meer gewicht kan worden toegekend aan het belang van sluiting van de woning dan aan het belang van het gezin om in de woning te kunnen blijven wonen, aldus Servatius. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat zich in die uitspraak geen vergelijkbaar geval voordeed.
Voorts betoogt Servatius dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [partij] met een opschorting van de uitvoering van de bestuursdwang voor onbepaalde tijd niet wordt gestimuleerd zelf een vervangende woning te zoeken. Verder heeft de rechtbank volgens Servatius ten onrechte de omstandigheden dat geen nieuwe klachten over het gezin zijn ontvangen, dat één van de meerderjarige zoons door de strafrechter is vrijgesproken en dat [partij] meewerkt aan hulpverleningstrajecten bij de afweging betrokken. Ook heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de burgemeester gewicht heeft kunnen toekennen aan de omstandigheid dat het bevreemding wekt dat Servatius zoveel waarde hecht aan het op korte termijn ontbinden van het huurcontract met [partij]. De rechtbank heeft daarover ten onrechte geoordeeld dat Servatius daaraan in andere vergelijkbare zaken minder waarde lijkt te hechten. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat Servatius wel degelijk actief is geweest om te bewerkstelligen dat [partij] een vervangende woning krijgt toegewezen, aldus Servatius.
5.1. Van een bestuursorgaan dat bestuursdwang aanzegt, mag, indien niet aan de opgelegde last wordt voldaan, worden verwacht dat het de bestuursdwang ook effectueert. De geloofwaardigheid van de overheid en de door de overtreden voorschriften beschermde belangen, in dit geval onder meer het tegengaan van verstoring van de openbare orde en aantasting van het woon- en leefklimaat, nopen daartoe.
De burgemeester heeft de uitvoering van de bestuursdwang voor onbepaalde tijd opgeschort, omdat geen mogelijkheid bestond [partij] en de vijf minderjarige kinderen samen binnen de reguliere opvang onder te brengen. Gelet op de omvang van het gezin en het belang van de kinderen met de moeder bij elkaar te blijven heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester om die reden in redelijkheid de uitvoering van de bestuursdwang heeft kunnen opschorten. De rechtbank heeft echter niet onderkend dat aard en karakter van een last onder bestuursdwang zich ertegen verzetten dat de uitvoering ervan voor onbepaalde tijd wordt opgeschort en dat de burgemeester aan de opschorting derhalve ten onrechte geen termijn heeft verbonden. Nu de burgemeester geen aanleiding heeft gezien over te gaan tot intrekking van de last, mocht hij niet voor onbeperkte duur van uitvoering hiervan afzien. De omstandigheid dat de minderjarige kinderen met de moeder binnen de reguliere opvang niet gezamenlijk kunnen worden opgevangen maakt niet dat de uitvoering van de bestuursdwang voor onbepaalde tijd moet worden opgeschort tot vervangende woonruimte voor hen is gevonden. Zoals Servatius terecht heeft betoogd, weegt het belang van de kinderen daartoe op den duur niet meer op tegen de zwaarwegende algemene belangen die zijn gebaat bij de uitvoering van de bestuursdwang. De omstandigheid dat bij de politie geen nieuwe klachten zouden zijn ontvangen weegt daartegen evenmin op.
Servatius heeft voorts terecht betoogd dat aan de omstandigheid dat één van de meerderjarige zoons van [partij] door de strafrechter is vrijgesproken, geen groot gewicht toekomt. De vrijspraak doet immers niet af aan de omstandigheid dat de opgelegde last onder bestuursdwang in rechte onaantastbaar is en derhalve van de rechtmatigheid hiervan moet worden uitgegaan. Ook de omstandigheid dat de hulpverlening van zorginstelling Xonar aan [partij] is stopgezet, ongeacht de reden daarvoor, komt geen groot gewicht toe. De hulpverlening is immers niet aan de woning gebonden en zou ook vanuit een opvanglocatie kunnen worden voortgezet. Ook de vraag of Servatius zich al dan niet heeft ingezet om een vervangende woning voor [partij] te vinden is niet van groot gewicht bij beantwoording van de vraag of de burgemeester in redelijkheid de uitvoering van de bestuursdwang voor onbepaalde tijd heeft kunnen opschorten.
Nu reeds uit het voorgaande volgt dat de belangen van [partij] en haar minderjarige kinderen niet opwegen tegen de algemene belangen die zijn gebaat bij de uitvoering van de bestuursdwang, behoeft het betoog over de handelwijze van Servatius in vergelijkbare zaken en het daarmee samenhangende belang van Servatius geen bespreking.
Het betoog slaagt.
Conclusie
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 augustus 2014 van de burgemeester alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover de burgemeester aan de opschorting van de uitvoering van de bestuursdwang geen termijn heeft verbonden.
7. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Het ligt in de rede dat, gelet op de inmiddels sinds de besluiten van de burgemeester verstreken tijd, een alsnog te stellen opschortingstermijn niet anders dan van beperkte duur zal kunnen zijn.
8. De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 juli 2015 in zaak nr. 14/3036;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de burgemeester van Maastricht van 25 augustus 2014, kenmerk 2014-24209 en 2014-24235, voor zover de burgemeester aan de opschorting van de uitvoering van de bestuursdwang geen termijn heeft verbonden;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt de burgemeester van Maastricht tot vergoeding van bij Woningstichting Servatius in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.232,00 (zegge: tweeduizend tweehonderdtweeëndertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de burgemeester van Maastricht aan Woningstichting Servatius het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Klein
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2016
176-773.