Uitspraak
201408538/1/A1.
Datum uitspraak: 28 september 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 3 oktober 2014 in zaak nr. 14/3924 in het geding tussen:
[appellant]
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
Procesverloop
Bij besluit van 24 januari 2014 heeft het CBR het aan [appellant] afgegeven rijbewijs voor de categorie B met code 103 "rijden met een alcoholslot" ongeldig verklaard vanaf de zevende dag na dagtekening van het besluit.
Bij besluit van 28 mei 2014 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 oktober 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Zevenboom, advocaat te Almere, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. S.J.M. van der Ark, werkzaam bij het CBR, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
De zaak is door de enkelvoudige kamer verwezen naar een meervoudige.
Het CBR heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak met zaken nrs. 201501885/1/A1 en 201506032/1/A1 gevoegd ter zitting behandeld op 16 februari 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. Zevenboom, advocaat te Almere, en het CBR, vertegenwoordigd door E. de Jong en R.J. Beekum, beiden werkzaam bij het CBR, en bijgestaan door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. Bij besluit van 21 februari 2012 heeft het CBR het aan [appellant] afgegeven rijbewijs ongeldig verklaard en hem verplicht aan een alcoholslotprogramma (hierna: asp) deel te nemen. Dat besluit is in rechte onaantastbaar. Door deel te nemen aan het asp heeft [appellant] een rijbewijs voor de categorie B met code 103 "rijden met een alcoholslot" verkregen.
Bij brief van 15 november 2013 heeft het CBR aan [appellant] medegedeeld dat bij het uitlezen van het alcoholslot meer dan drie foutieve hertesten zijn geregistreerd. Het CBR heeft [appellant] bij genoemde brief verzocht daarover een schriftelijke verklaring af te leggen. In reactie daarop heeft [appellant] bij brief van 13 december 2013 samengevat verklaard dat zijn gezondheid in de betreffende periode niet in orde was en dat in die periode niet hij, maar zijn broer in zijn auto heeft gereden. Doordat zijn broer niet geheel op de hoogte was van de werking van het apparaat zijn de foutieve hertesten ontstaan. Verder heeft hij verklaard dat hij al langere tijd twijfelde aan de werking van het apparaat. Hij heeft dit ook gemeld tijdens de uitleesmomenten maar zijn klachten werden volgens hem niet serieus genomen. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 24 januari 2014 heeft het CBR besloten om dat rijbewijs ongeldig te verklaren op grond van artikel 132 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) gelezen in verbinding met artikel 20 onder Pro l van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling). Het heeft daaraan ten grondslag gelegd dat er meer dan drie foutieve hertesten zijn geregistreerd en dat het in de schriftelijke verklaring van [appellant] geen aanleiding ziet om de beoordeling van de foutieve hertesten te herzien.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het CBR het aan [appellant] afgegeven rijbewijs voor de categorie B met code 103 "rijden met een alcoholslot" terecht ongeldig heeft verklaard. Zij heeft daartoe overwogen dat de hertesten aan [appellant] kunnen worden toegerekend en dat [appellant] niet heeft onderbouwd dat het alcoholslot niet naar behoren functioneerde.
[appellant] kan zich niet met de uitspraak verenigen omdat de gevolgen van de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs niet redelijk zijn. Bovendien stelt hij dat hij wel de vereiste medewerking heeft verleend aan het asp.
2. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 20, aanhef en onder I, van de Regeling onverbindend is wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Daartoe voert hij aan dat hij alle kosten voor het asp opnieuw moet voldoen om weer een rijbewijs te verkrijgen. In dit verband merkt hij op dat indien hij niet wederom deelneemt aan het asp, hij gelet op artikel 97, vijfde lid, van het Reglement Rijbewijzen voor de duur van vijf jaar niet in het bezit van een rijbewijs kan komen. Voorts voert hij aan dat hij het asp bijna had doorlopen. Hij voert verder aan dat het besluit is gebaseerd op oorzaken die buiten zijn wil zijn gelegen.
2.1. Ingevolge artikel 132, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994 is behoudens de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde uitzonderingen diegene die zich aan een asp dient te onderwerpen verplicht zijn medewerking te verlenen aan de opgelegde maatregel.
Ingevolge het tweede lid, besluit het CBR onverwijld tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder bij gebreke van de in het eerste lid bedoelde medewerking. Bij ministeriële regeling wordt vastgesteld in welke gevallen sprake is van het niet verlenen van medewerking.
Ingevolge artikel 20, aanhef en onder l, van de Regeling verleent betrokkene niet de vereiste medewerking, bedoeld in artikel 132, eerste lid, van de wet aan het asp onder meer indien tijdens het asp vier of meer foutieve hertesten zijn geregistreerd.
2.2. In artikel 132, tweede lid, van de Wvw 1994 is bepaald dat het CBR bij gebreke van de in het eerste lid bedoelde medewerking onverwijld besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder. In artikel 20, aanhef en onder l, van de Regeling is dwingend bepaald dat betrokkene niet de vereiste medewerking, bedoeld in artikel 132, eerste lid, van de wet, aan het asp verleent, indien tijdens het asp vier of meer foutieve hertesten zijn geregistreerd. Derhalve wordt niet reeds in de wet in formele zin, maar uiteindelijk in artikel 20, aanhef en onder l, van de Regeling uitputtend en dwingend bepaald dat de enkele registratie van vier of meer foutieve hertesten is aan te merken als het niet verlenen van de medewerking aan het asp, dat tot onverwijlde ongeldigverklaring van het rijbewijs dient te leiden. Uit dat artikel volgt dat het CBR dan geen ruimte heeft om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden.
Aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals neergelegd in artikel 20, aanhef en onder l, van de Regeling, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien dit in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien dit in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
Artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaalt dat de gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Dit artikel is ook van toepassing op de Regeling omdat een ministeriële regeling een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, en de aard van de Regeling zich daartegen niet verzet.
2.3. In hetgeen [appellant] aanvoert, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 20, aanhef en onder I, van de Regeling in zijn uitwerking zodanig onevenredig uitwerkt dat het in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb moet worden geacht en om die reden onverbindend is. De door [appellant] genoemde gevolgen waaronder het wederom deelnemen aan het asp en de daaraan verbonden kosten zijn het gevolg van het besluit waarbij aan hem de verplichting is opgelegd om deel te nemen aan het asp. Uit dat besluit vloeit namelijk de verplichting voort om deel te nemen aan het asp. In dit verband wijst de Afdeling ook op haar uitspraak van heden ECLI:NL:RVS:2016:2534. Ten aanzien van de kosten wordt tevens onder verwijzing naar de voormelde uitspraak van de Afdeling overwogen dat deze niet zodanig hoog zijn dat artikel 20, aanhef en onder I, van de Regeling om die reden onevenredig kan uitwerken. Ten aanzien van de gestelde duur van vijf jaar wordt onder verwijzing naar de voormelde uitspraak overwogen dat artikel 97, vijfde lid, van het Reglement Rijbewijzen niet in de weg staat aan het verkrijgen van een nieuw rijbewijs zonder deelname aan het asp vóór het verstrijken van vijf jaar. Voor het verkrijgen van een nieuw rijbewijs kan [appellant] een Eigen verklaring ter verkrijging van een verklaring van geschiktheid voor het besturen van een motorvoertuig indienen. Volgens artikel 97, vijfde lid, van het Reglement Rijbewijzen wordt ten behoeve van degene wiens rijbewijs wegens het niet meewerken aan het asp ongeldig is verklaard gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren na de ongeldigverklaring van het rijbewijs geen verklaring van geschiktheid geregistreerd. Het CBR heeft ter zitting benadrukt dat deze bepaling ruimte biedt om eerder dan na vijf jaar weer in het bezit van een rijbewijs te komen, waarbij is aangegeven dat in dit verband wordt gekeken naar de gevolgen die het te nemen besluit voor de betrokkene heeft. De Afdeling begrijpt deze toelichting aldus, dat in voorkomende gevallen afhankelijk van de individuele omstandigheden van het geval zal worden beoordeeld welke termijn gehanteerd wordt. Gelet op de toelichting van het CBR is, zoals de Afdeling in de voormelde uitspraak heeft overwogen, er geen reden om aan te nemen dat in een aanzienlijk aantal gevallen vijf jaar gewacht zal moeten worden alvorens opnieuw over een rijbewijs kan worden beschikt. Afhankelijk van de individuele omstandigheden van het geval zal een passende termijn worden gehanteerd, waarvan de aanvaardbaarheid rechtens kan worden beoordeeld in een tegen een op grond van artikel 97, vijfde lid, van het Reglement genomen besluit aan te spannen bestuursrechtelijke procedure. In de omstandigheid dat [appellant] het asp bijna had doorlopen ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat artikel 20, aanhef en onder I, van de Regeling om die reden onverbindend is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het in beginsel niet onevenredig is om gevolgen te verbinden aan het niet meewerken aan het asp. Dat het besluit zou zijn gebaseerd op omstandigheden die buiten de wil van [appellant] zijn gelegen leidt niet tot een ander oordeel reeds omdat gelet op hetgeen hierna wordt overwogen deze omstandigheden wel aan hem zijn toe te rekenen.
Het betoog faalt.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het CBR het aan hem afgegeven rijbewijs B met code 103 "rijden met alcoholslot" terecht ongeldig heeft verklaard, niet heeft onderkend dat de foutieve hertesten niet aan hem kunnen worden toegerekend. Daartoe voert hij aan dat het in zijn auto ingebouwde alcoholslot niet naar behoren functioneerde. Hij heeft dit meerdere malen aangegeven. In dit verband merkt hij op dat het CBR in andere gevallen de foutieve hertesten niet aan de deelnemer heeft toegerekend omdat het alcoholslot niet goed werkte. Ook stelt hij dat het auditieve signaal gedurende het gebruik is veranderd waardoor hertesten werden gemist. Volgens [appellant] was het signaal niet goed hoorbaar. Ten aanzien van de foutieve hertesten in de periode van juni tot en met juli 2013 voert hij, onder verwijzing naar de door hem overgelegde verklaringen van zijn jongere broer en zijn vader, aan dat niet hij degene was die de auto bestuurde maar zijn jongere broer die niet bekend was met de werking van het alcoholslot. Ten aanzien van die periode voert hij verder aan dat de foutieve hertesten waarbij een hogere ademalcoholgehalte is geconstateerd dan toegestaan, zijn veroorzaakt door het gebruik van de ruitensproeier.
3.1. Ingevolge artikel 132c, achtste lid, van de Wvw 1994 worden de gegevens die periodiek worden uitgelezen uit het alcoholslot toegerekend aan degene aan wie deelname aan een asp is opgelegd.
3.2. Op 27 oktober 2012, 11 mei 2013, 20 juni 2013, 23 juni 2013, 24 juni 2013, 26 juni 2013 en 29 november 2013 zijn geweigerde hertesten geregistreerd. Op 23 juni 2013, 24 juni 2013 en 4 juli 2013 zijn er afgekeurde hertesten geregistreerd. Tussen partijen is in geschil of deze foutieve hertesten aan [appellant] kunnen worden toegerekend.
3.3. Zoals vermeld in de onder 2.3 vermelde uitspraak rekent het CBR de gegevens die worden uitgelezen uit het alcoholslot niet toe aan degene aan wie deelname aan het asp is opgelegd indien aantoonbaar is dat de deelnemer niet verantwoordelijk is voor de gegevens. Naar het oordeel van de Afdeling ligt het op de weg van de deelnemer om, zoveel mogelijk met objectieve en verifieerbare gegevens, aan te tonen dat de uitgelezen gegevens niet aan hem zijn toe te rekenen.
3.4. In de stelling dat iemand anders de bestuurder was van de auto waarin het alcoholslot is ingebouwd en dat die persoon degene is die de foutieve hertesten van juni en juli 2013 heeft veroorzaakt, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat die hertesten niet aan [appellant] mochten worden toegerekend. Daartoe wordt overwogen dat [appellant] niet heeft aangetoond dat hij niet verantwoordelijk is voor de gegevens. De door hem overgelegde verklaringen zijn daarvoor onvoldoende, omdat deze niet worden ondersteund door objectieve gegevens.
In hetgeen [appellant] heeft gesteld over de werking van het alcoholslot heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het alcoholslot niet naar behoren functioneerde. Gelet op hetgeen ter zitting is verhandeld, is komen vast te staan dat indien om een hertest wordt gevraagd niet alleen een auditief signaal wordt afgegeven, maar de vraag om een hertest tevens op de display zichtbaar is. Anders dan [appellant] betoogt, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het voor de deelnemer onevenredig bezwarend is om op de display te kijken. De Afdeling acht in dit verband van belang dat [appellant] niet heeft aangetoond dat hij over de werking van het alcoholslot contact heeft gehad met het CBR dan wel de fabrikant Dräger. Gelet op de op [appellant] rustende medewerkingsplicht en de gevolgen die zijn verbonden aan het niet verlenen van de vereiste medewerking waar hij meerdere malen op is gewezen, was het aan [appellant] om zodra hij het vermoeden had dat het alcoholslot niet functioneerde contact op te nemen met Dräger dan wel het CBR.
De geweigerde hertesten kunnen gelet op het voorgaande aan [appellant] worden toegerekend. Nu er meer dan drie foutieve hertesten zijn geregistreerd die aan [appellant] kunnen worden toegerekend, heeft het CBR, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, terecht het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard. Dat de afgekeurde hertesten, zoals gesteld, niet het gevolg zijn van het nuttigen van alcohol behoeft geen bespreking, omdat het voorgaande meebrengt dat er terecht meer dan drie foutieve hertesten zijn geregistreerd, zodat ingevolge artikel 20, aanhef en onder l, van de Regeling de vereiste medewerking ontbreekt.
Het betoog faalt.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit om het aan hem afgegeven rijbewijs ongeldig te verklaren niet in strijd is met zorgvuldigheidsbeginsel. Daartoe voert hij aan dat uit zijn deelname aan het asp en de betaling van de in verband daarmee verschuldigde bedragen blijkt dat hij bereid is mee te werken aan het asp. Door vervolgens op grond van foutieve hertesten die zijn veroorzaakt door onjuiste werking van het alcoholslot te concluderen dat hij niet meewerkt, is het besluit onzorgvuldig. Voorts voert hij aan dat hij daags na het besluit waarbij zijn rijbewijs ongeldig is verklaard een oproep heeft ontvangen om het slot uit te laten lezen. Dit terwijl hij een geldig rijbewijs nodig heeft om daaraan te kunnen voldoen.
4.1. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is niet gebleken dat het CBR bij de onderhavige besluitvorming in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld. Dat [appellant] bereid is om deel te nemen aan het asp maakt niet dat het besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat zijn bereidheid om mee te werken niet wegneemt dat [appellant], gelet op hetgeen onder 3.4 is overwogen, niet de vereiste medewerking heeft verleend. De stelling dat de foutieve hertesten zijn veroorzaakt door een niet goed functionerend alcoholslot brengt evenmin mee dat het besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen, reeds nu gelet op hetgeen onder 3.4 is overwogen niet is komen vast te staan dat het alcoholslot niet goed functioneerde. Dat [appellant] na het hier aan de orde zijnde besluit een oproep heeft ontvangen, kan reeds niet tot het oordeel leiden dat het besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen omdat die oproep los staat van het hier aan de orde zijnde besluit.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Van Driel
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2016
414-712.