Uitspraak
201500202/3/R6.
Datum uitspraak: 28 december 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Elst, gemeente Overbetuwe,
en
1. de raad van de gemeente Overbetuwe,
2. het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 28 oktober 2014, kenmerk 14RB000099, heeft de raad het bestemmingsplan "Elst, Rijksweg Zuid 1-3-5" vastgesteld.
Bij besluit van 20 november 2014 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor een aantal activiteiten in het plangebied.
Tegen deze gecoördineerde besluiten heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
[appellant], de raad en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. T. Brouwer, werkzaam bij Rechtsom Juristen B.V. en de raad en het college, gezamenlijk vertegenwoordigd door drs. R. Gertsen, ing. H. Bos, ir. R. Willemsen, allen werkzaam bij de gemeente, en ir. A. Roedoe, werkzaam bij Mobycon, zijn verschenen. Voorts is gehoord Project Consult Projecten B.V., vertegenwoordigd door [directeur].
Bij tussenuitspraak van 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3071, heeft de Afdeling de raad en het college opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in de besluiten van 28 oktober 2014 en 20 november 2014 te herstellen.
Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij brief van 21 december 2015 hebben de raad en het college verzocht de in de tussenuitspraak van 30 september 2015 bepaalde termijn te verlengen tot 5 mei 2016. Bij beschikking van 20 januari 2016 heeft de Afdeling deze termijn verlengd tot 5 mei 2016.
De raad en het college hebben bij brief van 26 april 2016 te kennen gegeven op welke wijze de gebreken die in de tussenuitspraak zijn geconstateerd zijn hersteld.
Bij besluit van 16 februari 2016 heeft de raad de Erfgoedverordening gemeente Overbetuwe 2016 (hierna: Erfgoedverordening 2016) vastgesteld.
Bij besluit van 12 april 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Elst, Rijksweg Zuid 1-3-5" opnieuw, gewijzigd, vastgesteld.
Bij besluit van 22 april 2016 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor een aantal activiteiten in het plangebied.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellant] een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld.
De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 12 oktober 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. T. Brouwer, en de raad en het college, gezamenlijk vertegenwoordigd door ing. H. Bos, E. Vroegindeweij en drs. R. Gertsen, allen werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. B. Oudenaarden, advocaat te Arnhem, en drs. ing. R.C. Vermeer, werkzaam bij Mobycon, zijn verschenen. Voorts is gehoord Project Consult Projecten B.V., vertegenwoordigd door [directeur].
Overwegingen
Bestuurlijke lus
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
De besluiten van 28 oktober 2014 en 20 november 2014
2. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak over het aspect gemeentelijk monument overwogen dat de Erfgoedverordening gemeente Overbetuwe 2011 (hierna: Erfgoedverordening 2011) in strijd met artikel 2.18 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) geen toetsingskader bevat en dat de omgevingsvergunning reeds daarom niet in stand kan blijven. Met het oog op finale geschilbeslechting heeft de Afdeling overwogen dat de omgevingsvergunning in strijd met artikel 3:46 en Pro 3:49 van de Awb is verleend, omdat het college dit besluit heeft gemotiveerd door een verwijzing naar het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: CRK) van 2 april 2014. Dit gebrek was naar het oordeel van de Afdeling niet reeds hersteld door een verwijzing naar het na het bestreden besluit opgestelde advies van de CRK van 29 april 2015.
Daarnaast heeft de Afdeling in de tussenuitspraak overwogen dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan niet berust op een deugdelijke motivering en dat de plantoelichting in strijd met artikel 3.1.6, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Bro geen beschrijving bevat van de wijze waarop met de cultuurhistorische waarde van het pand Rijksweg Zuid 3-5 rekening is gehouden. Ook dit gebrek was naar het oordeel van de Afdeling niet reeds hersteld door een verwijzing naar het advies van de CRK van 29 april 2015.
3. Over het aspect parkeren heeft de Afdeling in de tussenuitspraak overwogen dat het bestemmingsplan, voor zover dit artikel 5, lid 5.4.1 en lid 5.4.2, van de planregels en bijlage 2 Parkeernormen betreft, in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb is vastgesteld en dat reeds daarom ook de omgevingsvergunning gebrekkig is. Met het oog op finale geschilbeslechting heeft de Afdeling beoordeeld of die gebreken hangende de beroepsprocedure reeds waren hersteld. De Afdeling is tot het oordeel gekomen dat de raad het na de bestreden besluiten opgestelde rapport van adviesbureau Mobycon van 12 mei 2015 over de parkeerbehoefte om een aantal redenen niet ter aanvulling van de motivering van de bestreden besluiten heeft kunnen gebruiken.
4. Gelet hierop is het beroep van [appellant], voor zover dit is gericht tegen de besluiten van 28 oktober 2014 en 20 november 2014, gegrond. Die besluiten dienen wegens strijd met artikel 2.18 van de Wabo, artikel 3.1.6, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Bro en artikel 3:2, 3:46 en 3:49 van de Awb te worden vernietigd.
5. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om:
-met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 7.4 van de tussenuitspraak de wijze waarop met de cultuurhistorische waarde van het pand Rijksweg Zuid 3-5 rekening is gehouden te beschrijven, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen;
-met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 9.3, 9.4.1, 9.4.2, en 9.4.4 van de tussenuitspraak een nieuw besluit te nemen waarbij artikel 5, lid 5.4.1 en lid 5.4.2 van de planregels en de daarbij behorende bijlage 2 Parkeernormen worden aangepast en daarbij ook te betrekken een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden, waarin het plan voorziet, in relatie ook met de bestaande parkeersituatie in en in de omgeving van het plangebied.
6. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling het college opgedragen om:
-met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 7.3.2 van de tussenuitspraak de raad in de gelegenheid te stellen alsnog gronden voor het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning in de Erfgoedverordening op te nemen en - als de raad daartoe overgaat en de betreffende wijziging van de verordening in werking is getreden - met inachtneming daarvan, alsmede met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 7.3.4 en 7.3.5 van de tussenuitspraak, alsmede met inachtneming van het door de raad te nemen nieuwe besluit omtrent het plan, een nieuw besluit op de aanvraag voor een omgevingsvergunning te nemen.
De besluiten van 12 april 2016 en 22 april 2016
7. Bij besluit van 12 april 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Elst, Rijksweg Zuid 1-3-5" opnieuw, gewijzigd, vastgesteld. Een aantal planregels dat betrekking heeft op parkeren is gewijzigd en in de planregels wordt verwezen naar de Nota parkeernormen gemeente Overbetuwe 2014 (hierna: Nota parkeernormen 2014), zodat die Nota als materieel toetsingskader fungeert. Verder is de plantoelichting aangevuld met passages over een nieuw onderzoek naar de parkeersituatie en over de cultuurhistorische waarde van het pand Rijksweg Zuid 3-5.
8. Bij besluit van 22 april 2016 heeft het college een omgevingsvergunning verleend. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten:
-bouwen van een bouwwerk;
-slopen van een bouwwerk;
-maken van een uitweg;
-slopen, verstoren, verplaatsen, wijzigen, herstellen, gebruiken van een monument als bedoeld in de Erfgoedverordening 2016.
Aan de omgevingsvergunning is een advies van de Geïntegreerde Commissie welstand en cultuurhistorie van de gemeente Overbetuwe van 15 maart 2016 (hierna: het advies van 15 maart 2016) ten grondslag gelegd.
Het beroep
9. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op de besluiten van 12 en 22 april 2016 tot vervanging van de besluiten van 28 oktober 2014 en 20 november 2014.
10. [appellant] kan zich niet verenigen met de besluiten van 12 en 22 april 2016. De in de zienswijze naar voren gebrachte beroepsgronden hebben betrekking op de monumentale waarde van het pand Rijksweg Zuid 3-5 en op de gevolgen van de besluiten voor de parkeersituatie.
Monumentale waarde
11. [appellant] voert aan dat de aanvraag om een omgevingsvergunning gelet op artikel 26, tweede lid, van de Erfgoedverordening 2016 ten onrechte is getoetst aan die Erfgoedverordening.
11.1. Ingevolge artikel 26, tweede lid, van de Erfgoedverordening 2016 worden aanvragen om vergunning die zijn ingediend vóór de inwerkingtreding van deze verordening afgehandeld met inachtneming van de in artikel 25 ingetrokken Pro verordening.
Ingevolge artikel 25 wordt Pro de Erfgoedverordening gemeente Overbetuwe 2011, zoals vastgesteld op 19 april 2011, ingetrokken.
11.2. De aanvraag om omgevingsvergunning is op 22 december 2010, derhalve ruim voor de inwerkingtreding van de Erfgoedverordening 2016, ingediend. Dit betekent dat de aanvraag om een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.18 van de Wabo en artikel 26, tweede lid, van de Erfgoedverordening 2016 afgehandeld moet worden met inachtneming van de Erfgoedverordening 2011. De aanvraag is echter getoetst aan de Erfgoedverordening 2016. De raad en het college hebben ter zitting gesteld dat het niet de bedoeling is geweest om een overgangsbepaling zoals die in artikel 26, tweede lid, luidt in de Erfgoedverordening 2016 op te nemen, omdat de verordening naar aanleiding van de tussenuitspraak van 30 september 2015 is aangepast en het uitdrukkelijk de bedoeling was om de aanvraag aan de nieuwe verordening te toetsen. Aan de kennelijke bedoeling van de raad bij het vaststellen van de Erfgoedverordening 2016 kan echter naar het oordeel van de Afdeling geen doorslaggevende betekenis worden toegekend, nu de duidelijke tekst van de overgangsbepaling daarvoor geen ruimte laat. De conclusie is dan ook dat de aanvraag om omgevingsvergunning ten onrechte is getoetst aan de Erfgoedverordening 2016. Het betoog slaagt.
12. [appellant] betoogt dat de uitgangspunten en criteria uit paragraaf 6.3 van de Welstandsnota ten onrechte niet kenbaar bij de totstandkoming van het plan zijn betrokken, nu daarop in de beschrijving in paragraaf 5.9.3 van de plantoelichting niet wordt ingegaan. [appellant] gaat ervan uit dat, nu uit de Erfgoedverordening 2016 niet blijkt wat moet worden verstaan onder ‘het belang van de monumentenzorg’, moet worden getoetst aan het beleid uit paragraaf 6.3 van de Welstandsnota en aan de redengevende beschrijving bij het aanwijzingsbesluit van het gemeentelijk monument.
Met het advies van 15 maart 2016 is voorts volgens [appellant] niet afdoende gemotiveerd dat de bebouwingskarakteristieken van het monument niet onaanvaardbaar zullen worden aangetast. In dit kader wijst [appellant] op een negatief advies van de gemeentelijke Monumentencommissie van 5 april 2011, waarin volgens [appellant] staat dat het woonhuis uniek is in de gemeente en dat het aanbrengen van een extra verdieping, waarin het plan volgens [appellant] voorziet, een forse aantasting van het monument oplevert. In het advies van 15 maart 2016 is ingestemd met de extra verdieping, omdat hiermee een te grote schaalsprong met de beoogde nieuwbouw op de hoek van de Rijksweg Zuid en de Eshofsestraat wordt voorkomen. Dit stedenbouwkundige argument kan de aantasting van een monument volgens [appellant] niet rechtvaardigen, omdat paragraaf 6.3 van de Welstandsnota en de Erfgoedverordening 2016 het behoud van de cultuurhistorische waarden voorop stellen. Het belang van de monumentenzorg verzet zich volgens [appellant] dan ook tegen de realisering van het plan en het plan is volgens hem in strijd met artikel 10 van Pro de Erfgoedverordening 2016 en een goede ruimtelijke ordening vastgesteld.
12.1. Ingevolge artikel 3.1.6, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) wordt in de plantoelichting een beschrijving neergelegd van de wijze waarop met de in het gebied aanwezige cultuurhistorische waarden en in de grond aanwezige of te verwachten monumenten rekening is gehouden.
12.2. Het plan voorziet in de wijziging van het gemeentelijke monument door het toestaan van een maximale bouwhoogte van 14 meter op het perceel Rijksweg Zuid 3-5. Verder maakt het plan nieuwbouw grenzend aan het monumentale pand Rijksweg Zuid 3-5 mogelijk. In paragraaf 5.9.3 van de plantoelichting is beschreven op welke wijze rekening is gehouden met de cultuurhistorische waarde van dit pand, dat in 1987 is aangewezen als gemeentelijk monument. De redengevende beschrijving van de aanwijzing als monument is in de plantoelichting geciteerd. Daarin staat onder meer dat het een begin 20e-eeuws dubbel woonhuis van twee verdiepingen betreft, met een symmetrische voorgevel met portiek in het midden en zowel op de begane grond als de verdieping vier schuiframen. Als reden voor plaatsing op de gemeentelijke monumentenlijst wordt in de redengevende beschrijving genoemd: "Begin 20e-eeuws dubbel woonhuis welke hoewel wat verdwaald gelegen toch op zichzelf voor Elst een zodanige zeldzaamheidswaarde bezit dat op grond daarvan bijzondere bescherming ware te overwegen". Volgens de plantoelichting is het niet zo zeer de bijzonderheid van het pand an sich maar de aanwezigheid ervan in Elst dat dit pand beschermenswaardig maakt. De waarde van het monument is vooral gelegen in de locatie als verwijzing naar het verleden en de karakteristieke elementen in de voorgevel, aldus de plantoelichting. Volgens het bouwplan dat aanleiding was voor de vaststelling van het bestemmingsplan wordt de voorgevel met haar karakteristieke elementen intact gelaten. Volgens de plantoelichting wordt er bij de vormgeving en detaillering van de nieuwe delen van de te realiseren bebouwing rekening mee gehouden dat de monumentale gevel goed herkenbaar blijft in het totale gevelbeeld. Voor het overige wordt in de plantoelichting verwezen naar het advies van 15 maart 2016.
12.2.1. In het advies van 15 maart 2016 staat dat het bouwplan is getoetst aan de Erfgoedverordening, de Welstandsnota (paragraaf 6.3) en de redengevende beschrijving. Zoals ook onder 7.3.3 van de tussenuitspraak is overwogen, staat in paragraaf 6.3 van de Welstandsnota dat als uitgangspunt geldt dat monumenten een unieke waarde hebben en dat de bebouwingskarakteristieken, zoals beschreven in de monumentenbeschrijving, worden behouden en waar mogelijk versterkt. Als criteria voor bouwplannen tot wijziging van een monument worden gehanteerd: situering, vormgeving en detaillering dienen afgestemd te worden op de bebouwingskarakteristieken van het monument zoals die in de beschrijving ter bescherming van het monument zijn omschreven en vernieuwende bouwplannen zijn mogelijk voor zover de bebouwingskarakteristieken die de cultuurhistorische waarde van het monument bepalen behouden blijven. In het advies van 15 maart 2016 is op de situering, vormgeving en detaillering afzonderlijk ingegaan. Uiteengezet is dat het monument aan de voorzijde en de rechterzijde de vrije situering behoudt en aan de linkerzijde en achterzijde weliswaar ingebed wordt door nieuwbouw, maar dat de bebouwingskarakteristieken die de waarde van het monument bepalen voldoende behouden blijven. Over de vormgeving is in het advies vermeld dat het waardevolle gevelbeeld van het monument aan de voorzijde intact blijft. Door aanpassingen van een eerder ontwerp oogt de nieuwbouw minder massaal en blijft de voorgevel van het monument beter herkenbaar, aldus het advies. Over de detaillering staat in het advies dat de in de redengevende beschrijving genoemde gevelindeling en details behouden blijven. Omdat het beeld aan de voorzijde en daarmee de verwijzing naar het verleden beschermenswaardig is en intact blijft, is volgens het advies bereikt dat de nieuwbouwplannen zoveel mogelijk zijn afgestemd op de bebouwingskarakteristieken van het monument en verzet het belang van de monumentenzorg zich niet tegen het bouwplan.
12.3. Hoewel de Welstandsnota in de plantoelichting niet is genoemd, blijkt uit de verwijzing in de plantoelichting naar het advies van 15 maart 2016 dat de uitgangspunten en criteria uit paragraaf 6.3 van de Welstandsnota wel zijn betrokken bij de totstandkoming van het plan. In zoverre mist het betoog feitelijke grondslag.
In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan gelet op de aanwezige cultuurhistorische waarden niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Nu de bebouwingskarakteristieken die blijkens het advies van 15 maart 2016 de waarde van het monument bepalen, zijnde de voorgevel en de details daarvan, behouden blijven, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voldoende rekening is gehouden met de cultuurhistorische waarde van het pand Rijksweg Zuid 3-5. In het advies van 15 maart 2016 is onderkend dat het verdwijnen van de schildkap, hetgeen het plan mogelijk maakt, een vrij forse ingreep is, maar zoals hiervoor is overwogen is in het advies ook uiteengezet dat het gevelbeeld aan de voorzijde het meest beschermenswaardig is. Het advies uit 2011 waar [appellant] op doelt, is gebaseerd op een achterhaald bouwplan. Het betoog faalt.
Parkeren
13. [appellant] betoogt dat het plan en de omgevingsvergunning leiden tot onaanvaardbare parkeerhinder in de omgeving van het plangebied. [appellant] voert hiertoe aan dat realisering van het plan tot een structureel parkeertekort van 8 parkeerplaatsen leidt, omdat volgens het rapport "Onderbouwing parkeerbehoefte bestemmingsplan "Elst, Rijksweg Zuid 1-3-5" van Mobycon van 11 februari 2016 (hierna: parkeerrapport 2016) minimaal 31 parkeerplaatsen nodig zijn en er 23 parkeerplaatsen op eigen terrein worden gerealiseerd. [appellant] voert aan dat niet is onderbouwd waarom het in dit geval niet mogelijk is om geheel op eigen terrein in de parkeerbehoefte te voorzien, terwijl dat uitgangspunt is van het parkeerbeleid, zoals neergelegd in de Nota parkeernormen 2014. Volgens [appellant] moet terughoudend gebruik worden gemaakt van de in de Nota parkeernormen 2014 geboden mogelijkheid om af te wijken van het uitgangspunt van parkeren op eigen terrein. [appellant] voert onder verwijzing naar een brief van het college van 28 januari 2016 aan dat de parkeerdruk in de omgeving van het plangebied hoog is en dat uit het parkeerrapport 2016 niet kan worden afgeleid dat er binnen acceptabele loopafstand voldoende parkeergelegenheid aanwezig is voor de parkeervraag van de nieuwe ontwikkeling.
Volgens [appellant] is het parkeerrapport gebrekkig, omdat slechts op één dag een telling van het aantal geparkeerde auto’s heeft plaatsgevonden. Verder is Mobycon volgens [appellant] niet van de juiste feitelijke situatie uitgegaan, omdat ten tijde van het onderzoek geen parkeerschijfzone was ingevoerd voor 13 parkeerplaatsen op het doodlopende gedeelte van de Stationsstraat. Volgens [appellant] is er verder in het onderzoek van uitgegaan dat een acceptabele loopafstand voor personeel van de te realiseren functie werken 200 meter bedraagt en voor de functie wonen en bezoekers van de functie werken 100 meter. In het plan of de omgevingsvergunning is echter volgens [appellant] niet gewaarborgd dat het personeel van de voorziene kantoren daadwerkelijk buiten de zone van 100 meter parkeert, zodat voldoende restcapaciteit bestaat binnen de zone van 100 meter voor bewoners en bezoekers. [appellant] heeft een plattegrond bijgevoegd van het gebied binnen de zone van 100 meter rondom het plangebied. Uit die plattegrond blijkt volgens [appellant] dat in een groot deel van die zone niet geparkeerd kan worden. [appellant] voert verder aan dat volgens de Nota parkeernormen 2014 alleen van het uitgangspunt van parkeren op eigen terrein kan worden afgeweken als de bezettingsgraad in de directe omgeving niet hoger wordt dan 85%. [appellant] wijst er op dat in het parkeerrapport 2016 staat dat de bezettingsgraad inclusief de nieuwe ontwikkeling in de zone van 200 meter rond het plangebied op werkdagochtenden en -middagen boven de 95% komt. In dit geval mag dan ook volgens [appellant] niet worden afgeweken van het uitgangspunt van parkeren op eigen terrein.
13.1. Ingevolge artikel 5, lid 5.2.7, van de planregels dient bij het verlenen van een omgevingsvergunning te worden voldaan aan Bijlage 2 Parkeernormen bij deze regels.
13.2. Als Bijlage 2 Parkeernormen is de Nota parkeernormen 2014 bij de planregels gevoegd. Bijlage 2 van de Nota bevat de parkeernormen. Niet meer in geschil is dat in dit geval moet worden uitgegaan van het gebiedstype "rest bebouwde kom" en van de realisatie van 10 woningen in de categorie "duur" en 4 woningen in de categorie "goedkoop". Voor 10 woningen geldt een parkeernorm van 2,4 parkeerplaatsen per woning en voor 4 woningen een parkeernorm van 2,0. Verder maakt het plan op de begane grond commerciële ruimten in de vorm van dienstverlening en/of kantoren mogelijk ter plaatse van de aanduiding "dienstverlening". Ingevolge artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder b, sub 2, van de planregels mag niet meer dan 50% van de vloeroppervlakte gebruikt worden voor de functie kantoor met baliefunctie. Niet in geschil is dat de gronden met de aanduiding "dienstverlening" een oppervlakte hebben van 403 m², waarvan 201,5 m² kan worden gebruikt voor kantoren met baliefunctie en 201,5 m² voor kantoren zonder baliefunctie. In de Nota parkeernormen 2014 staat dat voor kantoren met baliefunctie een parkeernorm geldt van 3,1 parkeerplaatsen per 100 m² bvo en voor kantoren zonder baliefunctie 2,3 parkeerplaatsen per 100 m² bvo.
In hoofdstuk 3 van de Nota staat dat als uit de ingediende parkeerbalans en de situatietekening blijkt dat het aantal parkeerplaatsen niet op eigen terrein gerealiseerd kan worden, hiervan op drie manieren kan worden afgeweken:
-parkeren opvangen door benutting van bestaande parkeerruimte;
-aanleg van parkeerplaatsen in de openbare ruimte;
-realisatie centrale parkeervoorziening.
Om aan te tonen dat bestaande parkeerruimte kan worden benut, moet volgens de Nota een parkeerbalans worden opgesteld, waarbij rekening wordt gehouden met aanwezigheidspercentages en acceptabele loopafstanden zoals die door het CROW worden gehanteerd. Het CROW hanteert voor de functie wonen een acceptabele loopafstand van 100 meter en voor de functie werken van 200 tot 800 meter. De bezettingsgraad in de omgeving mag, inclusief die van de nieuwe ontwikkeling, niet hoger worden dan 85%, aldus de Nota parkeernormen 2014. Voor het onderzoek worden volgens de Nota vaste tijdstippen aangehouden. Voor woongebieden is dat woensdag om 6:00, 11:00, 15:00 en 19:00 uur.
13.3. In paragraaf 4.2 van de plantoelichting is onder verwijzing naar het parkeerrapport 2016 geconcludeerd dat in het plangebied en in de directe omgeving kan worden voorzien in de parkeerbehoefte en dat derhalve sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
In het parkeerrapport 2016 staat dat een parkeerbalans is opgesteld die niet tot stand is gekomen op basis van een vergelijking tussen planologische regimes, maar op basis van de concrete parkeervraag en het aanbod dat uit de voorgestane ontwikkeling volgt. Aan de hand van de parkeernormen uit de Nota parkeernormen 2014 is berekend wat de parkeerbehoefte van de voorziene ontwikkeling is. Hieruit is naar voren gekomen dat de parkeerbehoefte van de toekomstige bewoners en bezoekers in totaal 34 parkeerplaatsen bedraagt en de parkeerbehoefte van de toekomstige werknemers 10 parkeerplaatsen. Als rekening wordt gehouden met aanwezigheidspercentages dan verschilt de parkeervraag per dagdeel. De hoogste parkeervraag met een acceptabele loopstand tot 100 meter doet zich dan volgens het parkeerrapport voor op een werkdagavond (30 parkeerplaatsen) en de hoogste parkeervraag met een acceptabele loopafstand tot 200 meter op werkdagen (10 parkeerplaatsen). In het plangebied zijn 23 parkeerplaatsen gepland. Op vrijwel alle dagdelen ontstaat een parkeertekort van 3 tot 8 parkeerplaatsen.
Vanwege dit te verwachten structurele parkeertekort is de parkeersituatie in de directe omgeving van de ontwikkellocatie inzichtelijk gemaakt aan de hand van parkeerdrukmetingen op drie dagen in oktober 2015 en op een woensdag in januari 2016. In het parkeerrapport 2016 is uitgegaan van een acceptabele loopafstand tussen de functie wonen en een parkeerplaats van 100 meter. Bij de functie werken is onderscheid gemaakt tussen bezoekers (kortparkeerders) en werknemers (langparkeerders). Voor bezoekers is een acceptabele loopstandstand van 100 meter en voor werknemers van 200 à 300 meter gehanteerd. Verder is in het parkeerrapport 2016 uitgegaan van het instellen van een parkeerschijfzone in het doodlopende gedeelte van de Stationsstraat, omdat daartoe ten tijde van het onderzoek een verkeersbesluit werd voorbereid. Het instellen van een parkeerschijfzone zou ertoe leiden dat die parkeerplaatsen tussen 7:00 en 18:00 uur alleen beschikbaar zijn voor kort parkeren. In het parkeerrapport is geconcludeerd dat voor toekomstige bewoners (langparkeerders) voldoende parkeerplaatsen beschikbaar zullen zijn binnen een afstand van 100 meter van het plangebied. Voor toekomstig personeel is volgens het parkeerrapport ook voldoende parkeergelegenheid binnen een afstand van 200 meter beschikbaar. Voor toekomstige bezoekers van de woningen en de kantoren ontstaat op werkdagavonden, op zaterdag- en zondagmiddag en op zaterdagavond een tekort aan kortparkeerplaatsen. Op die momenten zijn volgens het parkeerrapport 2016 echter nog wel voldoende langparkeerplaatsen beschikbaar binnen een afstand van 100 meter, waar deze bezoekers ook gebruik van kunnen maken. Op werkdagochtenden en werkdagmiddagen komt de bezettingsgraad in het gebied tot 200 meter van het plangebied volgens het parkeerrapport op 96% en 95% uit. Op de andere momenten van de week blijft de bezettingsgraad in het gebied tot 200 meter onder de 85%. Als van het totale onderzochte gebied wordt uitgegaan, dat verder reikt dan een loopafstand van 200 meter, dan komt de bezettingsgraad volgens het parkeerrapport 2016 onder de 85% uit.
13.4. De raad heeft ter zitting nader toegelicht waarom niet geheel op eigen terrein in de benodigde parkeerplaatsen kan worden voorzien. Uit de verbeelding en de tekeningen die horen bij de omgevingsvergunning is volgens hem af te leiden dat op maaiveldniveau onvoldoende fysieke ruimte bestaat voor alle parkeerplaatsen. Er is ruimte voor 23 parkeerplaatsen: 7 op het voorterrein, 11 op het achterterrein en 5 binnen de hoofdbouwmassa. Volgens de raad is het creëren van ondergrondse parkeerruimte financieel niet haalbaar. Dat zou ten koste gaan van de financiële uitvoerbaarheid van het plan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich onder deze omstandigheden in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet alle benodigde parkeerplaatsen op eigen terrein gerealiseerd kunnen worden. Zoals onder 13.2 is overwogen, biedt de Nota parkeernormen 2014 de ruimte om van het uitgangspunt van parkeren op eigen terrein af te wijken, als uit de ingediende parkeerbalans en de situatietekening blijkt dat het aantal parkeerplaatsen niet op eigen terrein gerealiseerd kan worden. Het betoog faalt.
13.5. Zoals onder 13.2 is overwogen kan van het uitgangspunt van parkeren op eigen terrein worden afgeweken als de parkeerbehoefte kan worden opgevangen door benutting van bestaande parkeerruimte. Dat de parkeerbehoefte in dit geval kan worden opgevangen met bestaande parkeerruimte, is in het parkeerrapport 2016 onderbouwd. Over het betoog dat dit rapport gebreken vertoont, waardoor de bestreden besluiten niet hierop gebaseerd konden worden, overweegt de Afdeling het volgende.
Het betoog dat het parkeeronderzoek ten onrechte slechts op één dag heeft plaatsgevonden mist feitelijke grondslag, nu uit het rapport blijkt dat er in totaal op vier dagen metingen zijn gedaan.
Dat in het parkeerrapport vooruitlopend op een te nemen verkeersbesluit is uitgegaan van kort parkeren op werkdagen in het doodlopende deel van de Stationsstraat, is naar het oordeel van de Afdeling niet onjuist. Ter zitting is weliswaar vastgesteld dat uiteindelijk geen verkeersbesluit tot het instellen van een parkeerschijfzone in de Stationsstraat is genomen, maar dit heeft ten opzichte van het parkeeronderzoek juist een gunstig effect op de beschikbaarheid van parkeerplaatsen. Dat in het onderzoek van een worstcase-benadering is uitgegaan op dit punt, stelt de parkeersituatie met andere woorden minder gunstig voor dan die feitelijk is.
Voor zover [appellant] aanvoert dat in het parkeerrapport 2016 is uitgegaan van parkeerplaatsen in de zone rond 100 meter van het plangebied die er in werkelijkheid niet zijn, overweegt de Afdeling dat dit niet aannemelijk is gemaakt. Als de door [appellant] overgelegde plattegrond met ingetekende parkeerplaatsen wordt vergeleken met de straatnamen en parkeercapaciteit die worden genoemd in bijlage 1 van het parkeerrapport 2016, dan komt dat met elkaar overeen.
Voor zover [appellant] voorts aanvoert dat er in het parkeerrapport ten onrechte van is uitgegaan dat werknemers buiten de zone van 100 meter loopafstand tot het plangebied parkeren, omdat dit niet in een voorwaardelijke verplichting is gewaarborgd in het plan, overweegt de Afdeling het volgende. [appellant] heeft dit aangevoerd, omdat hij vreest dat als werknemers binnen de zone van 100 meter parkeren onvoldoende capaciteit resteert voor bewoners en bezoekers, voor welke groepen een maximale loopafstand geldt van 100 meter. In het parkeerrapport 2016 staat dat de parkeerbehoefte van werknemers net niet gefaciliteerd kan worden in het gebied tot 100 meter loopafstand van het plangebied. Het gaat om een tekort van één parkeerplaats. Binnen 200 meter lopen is wel voldoende restcapaciteit aanwezig om de parkeerbehoefte van werknemers te faciliteren. In het parkeerrapport is er derhalve anders dan [appellant] stelt niet van uitgegaan dat werknemers in het geheel niet binnen de zone van 100 meter zullen parkeren. Dat zowel bewoners als werknemers gebruik kunnen maken van het gebied op een loopafstand van 100 meter van het plangebied houdt onder meer verband met de aanwezigheidspercentages waarmee bij het onderzoek rekening is gehouden. Die aanwezigheidspercentages laten zien dat bewoners overdag veelal met de auto van huis zijn en dat werknemers overdag juist wel aanwezig zijn en behoefte hebben aan een parkeerplaats. Onder deze omstandigheden behoefde de raad naar het oordeel van de Afdeling vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in redelijkheid geen aanleiding te zien voor het treffen van een regeling in het plan waaruit de verplichting voortvloeit dat werknemers van de toekomstige kantoren op een loopafstand van meer dan 100 meter van het plangebied parkeren.
Het betoog faalt.
13.6. Zoals onder 13.2 is overwogen, staat in de Nota parkeernormen 2014 dat de bezettingsgraad in de omgeving, inclusief die van de nieuwe ontwikkeling, niet hoger mag worden dan 85%. In de Nota staat niet wat in dit verband onder "de omgeving" moet worden verstaan. In de Nota staat wel dat "voor een ruim gebied rond de ontwikkeling" de parkeerbalans bepaald moet worden en dat daarbij rekening moet worden gehouden met aanwezigheidspercentages en acceptabele loopafstanden zoals die door het CROW worden gehanteerd. Ter zitting heeft [appellant] betoogd dat per zone aan de maximale bezettingsgraad moet worden voldaan, dus zowel binnen een zone van 100 meter, als binnen een zone van 200 meter als daarbuiten, en dat het begrip "omgeving" niet ruimer dan dat mag worden opgevat. De raad heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de Nota parkeernormen 2014 het begrip "omgeving" niet koppelt aan een bepaalde zone rond de ontwikkeling, maar dat dit een ruimer gebied betreft. In het parkeerrapport 2016 staat dat de maximale bezettingsgraad van 85% in dit geval betrekking heeft op het totale gebied dat ten behoeve van de parkeerbalans is onderzocht. Dat totale gebied reikt verder dan een loopafstand van 200 meter. Volgens het parkeerrapport is beoordeeld hoe de bezettingsgraad in het onderzoeksgebied zich ontwikkelt wanneer ook de parkeercapaciteit die op 200 tot 300 meter lopen van de ontwikkellocatie ligt bij de berekening wordt betrokken. Deze loopafstand valt immers volgens het parkeerrapport ruim binnen de acceptabele loopafstand van 200 tot 800 meter die het CROW hanteert voor de functie werken. In het gebied tot 300 meter lopen van het plangebied is de bezettingsgraad maximaal 74% en in het gebied tot 400 meter is dit maximaal 67%. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het begrip "omgeving" uit de Nota parkeernormen 2014 te ruim heeft uitgelegd. Hij kon hierbij naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid uitgaan van een ruimer gebied dan 200 meter lopen van het plangebied. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het CROW voor werknemers uitgaat van acceptabele loopafstanden tot 800 meter en de Nota parkeernormen 2014 daarbij heeft willen aansluiten. Nu het begrip "omgeving" aldus kan worden uitgelegd, heeft de raad zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bezettingsgraad in de omgeving als gevolg van de ontwikkeling van het plan niet hoger wordt dan 85%. Gelet hierop en op hetgeen hiervoor is overwogen wordt voldaan aan de Nota parkeernormen 2014.
13.7. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet leidt tot onaanvaardbare parkeerhinder in de omgeving van het plangebied. Het betoog faalt.
13.8. Omdat gelet op het voorgaande wordt voldaan aan Bijlage 2 Parkeernormen bij de planregels (de Nota parkeernormen 2014), ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de omgevingsvergunning ten onrechte is verleend wegens strijd met artikel 5, lid 5.2.7, van de planregels. Het betoog faalt ook in zoverre.
Conclusie over de besluiten van 12 en 22 april 2016
14. Gelet op hetgeen onder 11.2 is overwogen, is het besluit tot verlening van omgevingsvergunning van 22 april 2016 in strijd met artikel 26, tweede lid, van de Erfgoedverordening 2016 genomen. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het college op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Het college dient daartoe de raad in de gelegenheid te stellen om de Erfgoedverordening 2016 zodanig aan te passen dat de aanvraag om omgevingsvergunning van 22 december 2010 hieraan op grond van artikel 2.18 van de Wabo moet worden getoetst. Als de raad daartoe overgaat en de desbetreffende wijziging van de verordening in werking is getreden, dient het college met inachtneming daarvan en met inachtneming van hetgeen verder in deze uitspraak is overwogen, een nieuw besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning te nemen.
Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van het nieuwe besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning niet opnieuw te worden toegepast. De bij uitspraak van 11 maart 2015 getroffen voorlopige voorziening vervalt eerst bij het bekendmaken van de einduitspraak. Het bij de Afdeling terzake nog aanhangige beroep zal zich van rechtswege ook uitstrekken over het nieuwe besluit. Indien belanghebbenden die geen partij zijn in het bij de Afdeling aanhangige beroep, tegen het nieuwe besluit willen opkomen kunnen zij dat doen door direct beroep bij de Afdeling in te stellen. In de bekendmaking van het nieuwe besluit moet dat ook worden aangegeven.
15. Gelet op het voorgaande is het beroep, voor zover dit is gericht tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan van 12 april 2016, ongegrond.
Proceskosten
16. In de einduitspraak zal worden beslist over de vergoeding van de proceskosten van [appellant] en het door hem betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep, voor zover dit is gericht tegen de besluiten van de raad van de gemeente Overbetuwe van 28 oktober 2014 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Elst, Rijksweg Zuid 1-3-5" en van het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe van 20 november 2014 tot verlening van een omgevingsvergunning, gegrond;
II. vernietigt deze besluiten van 28 oktober 2014 en 20 november 2014;
III. verklaart het beroep, voor zover dit is gericht tegen het besluit van de raad van de gemeente Overbetuwe van 12 april 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Elst, Rijksweg Zuid 1-3-5" ongegrond;
IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak:
-met inachtneming van hetgeen onder 14 is overwogen het daar omschreven gebrek in het besluit van 22 april 2016 tot verlening van een omgevingsvergunning te herstellen en een nieuw besluit te nemen;
-de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Poppelaars, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Poppelaars
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2016
780.