Uitspraak
201602816/1/A2.
Datum uitspraak: 28 december 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Stichting Pleysier College, gevestigd te 's-Gravenhage,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 maart 2016 in zaak nr. 15/5039 in het geding tussen:
de stichting,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 5 december 2014 heeft de staatssecretaris de rijksbijdrage van de J.C. Pleysierschool voor het schooljaar 2012/2013 lager vastgesteld met een bedrag van € 479.938,67 en dit bedrag teruggevorderd.
Bij besluit van 1 juni 2015 heeft de staatssecretaris het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 maart 2016 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft een nader stuk overgelegd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2016, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.A.F. Haneveer, advocaat te Woerden, vergezeld van K. Richel en P. Jansen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. C.J.N. Haddink, vergezeld van mr. D.W. Mulder en mr. G.L. Boomsma, allen werkzaam bij de Dienst Uitvoering Onderwijs van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De stichting verzorgt bijzonder onderwijs voor leerlingen van 12 tot en met 20 jaar op een aantal locaties in de regio Haaglanden. Zij doet dat onder andere op het Pleysier College Westerbeek (voorheen de J.C. Pleysierschool, locatie Westerbeek) (hierna: de school). Bij besluit van 20 september 2012 heeft de staatssecretaris de bekostiging van de school voor het schooljaar 2012/2013 vastgesteld op een bedrag van € 9.382.790,14.
Op 3 juli 2013 heeft de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) onderzoek gedaan naar de programmering en realisering van onderwijstijd op de school. De bevindingen daarvan zijn bij brief van 16 oktober 2013 aan de stichting meegedeeld. In de brief is vermeld dat is geconstateerd dat de school een onvoldoende aantal uren heeft geprogrammeerd om te voldoen aan de eis van 1.000 klokuren onderwijs per jaar, die geldt voor leerlingen vanaf 12 jaar.
Op grond van deze bevindingen heeft de staatsecretaris bij het besluit van 5 december 2014 de rijksbijdrage van de stichting voor het schooljaar 2012/2013 verlaagd met het bedrag van € 479.938,67 en dit bedrag van de stichting teruggevorderd.
Het geschil
2. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de Wet op de Expertisecentra (hierna: de WEC), omvat het onderwijs aan leerlingen ouder dan 12 jaar ten minste 1.000 uren per jaar. Tussen partijen is niet in geschil dat de school in het schooljaar 2012/2013 niet aan deze urennorm heeft voldaan. Het geschil betreft de vraag of de staatssecretaris bevoegd was om in reactie daarop een deel van de voor dat schooljaar toegekende bekostiging van de stichting terug te vorderen.
Het hoger beroep
3. De toepasselijke wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Bevoegdheid tot wijziging en terugvordering van de bekostiging
4. De stichting komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van onrechtmatig verkregen bekostiging, dat hij op grond van artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregel financiële sancties bij bekostigde onderwijsinstellingen (hierna: de Beleidsregel) de bekostiging diende te herzien en het teveel betaalde diende terug te vorderen. De stichting betoogt dat het enkele feit dat niet is voldaan aan de in artikel 11, vierde lid, van de WEC opgenomen norm van 1.000 klokuren onderwijs per jaar voor leerlingen vanaf 12 jaar, niet betekent dat de bekostiging onrechtmatig is verkregen. Uit de toelichting op de wijziging van de Beleidsregel bij besluit van de minister van 6 juli 2013 (Stcrt. 2013, 19992) valt af te leiden dat het overtreden van een wettelijk voorschrift, zoals in dit geval artikel 11, vierde lid, van de WEC, slechts leidt tot onrechtmatig verkregen bekostiging, als sprake is van het bewust overtreden van dat voorschrift met het oogmerk meer bekostiging binnen te halen dan waarop recht bestaat. In het geval van de stichting is daar geen sprake van, aangezien de Inspectie heeft geconcludeerd dat zij altijd volledig transparant is geweest over het aantal door de school gerealiseerde onderwijsuren. Omdat overtreding van de urennorm in dit geval niet heeft geleid tot onrechtmatig verkregen bekostiging als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregel, was de staatssecretaris, gelet op het bepaalde in de artikelen 4 en 5 van de Beleidsregel, slechts bevoegd om de bekostiging gedeeltelijk op te schorten of in te houden en niet om de reeds betaalde bekostiging terug te vorderen, aldus de stichting.
4.1. De staatssecretaris ontleent aan de artikelen 4:49, eerste lid, en 4:57, gelezen in verbinding met artikel 4:21 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de bevoegdheid om de rijksbijdrage aan een school ten nadele van die school te wijzigen en de onverschuldigd betaalde bekostiging terug vorderen. Van die bevoegdheid kan de staatssecretaris onder meer gebruik maken wanneer door een school niet is voldaan aan aan de bekostiging verbonden verplichtingen. Met betrekking tot het uitoefenen van deze bevoegdheid voert de staatssecretaris het beleid dat is neergelegd in de Beleidsregel.
In de artikelen 4 en 5 van de Beleidsregel is het beleid neergelegd voor het opschorten en inhouden van bekostiging. De strekking hiervan is volgens de toelichting het herstellen van een met de wet strijdige situatie. In het geval van de school heeft de bekostiging voor het schooljaar 2012/2013 reeds plaatsgevonden, zodat opschorten en inhouden van bekostiging niet meer tot de mogelijkheden behoort. Dit betekent dat de artikelen 4 en 5 van de Beleidsregel, anders dan de stichting stelt, niet van toepassing zijn.
In artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregel is bepaald dat onrechtmatig verkregen of onrechtmatig bestede bekostiging volledig wordt teruggevorderd. In de toelichting is vermeld dat deze bepaling betrekking heeft op financieel onrechtmatig handelen van het instellingsbestuur. Anders dan de stichting aanvoert, volgt uit de Beleidsregel en de toelichting niet dat bekostiging slechts onrechtmatig is verkregen of besteed in het geval een school bewust een aan de bekostiging verbonden verplichting niet nakomt. Het niet nakomen van een verplichting maakt op zichzelf dat de bekostiging onrechtmatig is verkregen. Dit betekent dan ook dat, de goede bedoelingen van de stichting bij afwijking van de urennorm ten spijt, het niet realiseren van voldoende onderwijstijd grond vormt voor het oordeel dat de bekostiging onrechtmatig is verkregen, zoals ook is vermeld in de toelichting op artikel 3. Dat de stichting, naar zij ter zitting heeft gesteld, als gevolg van het programmeren van onvoldoende uren geen financieel voordeel heeft gehad en de staatssecretaris daarvan geen financieel nadeel heeft gehad, kan niet tot een ander oordeel leiden. Het niet voldoen aan de urennorm vormt op zichzelf reeds grond voor het oordeel dat de bekostiging onrechtmatig is verkregen.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank de stichting terecht niet gevolgd in haar stelling, dat geen sprake is van onrechtmatig verkregen bekostiging.
Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel
5. De stichting komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat zij er niet op mocht vertrouwen dat de afwijking van de urennorm goedgekeurd was en niet tot herziening en terugvordering van de bekostiging zou kunnen leiden. De stichting betoogt dat de Inspectie ook in 2009 al onderzoek heeft gedaan naar de programmering en realisering van onderwijstijd op de school. Ook toen werd de in artikel 11, vierde lid, van de WEC bedoelde norm niet gehaald. In het rapport van bevindingen van de Inspectie van 7 oktober 2009 is de onderwijstijd van de school voldoende beoordeeld, waarbij de afstemming van de onderwijstijd op de individuele emotionele draagkracht van de autistische leerlingen in aanmerking is genomen. Gelet op deze goedkeuring van de kortere onderwijstijd en in aanmerking nemende dat de wettelijke voorschriften ten aanzien van de te realiseren onderwijstijd tussentijds niet zijn gewijzigd stelt de stichting dat zij erop mocht vertrouwen dat haar handelwijze met betrekking tot het aantal onderwijsuren in het schooljaar 2012/2013 de goedkeuring van de Inspectie had en derhalve niet zou leiden tot herziening en terugvordering van de bekostiging.
5.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
Op 6 april 2009 heeft een kwaliteitsonderzoek plaatsgevonden op de school. De stichting heeft in het kader van dit onderzoek aan de Inspectie het Schoolplan 2007-2011 overgelegd. Daarin staat onder meer dat de ervaring heeft geleerd dat leerlingen met autisme beter presteren als de onderwijstijd over meer jaren gespreid wordt en dat daarom per leerling per jaar ongeveer 835 uren onderwijstijd wordt geboden. De bevindingen van het kwaliteitsonderzoek zijn neergelegd in het rapport van de Inspectie van 7 oktober 2009. Ten aanzien van de onderwijstijd is beoordeeld of de teamleden voldoende efficiënt gebruik maken van de geplande onderwijstijd en of de school de hoeveelheid tijd afstemt op de onderwijsbehoefte van individuele leerlingen. Beide aspecten zijn met een voldoende beoordeeld. Anders dan de stichting stelt, is in het rapport niet vastgesteld dat de onderwijstijd op de school voldoet aan de wettelijke voorschriften. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de Inspectie in het rapport niet een concrete ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan dat de school aan de in de WEC opgenomen urennorm voldoet, dan wel daaraan niet hoefde te voldoen. Dat de Inspectie heeft geconcludeerd dat er geen reden was om het toezicht op de school te intensiveren en kennelijk evenmin aanleiding heeft gezien een financiële sanctie toe te passen doet aan dat oordeel niet af, reeds omdat het rapport betrekking heeft op 2009 en in deze zaak de vraag voorligt, of de school in het schooljaar 2012/2013 heeft voldaan aan de urennorm.
De Afdeling neemt voorts in aanmerking dat, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, de urennorm is opgenomen in artikel 11, vierde lid, van de WEC en artikel 12 van Pro de WEC voorziet in de mogelijkheid om de inspecteur te verzoeken ermee in te stemmen dat wordt afgeweken van de in artikel 11, vierde lid, neergelegde urennorm, maar de stichting van die mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt. De staatssecretaris heeft bovendien gesteld dat hij de stichting er in nieuwsbrieven, verschenen in 2009, 2010 en 2012, op heeft gewezen dat de Inspectie extra alert zou zijn op onder meer realisering van de onderwijstijd. De stichting heeft dat niet weersproken.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de stichting er niet op mocht vertrouwen dat afwijking van de urennorm goedgekeurd was en niet tot herziening en terugvordering van de bekostiging zou kunnen leiden.
Het betoog faalt.
Belangenafweging
6. De stichting komt tenslotte op tegen het oordeel van de rechtbank, dat de staatssecretaris in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot terugvordering. Zij betoogt dat de staatssecretaris, door zich op het standpunt te stellen dat haar financiële situatie niet zorgwekkend is en de verlaging van de bekostiging proportioneel is, haar belangen niet voldoende heeft meegewogen. Volgens de stichting is sprake van een onbillijkheid van overwegende aard, zodat op grond van artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel terugvordering achterwege had moeten worden gelaten, dan wel het bedrag van de terugvordering had moeten worden gematigd. Zij mocht erop vertrouwen dat haar de mogelijkheid zou worden geboden tot herstel. Voorts is artikel 11, vierde lid, van de WEC op 1 augustus 2013 vervallen en moet het laatste leerjaar in de nieuwe situatie nog slechts 700 uur omvatten. Ook uit de toelichting op het wetsvoorstel betreffende Wet tot wijziging van onder meer de Wet op de expertisecentra ter modernisering en vereenvoudiging van de normen voor onderwijstijd in het voortgezet onderwijs volgt dat wordt overgestapt van een urennorm per leerjaar en per leerling naar een urennorm per opleiding. Dit biedt scholen ruimte voor maatwerk. Binnen het kader van deze nieuwe wet is op de school geen sprake meer van een tekort aan onderwijstijd. Het belang van de terugvordering komt hiermee in een ander licht te staan, aldus de stichting.
6.1. Ter zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat bij een controle of een instelling voldoet aan de aan de bekostiging verbonden verplichtingen altijd wordt uitgegaan van de regelgeving zoals die geldt ten tijde van het schooljaar dat ter controle voorligt. Er wordt daarbij niet geanticipeerd op nieuwe regelgeving of nieuw beleid. In deze procedure gaat het om terugvordering van een deel van de aan de stichting betaalde bekostiging voor het schooljaar 2012/2013. Op grond van het in dat schooljaar geldende artikel 11, vierde lid, van de WEC gold een urennorm van 1.000 klokuren onderwijs per jaar voor kinderen vanaf 12 jaar. Anders dan de stichting aanvoert heeft zij aan het wetsvoorstel Wijziging van onder meer de Wet op de expertisecentra ter modernisering en vereenvoudiging van de normen voor onderwijstijd in het voortgezet onderwijs niet de verwachting kunnen ontlenen dat zij al in het schooljaar 2012/2013 van de norm van 1.000 klokuren onderwijstijd kon afwijken. De staatssecretaris heeft dat wetsvoorstel dan ook niet hoeven betrekken bij de beslissing om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om de teveel betaalde bekostiging terug te vorderen. Daartoe is van belang dat dit wetsvoorstel na afloop van het schooljaar 2012/2013 bij de Tweede Kamer is ingediend, zodat daar voor dat schooljaar geen rekening mee kon worden gehouden. Nu voorts niet in geschil is dat de terugvordering niet tot financiële problemen bij de stichting leidt en deze ook niet disproportioneel is, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot terugvordering.
Het betoog faalt.
Slotsom
7. Gelet op hetgeen in deze uitspraak is overwogen bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris niet met toepassing van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 4:57, eerste lid, van de Awb de bekostiging lager heeft kunnen vaststellen en het onverschuldigd betaalde heeft kunnen terugvorderen.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Wieland
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2016
502.
BIJLAGE
Wet op de Expertisecentra (WEC)
Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WEC, zoals die gold ten tijde van belang, omvat het onderwijs aan leerlingen ouder dan 12 jaar ten minste 1.000 uren per jaar.
Ingevolge artikel 12 kan Pro de inspecteur op verzoek van het bevoegd gezag ermee instemmen dat wordt afgeweken van de in artikel 11, vierde lid, neergelegde urennorm.
Ingevolge artikel 146, eerste lid, kan de minister, indien het bevoegd gezag van een school in strijd handelt met het bepaalde bij of krachtens deze wet, bepalen dat de bekostiging, voorschotten daaronder begrepen, geheel of gedeeltelijk wordt ingehouden dan wel opgeschort.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Ingevolge artikel 4:21, vierde lid, van de Awb is de subsidietitel van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.
Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen indien de subsidieontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Ingevolge artikel 4:57, eerste lid, kan het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
Beleidsregel financiële sancties bij bekostigde onderwijsinstellingen (Beleidsregel)
Volgens artikel 2 van Pro de Beleidsregel, zoals die gold ten tijde van belang, regelt deze beleidsregel in de artikelen 4 en 5 de wijze waarop de minister ten aanzien van de bekostigde of gesubsidieerde onderwijsinstellingen gebruik maakt van zijn bevoegdheden, bedoeld in artikel 164 van Pro de Wet op het primair onderwijs, artikel 146 van Pro de Wet op de expertisecentra, artikel 104 van Pro de Wet op het voortgezet onderwijs, artikel 11.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs, artikel 15.1 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, en de artikelen 4:46, 4:48, 4:49, 4:50, 4:56 en 4:57 van de Algemene wet bestuursrecht.
Volgens artikel 3, eerste lid, wordt onrechtmatig verkregen of onrechtmatig bestede bekostiging volledig teruggevorderd.
Volgens het derde lid kan de minister terugvordering achterwege laten of het bedrag van de terugvordering matigen, indien strikte toepassing zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Volgens artikel 4, eerste lid, schort de minister bij het niet naleven van wettelijke voorschriften maandelijks 15 procent van een twaalfde deel van de bekostiging voor het desbetreffende studie-, school- of kalenderjaar op.
Volgens artikel 5, eerste lid, houdt de minister, indien het betreft het niet naleven van wettelijke voorschriften die de onderwijskwaliteit betreffen en het bevoegd gezag van de onderwijsinstelling na een volgende periode van drie maanden na het besluit tot inhouding, bedoeld in artikel 4, tweede lid, nog steeds in verzuim is, maandelijks 30 procent van een twaalfde deel van de bekostiging voor het desbetreffende studie-, school- of kalenderjaar in.