Uitspraak
201500972/1/A1.
Datum uitspraak: 24 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Albergen, gemeente Tubbergen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 22 december 2014 in zaken nrs. 14/1141 en 14/1151 in het geding tussen:
[verzoeker] en anderen, wonend te Albergen, gemeente Tubbergen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 18 maart 2014 heeft het college een projectbesluit genomen voor het bouwen van een kunstwerk met daarin een woonhuis op het perceel [locatie] te Albergen (hierna: het perceel) en aan [appellant] een reguliere bouwvergunning verleend voor deze bouw.
Bij uitspraak van 22 december 2014 heeft de rechtbank de door [verzoeker] en anderen daartegen ingestelde beroepen, voor zover van belang, gegrond verklaard, de besluiten vernietigd en het college opgedragen opnieuw op de aanvraag van [appellant] te beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[verzoeker] en anderen hebben een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 26 juni 2015 heeft het college geweigerd voor het bouwplan een projectbesluit te nemen en een reguliere bouwvergunning te verlenen.
[appellant] heeft bij brief van 6 augustus 2015 gronden ingediend tegen het besluit van 26 juni 2015.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [verzoeker] en anderen een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting op 13 oktober 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. B. Oudenaarden, advocaat te Arnhem, en het college vertegenwoordigd door mr. E.P. Stekelenburg, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [verzoeker] en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.S. Haakmeester, advocaat te Baarn, verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] heeft een bouwvergunning aangevraagd voor het oprichten van een kunstwerk met daarin een woonhuis op het perceel. Het kunstwerk heeft de vorm van een insect (hierna: het insecthuis). De beoogde bouw is 12 m hoog, 15 m breed en 43 m lang. [verzoeker] en anderen wonen in de omgeving van het perceel en verzetten zich tegen realisering van het insecthuis.
Belanghebbendheid van [verzoeker] en anderen
2. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [verzoeker] en anderen wegens de afstand van hun woningen tot het voorziene insecthuis en het belemmerde zicht, dat zij daarop vanuit hun woningen hebben, geen belanghebbenden zijn.
2.1. De afstand van de woningen van [verzoeker] en anderen tot de plaats waarop het insecthuis is voorzien, bedraagt ongeveer 100 tot 400 m. Dat leidt echter niet tot de conclusie dat, zoals [appellant] betoogt, [verzoeker] en anderen niet belanghebbend kunnen worden geacht bij het besluit, mede omdat het zicht vanuit de woningen op het insecthuis beperkt dan wel afwezig zou zijn. Hiertoe wordt overwogen dat niet beoordeeld dient te worden of de omwonenden vanuit hun woning zicht hebben op het te realiseren insecthuis, maar of zij vanaf hun perceel daarop zicht hebben. Aan de hand van de ter zitting van de Afdeling bekeken foto’s van de ligging van de woningen van [verzoeker] en anderen ten opzichte van het beoogde insecthuis is vastgesteld dat zij vanaf hun percelen ondanks de tussenliggende beplanting in ieder geval beperkt zicht zullen hebben op het insecthuis. Ook voor [verzoeker], [persoon A] en [persoon B] is dat het geval, nu ter zitting van de Afdeling is vastgesteld dat de dijken langs Kanaal Noordzijde en Kanaal Zuidzijde niet hoger zijn dan 1 m en zij vanaf hun perceel zicht hebben op het voorziene insecthuis. Mede gelet op de voorziene omvang van het bouwwerk, dat een hoogte heeft van 12 m, alsmede de openheid van het gebied, voornamelijk bestaande uit weidegronden, is, anders dan [appellant] betoogt, de afstand niet te groot om in dit geval rechtstreeks bij de besluiten van 18 maart 2014 betrokken belangen te kunnen aannemen. Voorts wordt bij dit oordeel betrokken dat in de landschappelijke inpassing bij het projectbesluit wordt voorzien in paden, zodat recreanten het insecthuis kunnen bekijken, waardoor naast de omvang ook het karakter van het insecthuis tot een grotere ruimtelijke uitstraling leidt dan een reguliere woning.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat [verzoeker] en anderen belanghebbenden zijn en zij, met uitzondering van [persoon C], die naar aanleiding van het ontwerpbesluit geen zienswijze heeft ingebracht, ontvankelijk waren in hun beroep.
Het betoog faalt.
Juridisch kader
3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2006, partiële herziening inhoudsmaat woningen" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied". Het bouwplan is daarmee in strijd. Het college heeft om de realisering van het bouwplan mogelijk te maken bij besluiten van 18 maart 2014 een projectbesluit voor de afwijking van het bestemmingsplan genomen en een reguliere bouwvergunning verleend.
Aan de besluiten van 18 maart 2014 is de voorwaarde verbonden dat het verboden is om het insecthuis als woonhuis te gebruiken voordat het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan "Albergen, [locatie]" rechtskracht heeft gekregen (hierna: de voorwaarde).
4. Op 3 april 2014 is het ontwerpbestemmingsplan "Albergen, [locatie]" voor zes weken ter inzage gelegd. De grond waarop het insecthuis is voorzien, krijgt volgens het ontwerpbestemmingsplan de bestemming "Wonen". Omdat het college wil voorkomen dat met het insecthuis per saldo een woning aan het buitengebied van Albergen wordt toegevoegd, is in het ontwerpbestemmingsplan tevens voorgesteld om aan de bestaande nabijgelegen woning aan de [locatie] te Albergen (hierna: de bestaande woning) de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toe te kennen. Bij besluit van 6 oktober 2014 heeft de raad van de gemeente Tubbergen besloten het bestemmingsplan "Albergen, [locatie]" niet vast te stellen. De raad acht onvoldoende verzekerd dat de bestaande woning daadwerkelijk niet meer als woning zal worden gebruikt.
Overige gronden van het hoger beroep van [appellant]
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank buiten de omvang van het geschil is getreden door te beoordelen of de aan de besluiten van 18 maart 2014 verbonden voorwaarde in strijd is met de rechtszekerheid en te oordelen dat de besluiten onzorgvuldig zijn voorbereid. Voorts betoogt [appellant] dat, als de rechtbank niet buiten de omvang van het geding is getreden, zij heeft miskend dat [verzoeker] en anderen gelet op het relativiteitsvereiste zich niet erop konden beroepen dat de voorwaarde rechtsonzeker is. Volgens hem zou alleen hij zich erop kunnen beroepen dat de voorwaarde rechtsonzeker is, wat hij niet heeft gedaan.
5.1. De rechtbank is naar het oordeel van de Afdeling niet buiten de omvang van het geschil getreden door te overwegen dat de voorwaarde in strijd is met de rechtszekerheid en de besluiten van 18 maart 2014 onzorgvuldig zijn voorbereid, omdat de omvang van het geschil, ingevolge artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), mede wordt bepaald door de gronden aangevoerd in het beroepschrift van [verzoeker] en anderen. Zij hebben betoogd dat met de voorwaarde onvoldoende is verzekerd dat niet met de bouw wordt begonnen voordat het bestemmingsplan "Albergen, [locatie]" onherroepelijk wordt en de bestaande woning niet langer als woning kan en zal worden gebruikt. Voorts hebben [verzoeker] en anderen in beroep aangevoerd dat het college met het verbinden van de voorwaarde aan de besluiten de grondslag van de aanvraag heeft verlaten. De aanvraag is volgens hen ingediend voor het bouwen van een woonhuis en met de voorwaarde wordt het feitelijk onmogelijk gemaakt het insecthuis in overeenstemming met het beoogde gebruik voor wonen te gebruiken. Aldus hebben [verzoeker] en anderen de rechtszekerheid van de voorwaarde aangevochten.
Het betoog faalt.
5.2. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
5.3. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
[verzoeker] en anderen hebben belang bij een duidelijke voorwaarde, die is verbonden aan de besluiten van 18 maart 2014 om te voorkomen dat per saldo een woning aan het buitengebied wordt toegevoegd, zodat hun woon- en leefklimaat ongewijzigd blijft. Artikel 8:69a van de Awb staat derhalve niet in de weg aan vernietiging van die besluiten wegens strijd met de rechtszekerheid. De rechtbank is terecht ervan uitgegaan dat het relativiteitsvereiste geen beletsel vormde voor vernietiging van de besluiten van 18 maart 2014.
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de voorwaarde rechtsonzeker is. Het komt vaker voor dat de vervulling van een voorwaarde afhankelijk is van een toekomstige onzekere gebeurtenis waarop de vergunninghouder geen invloed heeft, aldus [appellant]. Ook stond volgens hem ten tijde van de besluiten van 18 maart 2014 niet vast dat de voorwaarde niet in vervulling zou gaan omdat de raad later niet bereid bleek te zijn het bestemmingsplan "Albergen, [locatie]" vast te stellen. Voorts betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet vanwege het ontbreken van onderzoek naar het gebruik van het insecthuis als kunstwerk. Hij voert aan dat in de ruimtelijke onderbouwing wel rekening ermee is gehouden dat het insecthuis naast woning ook een kunstwerk is.
6.1. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat de door het college aan de besluiten van 18 maart 2014 verbonden voorwaarde in strijd is met de rechtszekerheid. In de voorwaarde is vermeld dat het verboden is om het insecthuis als woonhuis te gebruiken voordat het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan "Albergen, [locatie]" rechtskracht heeft gekregen, zonder dat echter in de voorwaarde is vermeld welke inhoud dat bestemmingsplan dan zal moeten hebben. Nu de voorwaarde wat haar inhoud betreft onduidelijk is, is de voorwaarde in strijd met de rechtszekerheid. Bovendien is de voorwaarde in strijd met het systeem zoals neergelegd in artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold ten tijde van belang. Op grond van het vierde lid van die bepaling kan de raad van de gemeente Tubbergen zijn bevoegdheid om een projectbesluit te nemen delegeren aan het college, hetgeen hij ook heeft gedaan. Als gevolg hiervan kan de raad die bevoegdheid ingevolge artikel 10:17 van Pro de Awb niet meer zelf uitoefenen. Met het verbinden van de voorwaarde aan de besluiten van 18 maart 2014 heeft het college de bevoegdheid om te beslissen of het gebruik van het insecthuis ruimtelijk aanvaardbaar is in feite weer teruggelegd bij de raad.
De rechtbank heeft voorts, anders dan [appellant] betoogt, terecht overwogen dat in de ruimtelijke onderbouwing niet is beoordeeld wat de ruimtelijke gevolgen zijn van het insecthuis als kunstwerk op zich. In hoofdstuk 4 van de ruimtelijke onderbouwing is weliswaar ingegaan op de bijzondere verschijningsvorm van het insecthuis in relatie tot de stedenbouwkundige en landschappelijke inpassing, maar deze beoordeling ziet op het woonhuis en niet op een kunstwerk. De rechtbank heeft aan het ontbreken van een beoordeling van de ruimtelijke gevolgen van het insecthuis indien dat enkel als kunstwerk fungeert echter ten onrechte de conclusie verbonden dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet. Blijkens de aanvraag om bouwvergunning is het beoogde gebruik wonen en in de ruimtelijke onderbouwing, die betrekking heeft op het bouwplan, is ingegaan op het gebruik van het insecthuis als woning, waarbij in samenhang daarmee, mede is ingegaan op de verschijningsvorm van het insecthuis. De omstandigheid dat na de besluiten van 18 maart 2014 is gebleken dat aan de voorwaarde niet kan worden voldaan en het insecthuis niet als woning in gebruik kan worden genomen doordat de raad bij besluit van 6 oktober 2014 heeft geweigerd het bestemmingsplan "Albergen, [locatie]" vast te stellen, maakt niet dat de ruimtelijke onderbouwing niet is afgestemd op de beoogde bouw en om die reden niet voldoet. [appellant] heeft dit terecht voorgedragen, maar dit leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu de rechtbank terecht de besluiten van 18 maart 2014 in zijn geheel heeft vernietigd vanwege de daaraan verbonden rechtsonzekere voorwaarde. Hiertoe wordt overwogen dat het college het insecthuis alleen ruimtelijk aanvaardbaar acht als per saldo geen nieuwe woning aan het buitengebied wordt toegevoegd. Ter zitting van de Afdeling heeft het college daartoe toegelicht dat voor het project het verlenen van de bouwvergunning en het nemen van het projectbesluit niet los kunnen worden gezien van de vaststelling van het bestemmingsplan zoals bedoeld in de voorwaarde.
De betogen falen.
Conclusie hoger beroep
7. Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
Het beroep tegen het besluit van 26 juni 2015
8. Het besluit van 26 juni 2015, dat het college ter uitvoering van de opdracht van de rechtbank heeft genomen, wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding. Bij dit besluit heeft het college geweigerd voor het bouwplan een projectbesluit te nemen en een reguliere bouwvergunning te verlenen. Het heeft daaraan het standpunt ten grondslag gelegd dat het niet mogelijk is gebleken te verzekeren dat per saldo geen woning aan het buitengebied wordt toegevoegd. De raad van de gemeente Tubbergen heeft in het besluit van 6 oktober 2014 geweigerd het bestemmingsplan "Albergen, [locatie]" vast te stellen en zich uitgesproken tegen het bouwplan, aldus het college.
9. [appellant] betoogt dat het college in het besluit van 26 juni 2015 ten onrechte heeft geweigerd medewerking te verlenen aan het bouwplan. Hij voert daartoe aan dat uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening de voorwaarde niet aan de reguliere bouwvergunning en het projectbesluit hoefde te worden verbonden. Voorts voert hij aan dat het college het raadsbesluit van 6 oktober 2014 niet zonder nadere motivering aan die weigering ten grondslag mocht leggen. Ter zitting heeft hij nog betoogd dat het college ten onrechte niet opnieuw de uniforme openbare voorbereidingsprocedure heeft toegepast, alvorens het besluit van 26 juni 2015 te nemen.
9.1. Het college heeft zich onder verwijzing naar provinciaal en gemeentelijk beleid, waaronder de Omgevingsverordening Overijssel 2009, de notitie "Rood voor rood beleid 2011", de "Kwaliteitsimpuls groene omgeving" en de toelichting op het bestemmingsplan, op het standpunt kunnen stellen dat het toevoegen van een nieuwe woning in het buitengebied, zonder dat een andere woning vervalt, in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Dat het college in de besluiten van 18 maart 2014 nog het standpunt inneemt dat het insecthuis niet in strijd is met provinciaal en gemeentelijk beleid maakt dat niet anders, nu, zoals het college ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, het college in die besluiten nog ervan uitging dat met de voorwaarde was verzekerd dat de bestaande woning in de toekomst niet meer zal worden gebruikt voor bewoning. Na de aangevallen uitspraak en het raadsbesluit van 6 oktober 2014 is het college gebleken dat dit niet is verzekerd, zodat het zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat realisering van het insecthuis in strijd is met provinciaal en gemeentelijk beleid. [appellant] kan niet worden gevolgd in zijn betoog dat het college zonder nadere motivering het standpunt van de raad heeft overgenomen. Het college heeft ook meegewogen dat de rechtbank de besluiten heeft vernietigd vanwege de rechtsonzekerheid van de voorwaarde. Ook heeft het college van betekenis geacht dat het opnemen van een voorwaarde die ziet op het gebruik van het insecthuis als woning zou kunnen meebrengen dat het insecthuis wordt gebouwd maar vervolgens niet als woning in gebruik mag worden genomen, hetgeen het college onwenselijk acht. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college aldus in redelijkheid kunnen besluiten alsnog medewerking aan het bouwplan te onthouden.
Het is voorts vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 31 juli 2013 in zaak nr. 201203545/1/A4) dat het, in geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter, het bevoegd gezag in beginsel vrij staat om bij het opnieuw in de zaak voorzien terug te vallen op de procedure die aan het besluit ten grondslag lag, dan wel de gehele procedure opnieuw te doorlopen. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarin het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit, mede gelet op het verhandelde in die eerste procedure en de aard en ernst van de gebreken die tot vernietiging hebben geleid, niet passend moet worden geoordeeld indien het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de eerdere procedure en niet een nieuw ontwerpbesluit opstelt en ter inzage legt.
Het college is teruggevallen op de ontwerpbesluiten die zijn opgesteld inde procedure die hebben geleid tot de besluiten van 18 maart 2014. Weliswaar strekt het besluit van 26 juni 2015 - in tegenstelling tot de besluiten van 18 maart 2014 - tot weigering van medewerking aan het bouwplan, maar de door [appellant] aangevoerde omstandigheden bieden geen grond voor het oordeel dat het college in dit geval niet heeft kunnen terugvallen op de procedure die ten grondslag lag aan de besluiten van 18 maart 2014. [appellant] was er immers reeds van op de hoogte dat het college de daarbij verleende medewerking afhankelijk had gesteld van het door de raad te nemen besluit omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan "Albergen, [locatie]". De standpunten van [appellant] over de weigering van de raad het bestemmingsplan vast te stellen, waren het college mede gelet op diens beroep tegen het raadsbesluit van 6 oktober 2014 reeds bekend.
De betogen falen.
Conclusie beroep
10. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van 26 juni 2015 is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen van 26 juni 2015 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
w.g. Van der Spoel w.g. Van Driel
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2016
414-761.