Uitspraak
201505741/1/A4.
Datum uitspraak: 16 maart 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB), gevestigd te Nijmegen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 juni 2015 in zaak nr. 14/4073 in het geding tussen:
MOB
en
het college van burgemeester en wethouders van Westerveld.
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2014 heeft het college het verzoek van MOB om handhavend op te treden tegen de veehouderij van [vergunninghoudster] aan de [locatie] te Nijensleek, afgewezen.
Bij besluit van 29 juli 2014 heeft het college het door MOB daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 juni 2015 heeft de rechtbank het door MOB daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft MOB hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2016, waar MOB, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door M.R. Kluiter en P.N. van Dam, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. J.E. van Gilst, advocaat te Nijmegen, en [gemachtigden], gehoord.
Overwegingen
1. MOB heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen de veehouderij wegens overtreding van het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: Besluit huisvesting), omdat dieren worden gehouden in een traditioneel huisvestingssysteem dat niet voldoet aan de in bijlage 1 bij dat besluit opgenomen maximale emissiewaarden voor ammoniak.
2. Aan de afwijzing van het handhavingsverzoek heeft het college ten grondslag gelegd dat het voornemens is positief te besluiten op de aanvraag van 14 augustus 2013 om een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de inrichting. Bij deze uitbreiding zullen de bestaande stallen, die niet voldoen aan het Besluit huisvesting, worden vervangen. Volgens het college is het gelet op die voorgenomen vervanging van de bestaande stallen, onredelijk bezwarend om [vergunninghoudster] in de tussentijd te verplichten tot het aanbrengen van luchtwassers op die stallen. Bij het besluit op bezwaar heeft het college daarbij betrokken dat het op 18 februari 2014 een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning voor de uitbreiding ter inzage heeft gelegd.
3. Tussen partijen is niet in geschil dat tijde van de afwijzing van het verzoek om handhaving het Besluit huisvesting werd overtreden, zodat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4. MOB betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhavend optreden in dit geval onevenredig zou zijn. Daartoe wijst zij erop dat de rechtbank van belang heeft geacht dat ten tijde van de uitspraak van de rechtbank een vergunning was verleend voor het realiseren van een luchtwasser op de bestaande stallen. Zij voert aan dat het, gelet op die door [vergunninghoudster] zelf aangevraagde vergunning, niet onevenredig is om haar onder oplegging van een dwangsom te verplichten tot het daadwerkelijk aanbrengen van die luchtwasser.
Verder voert de MOB aan dat de rechtbank ten onrechte gewicht toekent aan de omstandigheid dat [vergunninghoudster] zich reeds jarenlang heeft ingespannen om te komen tot de beoogde uitbreiding waarbij wordt voldaan aan het Besluit huisvesting. Volgens MOB miskent de rechtbank dat het door [vergunninghoudster] beoogde bedrijfsplan onverenigbaar is met een goede ruimtelijke ordening.
4.1. Op 8 januari 2015 heeft [vergunninghoudster] de op 17 maart 2015 verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een luchtwasser aangevraagd. Nu het college het bestreden besluit op bezwaar heeft genomen op 29 juli 2014 en de rechtbank dat besluit diende te beoordelen naar de feiten en omstandigheden zoals die zich voordeden ten tijde van het nemen van dat besluit, heeft de rechtbank ten onrechte in haar oordeel betrokken dat later een omgevingsvergunning voor het realiseren van een luchtwasser is verleend.
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 december 2013 in zaak nr. 201206125/1/A4) is de omstandigheid dat een aanvraag is ingediend voor een nieuwe bedrijfssituatie en het bestuursorgaan bereid is de gevraagde vergunning voor die nieuwe situatie te verlenen, als zodanig niet een bijzondere omstandigheid om af te zien van het treffen van bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen.
Daarbij komt dat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar onzeker was of het bestemmingsplan "Buitengebied Westerveld" en het daarop gebaseerde wijzigingsplan "Nijensleek – [locatie]", die de door [vergunninghoudster] gewenste uitbreiding planologisch mogelijk maakten en waartegen op dat moment beroepen aanhangig waren, in stand zouden blijven. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat [vergunninghoudster] de aanvraag van 14 augustus 2013 heeft ingetrokken naar aanleiding van de gehele onderscheidenlijk gedeeltelijke vernietiging van deze plannen bij uitspraken van 6 augustus 2014 in zaak nr. 201207794/1/R4) en zaak nr. 201304560/2/R4 (aangehecht).
Verder acht de Afdeling van belang dat [vergunninghoudster] in ieder geval vanaf 1 januari 2010 moest voldoen aan het Besluit huisvesting. Dat zij reeds jarenlang heeft geprobeerd de benodigde toestemmingen voor de door haar gewenste uitbreiding te verkrijgen, stond er niet aan in de weg om in de tussentijd, los van de gewenste uitbreiding, te voldoen aan het Besluit huisvesting door bijvoorbeeld de bestaande stallen aan te passen of buiten werking te stellen.
Ten aanzien van de stelling van het college dat [vergunninghoudster] vrijwillig minder dieren houdt, waardoor de ammoniakemissie in de praktijk lager is dan in de situatie waarin met het vergunde aantal dieren aan het Besluit huisvesting zou worden voldaan, overweegt de Afdeling dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het college niet over concrete en recente gegevens beschikt waaruit blijkt dat daadwerkelijk minder dieren worden gehouden.
4.3. Gelet op het voorgaande is niet gebleken dat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar handhavend optreden zodanig onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college in redelijkheid daarvan kon afzien. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 29 juli 2014 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
5.1. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij dient het college als uitgangspunt te nemen dat de omstandigheid dat het bereid is mee te werken aan de uitbreiding, als zodanig geen bijzondere omstandigheid is om af te zien van handhaving. Ook kan, anders dan het college ter zitting heeft gesteld, in het gedoogbeleid voor stoppende bedrijven, de zogenaamde "stoppersregeling", neergelegd in het Actieplan Ammoniak Veehouderij en het Beleidsdocument stoppersregeling Actieplan Ammoniak Veehouderij, geen bijzondere omstandigheid worden gezien om tot 2020 af te zien van handhaving. Reeds omdat [vergunninghoudster] geen stoppend bedrijf is, is deze regeling niet van toepassing. Nu de stoppersregeling specifiek is gericht op stoppende bedrijven, ziet de Afdeling geen ruimte om deze regeling analoog toe te passen op bedrijven die niet wensen te stoppen.
5.2. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 juni 2015 in zaak nr. 14/4073;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westerveld van 29 juli 2014, kenmerk 72704;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Westerveld tot vergoeding van bij de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Westerveld aan de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
w.g. Slump w.g. Kors
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2016
687.