Uitspraak
201501968/1/A2.
Datum uitspraak: 30 maart 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Maasplassen Roermond B.V. e.a. (hierna: Maasplassen), gevestigd te Herten, gemeente Roermond,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 januari 2015 in zaken nrs. 13/1283, 13/1284 en 13/1286 in het geding tussen:
Maasplassen
en
de minister van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 20 juli 2012 en 21 juli 2012 heeft de minister de verzoeken van Maasplassen om een tegemoetkoming in schade en kosten toegewezen en vergoedingen van onderscheidenlijk € 10.266,80, € 6.910,15 en € 1.203,38 toegekend.
Bij onderscheiden besluiten van 8 maart 2013 heeft de minister de door Maasplassen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 januari 2015 heeft de rechtbank de door Maasplassen daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 8 maart 2013 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Maasplassen hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Maasplassen en de minister hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2015, waar Maasplassen, vertegenwoordigd door mr. drs. I.E. Nauta, advocaat te Enschede, vergezeld door ing. J.A. Bloemendaal, deskundige, en de minister, vertegenwoordigd door mr. L.C.M. Harteveld-van den Bosch, werkzaam bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, vergezeld door ing. J. Nagtegaal, deskundige, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1 van Pro de Wet tegemoetkoming schade bij rampen (hierna: de Wts) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
b. overstroming door zoet water: een overstroming die een ramp is als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet veiligheidsregio’s en die inhoudt:
1° hoge waterstanden, veroorzaakt door een rivierafvoer met een gemiddelde kans van voorkomen van minder dan 1/50 per jaar, voor zover het gaat om het gedeelte van de Maas waar geen gereglementeerde waterkeringen aanwezig zijn,
(…)
d. schadegebied: het bij ministeriële regeling vastgestelde, in Nederland gelegen gebied waarin een overstroming door zoet water, een aardbeving dan wel een ramp waarop deze wet ingevolge artikel 3 van Pro toepassing is verklaard, heeft plaatsgevonden en waarin als gevolg daarvan schade is geleden dan wel kosten zijn gemaakt als bedoeld in artikel 4, eerste of tweede lid;
(…)
Ingevolge artikel 2 wordt Pro in de periode dat de in het Deltaplan grote rivieren bedoelde werkzaamheden ter bescherming tegen hoogwater langs de Maas nog niet volledig ten uitvoer zijn gelegd, in afwijking van het bepaalde in artikel 1, onder b, onderdeel 1°, onder hoge waterstanden verstaan: hoge waterstanden, veroorzaakt door een rivierafvoer met een gemiddelde kans van voorkomen van minder dan 1/10 per jaar, voor zover het gaat om het gedeelte van de Maas waar geen gereglementeerde waterkeringen aanwezig zijn.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, heeft een gedupeerde recht op een tegemoetkoming in de hierna te noemen categorieën van schaden, voor zover de schade die hij heeft geleden, is ontstaan in het schadegebied en het rechtstreeks en onmiddellijk gevolg is van een overstroming door zoet water, een aardbeving dan wel een ramp waarop deze wet ingevolge artikel 3 van Pro toepassing is verklaard, alsmede in de hierna te noemen categorieën van kosten die daarmee verband houden:
(…)
d. de schade aan de vaste en de vlottende activa;
(…)
j. de kosten voor opruiming per risico-adres, voor zover verschuldigd aan derden of toe te rekenen aan extra arbeid in eigen beheer volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Regeling tegemoetkoming schade bij overstroming van de Maas in januari 2011 (hierna: de Regeling) wordt in deze regeling verstaan onder:
a. de wet: de Wet tegemoetkoming schade bij rampen;
b. schadegebied: het gebied, bedoeld in artikel 1, onderdeel d, van de wet, dat is gelegen in de winterbedding van de Maas tussen de landsgrens en de Koninginnebrug bij Well voor zover daar geen gereglementeerde waterkeringen aanwezig zijn;
(…).
Ingevolge artikel 2 is Pro deze regeling van toepassing op de schade en kosten die op 8, 9, 10 en 11 januari 2011 in het schadegebied zijn ontstaan als rechtstreeks en onmiddellijk gevolg van een overstroming door zoet water, veroorzaakt door een rivierafvoer met een gemiddelde kans van voorkomen van minder dan 1/10 per jaar.
2. Maasplassen exploiteert vijf recreatieplassen en jachthavens in de winterbedding van de Maas.
Maasplassen heeft bij onderscheidenlijke meldingen van 1 augustus 2011 de schade die is geleden door de overstroming van de Maas in de periode van 8 tot en met 11 januari 2011 (hierna: de schadeperiode) gemeld. Maasplassen heeft de minister bij onderscheiden aanvragen van 20 juni 2012 verzocht om tegemoetkomingen in die schade. In de aanvragen is vermeld dat Maasplassen niet akkoord is met de door de schade-expert getaxeerde schade en kosten wat betreft de schade die is ontstaan door slibaanwas.
De minister heeft aan de besluiten van 8 maart 2013 ten grondslag gelegd dat hij niet heeft kunnen vaststellen dat door de overstroming van de Maas in de schadeperiode de hoeveelheid slib op de onderwaterbodem is toegenomen waardoor schade is ontstaan. Naar de inschatting van experts van het Nederlands Instituut Van Register Experts neemt het slib op de onderwaterbodem door natuurlijke invloeden van de rivier de Maas met vijf tot zes centimeter per jaar toe. Daar komt bij dat slib zich ook onder water kan verplaatsen. Met de door Maasplassen gedane metingen van de bodemdiepte en de berekeningen waarbij voor de overstromingen van de afgelopen vier jaren een hoeveelheid slib is afgetrokken, kan geen causaal verband worden vastgesteld voor de aanwas van slib in de schadeperiode. Het slib kan zich ook buiten die periode hebben afgezet. Voorts is er uit nautisch oogpunt geen reden om te baggeren omdat de bodemdiepte van de plassen voldoende is voor de recreatievaart. Voor zover aanwas van de slib aan de orde is, dient dit voor rekening en risico van Maasplassen te blijven, aldus de minister.
3. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat, daargelaten de vraag of de kosten als gevolg van de aanwas van slib kunnen worden aangemerkt als schade, de door Maasplassen gestelde schade niet kan worden aangemerkt als kosten als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder j, van de Wts, omdat het geen kosten betreft voor het schoonmaken of wegruimen van door de ramp of het zware ongeval getroffen zaken van een gedupeerde. Dit brengt met zich dat de minister zich in de besluiten van 8 maart 2013 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aanvragen moeten worden afgewezen, omdat niet is komen vast te staan dat de aanwas van slib het rechtstreekse en onmiddellijke gevolg is van de overstroming van de Maas in de schadeperiode. De besluiten ontberen derhalve een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft om die reden de besluiten van 8 maart 2013 vernietigd. De rechtbank heeft vervolgens de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand gelaten, omdat de minister zich in het verweerschrift terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aanvragen moeten worden afgewezen omdat de door Maasplassen gestelde schade niet kan worden aangemerkt als schade als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder j, van de Wts en evenmin is gebleken dat de gestelde schade onder artikel 4, tweede lid, van de Wts valt.
4. Maasplassen betoogt dat de rechtbank, door haar oordeel te baseren op een niet door de minister aan zijn besluiten van 8 maart 2013 ten grondslag gelegde weigeringsgrond, gehandeld heeft in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Maasplassen betoogt voorts dat de rechtbank de minister ten onrechte in de gelegenheid heeft gesteld in het verweerschrift de motivering van de besluiten van 8 maart 2013 te wijzigen. Dit is volgens Maasplassen in strijd met de goede procesorde, het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van reformatio in peius.
4.1. Ingeval een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken. Daarbij dient zij onder meer te beoordelen of er grond is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Voor het in stand laten van de rechtsgevolgen is niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is.
In dit geval is het besluit vernietigd omdat het onvoldoende was gemotiveerd. Uit een oogpunt van proceseconomie kan het aangewezen zijn de rechtsgevolgen in stand te laten, indien het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit, het besluit alsnog voldoende motiveert en de andere partij zich daarover in voldoende mate heeft kunnen uitlaten. Daarbij is volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 12 augustus 2009 in zaak nr. 200900278/1/H2) beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na de kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan.
4.2. Door te onderzoeken of de rechtsgevolgen van de besluiten van 8 maart 2013 in stand kunnen worden gelaten naar aanleiding van de in het verweerschrift door de minister gegeven gewijzigde motivering heeft de rechtbank niet in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb, de goede procesorde, het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van reformatio in peius gehandeld. Het verweerschrift van de minister is op 25 maart 2014, en derhalve ruim voor de zitting bij de rechtbank op 28 november 2014, bij de rechtbank ingekomen. Maasplassen is door de rechtbank voldoende in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. Voorts is Maasplassen door de uitspraak van de rechtbank niet in een nadeliger positie gebracht dan hij was door de door haar bestreden besluiten, nu door het in stand laten van de rechtsgevolgen van de besluiten van 8 maart 2013 de afwijzingen van de aanvragen wat betreft de gestelde schade door aanwas van slib in stand zijn gebleven.
4.3. De betogen falen.
5. Maasplassen betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gestelde schade kan worden aangemerkt als schade aan vaste en vlottende activa als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder d, van de Wts of als kosten voor opruiming als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder j, van de Wts. Als gevolg van de overstroming van de Maas in de schadeperiode bevindt zich meer slib op de bodem van de jachthavens en recreatieplassen van Maasplassen. Daardoor zijn die minder geschikt voor het normale gebruik en Maasplassen dient, eerder dan in een normale situatie, kosten te maken om het slib te verwijderen. Voorts heeft de rechtbank volgens Maasplassen ten onrechte overwogen dat het slib de getroffen zaak is en niet hun jachthavens en recreatieplassen.
5.1. Voor de beantwoording van de vraag of de door Maasplassen gestelde schade door de aanwas van slib op de bodem van zijn recreatieplassen en jachthavens onder artikel 4, eerste lid, onder d of onder j van de Wts valt, dient de bestuursrechter teneinde dit artikel correct toe te passen eerst de vraag te beantwoorden of die schade het rechtstreeks en onmiddellijk gevolg is van een overstroming door zoet water als bedoeld in de aanhef van dat artikellid. In dit verband is relevant, voor zover voor deze zaak van belang, dat blijkens de wettekst en de wetsgeschiedenis de Wts uitsluitend ziet op dergelijke schade. Opzet van de Wts is, zoals de considerans daarvan vermeldt, om - opnieuw voor zover voor deze zaak van belang - een tegemoetkoming te bieden aan gedupeerden in de schade die zij lijden in geval van een overstroming door zoet water. Volgens de gegeven toelichting beoogt de Wts te voorzien in een structurele regeling op grond waarvan het Rijk een tegemoetkoming geeft aan diegenen die schade hebben geleden die het rechtstreeks en onmiddellijk gevolg is van een overstroming door zoet water (Kamerstukken II 1996-1997, 25 159, nr. 3, p. 1 en 4/5).
5.2. In overeenstemming met het vorenstaande definieert artikel 1, aanhef en onder b, sub 2 en 3, Wts een overstroming door zoet water als, kort gezegd, het buiten de oevers treden van wateren dan wel het overlopen of bezwijken van waterkeringen. Uit dit een en ander volgt dat in de Wts is gedacht aan het begrip ‘overstroming’ in zijn gebruikelijke betekenis, derhalve van het overstromen van hetgeen normaal of doorgaans droog is (dus land of wat daarvan deel uitmaakt of daaraan gelijk te stellen valt).
5.3. Er is geen grond om bij de toepassing van de in dit geval toepasselijke artikelen 1, aanhef en onder b, sub 1°, en 2 Wts - die voor het gedeelte van de Maas waar geen gereglementeerde waterkeringen aanwezig zijn ‘een overstroming door zoet water’ definiëren als ‘hoge waterstanden, veroorzaakt door een rivierafvoer met een gemiddelde kans van voorkomen van minder dan 1/10 per jaar’ - uit te gaan van een andere uitleg van het begrip ‘overstroming’. Weliswaar zijn volgens deze bepalingen hoge waterstanden als daarin vermeld reeds voldoende om sprake te doen zijn van een overstroming (en dus van een ‘ramp’) als bedoeld in de Wts, maar uit de wet en de daarop gegeven toelichting blijkt niet dat daarmee tevens is bedoeld om in dit verband ook andere schade onder de Wts te brengen dan die welke een gevolg is van een overstroming in de hiervoor in 5.2 genoemde zin. Worden de artikelen 1, aanhef en onder b, sub 1°, en 2 Wts wel aldus uitgelegd dan zou dat ertoe leiden dat, in afwijking van hetgeen geldt voor andere wateren, voor het gedeelte van de Maas waar geen gereglementeerde waterkeringen aanwezig zijn, ook schade die enkel een gevolg is van hoogwater, maar niet van een overstroming in de hiervoor in 5.2 genoemde zin - zoals schade die een gevolg is van een door het hoogwater veroorzaakte verhoogde slibaanvoer en daardoor van een verhoogde slibafzet in het water zelf - onder de regeling van de Wts wordt gebracht. Nu niet op enige wijze blijkt dat dit met de Wts is beoogd, kan deze uitleg niet worden aanvaard.
5.4. Gelet op het vorenstaande valt de door Maasplassen gestelde schade door de verhoogde slibaanwas in het water van hun recreatieplassen en jachthavens niet aan te merken als schade als gevolg van een overstroming door zoet water als bedoeld in de Wts. De recreatieplassen en het water van de jachthavens staan immers direct dan wel indirect in verbinding staan met de Maas en maken dus deel uit van het watersysteem van de Maas zelf. De schade door de verhoogde slibaanwas, die haar directe oorzaak vindt in de verhoogde waterafvoer (hoogwater), is hiervan een gevolg en niet van een overstroming in de hiervoor in 5.2 genoemde zin. Het betoog van Maasplassen faalt reeds hierom.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G. Snijders en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Polak w.g. Lodder
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2016
17-809.