Uitspraak
201507244/1/R6.
Datum uitspraak: 30 maart 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Megen, gemeente Oss,
2. [appellant sub 2], wonend te Berghem, gemeente Oss,
en
de raad van de gemeente Oss,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Berghem Dorp - 2015" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Rialto Vastgoedontwikkeling B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1], [appellant sub 2] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2016, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. A. Groenewoud, advocaat te Breda, en drs. R.B.H. Visscher, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door M. van Gaal, bijgestaan door mr. C.J. Driessen, advocaat te Beers, en W.J. Peters, en de raad, vertegenwoordigd door C.C.H. Rollfs of Roelofs, drs. H.C.L. Lucas, mr. C.M. Aarns, ir. L. de Hoogt, allen werkzaam bij de gemeente, en drs. F. Wigman, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting Rialto Vastgoedontwikkeling, vertegenwoordigd door ing. E. Lazeroms en R. van den Eijnde, bijgestaan door mr. W.G.B. van de Ven, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en [belanghebbende] gehoord.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Met het plan wordt het juridisch-planologisch kader voor het stedelijk gebied van het dorp Berghem geactualiseerd. Het plan maakt enkele nieuwe ontwikkelingen mogelijk.
Het beroep van [appellant sub 1]
3. In de panden van [appellant sub 1] aan de [locatie 1]-[locatie 2] is een Albert Heijn gevestigd. [appellant sub 1] kan zich verenigen met de bij het plan aan zijn panden toegekende bestemming. Zijn beroep is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Centrum - 1" en de aanduiding "horeca van categorie 4 uitgesloten" op de hoek van de St. Willibrordusstraat en de Kapelaan Kitslaarstraat. Met deze bestemming wordt de verplaatsing van de Albert Heijn-vestiging naar het bestreden plandeel mogelijk gemaakt.
[appellant sub 1] betoogt dat de voorziene ontwikkeling niet voorziet in een actuele regionale behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en daarom zal leiden tot structurele en onaanvaardbare leegstand omdat de uitbreidingsruimte voor detailhandel in het centrum van Berghem beperkt is. Door de leegstand zullen de kwaliteit van de woon- en leefomgeving en het ondernemingsklimaat ter plaatse verslechteren waardoor het voor hem moeilijker wordt om zijn panden te verhuren. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst hij naar het in zijn opdracht door Croonenburo5 opgestelde advies "Toetsing ruimtelijk-functionele effectanalyse centrumplan Berghem" van 8 september 2015 (hierna: het Croonenburo5-advies). In dat advies wordt gesteld dat de raad bij zijn onderzoek naar de uitbreidingsruimte voor detailhandel ten onrechte is uitgegaan van de na de beoogde verplaatsing van de Albert Heijn-vestiging mogelijk gemaakte uitbreiding van die Albert Heijn-vestiging met 600 m2 winkelvloeroppervlakte (hierna: wvo), terwijl het bestreden plandeel detailhandel met een maximale wvo van 1.840 m2 mogelijk maakt. Volgens het Croonenburo5-advies is voor de berekening van de uitbreidingsruimte voor detailhandel in het rapport "Ruimtelijk-functionele effectenanalyse centrumplan Berghem" van BRO van 21 april 2015 (hierna: de Ruimtelijk-functionele effectenanalyse) een gebruikelijke werkwijze gevolgd, maar is de raad uitgegaan van te rooskleurige prognoses en zijn de mogelijkheden om de panden van [appellant sub 1] uit te breiden ten onrechte niet onderzocht.
Volgens [appellant sub 1] is voorts onzeker of het plan binnen de planperiode van tien jaar kan worden uitgevoerd. In dat verband wijst hij erop dat [belanghebbende], de exploitant van de Albert Heijn-vestiging, nog langjarige contractuele verplichtingen heeft jegens hem als verhuurder. Voorts heeft [belanghebbende] afspraken gemaakt met de projectontwikkelaar, Rialto Vastgoedontwikkeling, onder de opschortende voorwaarde dat Rialto Vastgoedontwikkeling de panden van [appellant sub 1] kan verwerven. [appellant sub 1] is daartoe evenwel nog niet door Rialto Vastgoedontwikkeling benaderd.
3.1. De raad neemt het standpunt in dat de voorgenomen ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Hij verwijst naar de plantoelichting en de daarbij behorende Ruimtelijk-functionele effectenanalyse, waarin uiteengezet wordt dat in de dorpskern van Berghem ruimte is voor uitbreiding van detailhandel in dagelijkse en niet-dagelijkse goederen met een wvo van ten minste 1.575 m2 tot maximaal 3.250 m2. Hij stelt verder dat er in de Ruimtelijk-functionele effectenanalyse van is uitgegaan dat de wvo met 1.700 m2 toeneemt. Hoewel het plan een toename van de wvo van 1.840 m2 mogelijk maakt en die toename aan de Ruimtelijk-functionele effectenanalyse ten grondslag gelegd had moeten worden, is het verschil niet zodanig groot dat de voorziene ontwikkeling niet meer verantwoord is. Volgens de raad zijn de berekeningen in de Ruimtelijk-functionele effectenanalyse genuanceerd en onderbouwd en zijn zij gebaseerd op actuele gegevens en inzichten.
Een uitbreiding van de Albert Heijn-vestiging op de huidige locatie acht hij onder meer gelet op de ligging en de eigenschappen van de panden van [appellant sub 1] minder goed mogelijk. Verder biedt het plan ruime mogelijkheden voor een nieuwe invulling voor de panden van [appellant sub 1], aldus de raad.
Over de uitvoerbaarheid van het plan stelt de raad dat de huurovereenkomst tussen [appellant sub 1] en [belanghebbende] noch de overeenkomst onder opschortende voorwaarden tussen Rialto Vastgoedontwikkeling en [belanghebbende] in de weg staan aan de uitvoering van het plan binnen de planperiode.
3.2. Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder een stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
(…).
Ingevolge artikel 5.1 van de planregels zijn de voor "Centrum - 1" aangewezen gronden onder meer bestemd voor detailhandel op het gehele bouwperceel met uitzondering van de verdiepingen van een gebouw.
3.3. Rialto Vastgoedontwikkeling wijst erop dat [appellant sub 1] alleen opkomt voor zijn belang als concurrent van Rialto Vastgoedontwikkeling. Zij beroept zich erop dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet strekt tot bescherming van het concurrentiebelang van [appellant sub 1]. Derhalve dient de beroepsgrond van [appellant sub 1] over de actuele regionale behoefte op grond van artikel 8:69a van de Awb buiten behandeling te blijven.
3.4. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
3.5. De panden van [appellant sub 1], waarin detailhandel mogelijk is, staan in de nabijheid van de gronden waarop het bestreden plandeel betrekking heeft, in het centrum van Berghem. [appellant sub 1] heeft gesteld dat de door hem gevreesde leegstand zijn panden kan treffen, maar ook winkelpanden in de directe omgeving van zijn panden met het gevolg dat ook zijn panden minder aantrekkelijk worden. In dat verband heeft hij erop gewezen dat ten gevolge van de beoogde verplaatsing van de Albert Heijn-vestiging het zwaartepunt van het centrum verschuift in de richting van het bestreden plandeel en dat het gedeelte van het centrum waar zijn panden zijn gesitueerd minder aantrekkelijk wordt. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van [appellant sub 1]. Dat [appellant sub 1] in hetzelfde marktsegment werkzaam is als Rialto Vastgoedontwikkeling en in zoverre een concurrentiebelang heeft leidt in dit geval niet tot een ander oordeel nu hij niet alleen voor dat concurrentiebelang opkomt.
3.6. Het plan maakt een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro mogelijk, zodat ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de plantoelichting moet zijn beschreven dat deze ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte.
3.7. De Afdeling stelt vast dat de raad uitvoering heeft willen geven aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro door in de plantoelichting de uitbreidingsruimte voor detailhandel in het centrum van Berghem te beschrijven. De Ruimtelijk-functionele effectenanalyse waar de raad deze beschrijving op baseert, bevat inschattingen van de uitbreidingsruimte voor detailhandel in dagelijkse en niet-dagelijkse goederen. Bij het maken van de inschattingen zijn onder andere het bestaande aanbod, het verwachte inwoneraantal van Berghem in 2020 en de verwachte koopkrachtbinding en koopkrachttoevloeiing betrokken. De uitbreidingsruimte voor detailhandel in dagelijkse en niet-dagelijkse goederen wordt geschat op ten minste 1.575 m2 wvo in een scenario met één supermarkt in het centrum en op ten hoogste 3.250 m2 in een scenario met één supermarkt en een tweede publiekstrekker in het centrum. In de Ruimtelijk-functionele effectenanalyse is benadrukt dat de berekeningen zien op toekomstige ontwikkelingen en dat zij om die reden gebaseerd zijn op aannames en indicatief zijn.
3.8. Over het betoog dat de raad bij zijn onderzoek naar de uitbreidingsruimte voor detailhandel er ten onrechte van is uitgegaan dat met het bestreden plandeel een toename van 600 m2 wvo in plaats van een toename van 1.840 m2 wvo wordt gerealiseerd, overweegt de Afdeling dat dit uit de plantoelichting noch de Ruimtelijk-functionele effectenanalyse blijkt. Er wordt in de plantoelichting slechts opgemerkt dat bij een verplaatsing van de Albert Heijn-vestiging deze met 600 m2 wvo zal uitbreiden ten opzichte van de huidige locatie, doch voor de door het bestreden plandeel mogelijk gemaakte detailhandel is niet met een toename van slechts 600 m2 wvo gerekend.
Over het betoog van [appellant sub 1] dat de raad is uitgegaan van te rooskleurige prognoses overweegt de Afdeling het volgende. In het Croonenburo5-advies wordt door uit te gaan van een lagere koopkrachtbinding en koopkrachttoevloeiing geconcludeerd dat de uitbreidingsruimte voor detailhandel 510 m2 wvo bedraagt. [appellant sub 1] heeft evenwel niet inzichtelijk gemaakt dat de percentages voor de koopkrachtbinding en de koopkrachttoevloeiing die in de Ruimtelijk-functionele effectenanalyse zijn gehanteerd, zodanig onrealistisch zijn dat de raad deze niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. De uiteenzetting in het Croonenburo5-advies dat de voorgenomen ontwikkeling van het centrum mogelijk niet helemaal wordt uitgevoerd, is daartoe onvoldoende. Gelet op het voorgaande en in aanmerking genomen dat in de Ruimtelijk-functionele effectenanalyse voor de beide hiervoor genoemde scenario’s een marge in acht is genomen, is de Afdeling van oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan in redelijkheid van de in de Ruimtelijk-functionele effectenanalyse vastgestelde uitbreidingsruimte voor detailhandel heeft mogen uitgaan.
Wat betreft de door [appellant sub 1] gevreesde leegstand in het centrum, overweegt de Afdeling dat de raad in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat het plan dat voorziet in een uitbreiding van detailhandel met 1.840 m2 wvo, gelet op de uitbreidingsruimte voor detailhandel en in aanmerking genomen dat de leegstand in het centrum ten tijde van het bestreden besluit 250 m2 wvo bedroeg, geen onaanvaardbare structurele leegstand tot gevolg heeft.
Het betoog faalt.
3.9. Over de mogelijkheid van een uitbreiding van de Albert Heijn-vestiging op de huidige locatie overweegt de Afdeling het volgende. De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat de vestiging van een supermarkt met deze omvang op de nieuwe locatie de voorkeur heeft. Daarbij betrekt de Afdeling dat, zoals de raad onweersproken heeft gesteld, de nieuwe locatie voorziet in betere parkeermogelijkheden en dat daar een betere laad- en losvoorziening kan worden gerealiseerd.
Dat [appellant sub 1], zoals hij ter zitting heeft betoogd, door het mogelijke vertrek van de Albert Heijn-vestiging investeringen zal moeten doen om zijn panden aan een of meer andere partijen te verhuren en dat de verhuur ten behoeve van detailhandel in niet-dagelijkse goederen minder inkomsten genereert, behoort tot zijn ondernemersrisico en is vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening niet relevant. Het betoog faalt.
3.10. Over het betoog dat het plan niet uitvoerbaar is overweegt de Afdeling als volgt. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar. Met het plan wordt de beoogde verplaatsing van de Albert Heijn-vestiging mogelijk gemaakt. Het plan kan evenwel ook op een andere wijze worden uitgevoerd, bijvoorbeeld door de vestiging van een andere supermarkt dan wel van andersoortige detailhandel in dagelijkse of niet-dagelijkse goederen. Reeds hierom hoeven de huidige huurovereenkomst waaraan [belanghebbende] jegens [appellant sub 1] is gebonden en de opschortende voorwaarde in de tussen Rialto Vastgoedontwikkeling en [belanghebbende] ten behoeve van het voorziene winkelpand gesloten huurovereenkomst niet in de weg te staan aan de verwezenlijking van het plan binnen de planperiode van tien jaar. Het betoog faalt.
3.11. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 2]
4. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 3] waar zijn echtgenote tevens een kapsalon exploiteert en in dat kader onder meer kappersproducten verkoopt. Zijn echtgenote wil de kapsalon uitbreiden met een schoonheidssalon waar tevens schoonheidsproducten worden verkocht. Om die voornemens uit te voeren is het noodzakelijk dat de bebouwing op het perceel [locatie 3] wordt uitgebreid.
Volgens [appellant sub 2] is aan zijn perceel ten onrechte de bestemming "Wonen - Vrijstaand" met de functieaanduiding "specifieke vorm van dienstverlening - kapsalon" toegekend nu deze bestemming en aanduiding het huidige gebruik voor zover dat bestaat uit verkoopactiviteiten, niet bij recht mogelijk maken. Verder zijn de bouw- en gebruiksmogelijkheden die hij onder het vorige bestemmingsplan had zodanig ingeperkt dat de uitbreidingsplannen niet kunnen worden uitgevoerd. [appellant sub 2] stelt dat het plan daarom zal leiden tot financiële schade.
4.1. De raad stelt dat het perceel onder het vorige bestemmingsplan de bestemming "Winkels" met de aanduiding "kapsalon toegestaan" had en dat de maximaal toegestane bruto vloeroppervlakte voor de winkels dan wel de kapsalon 30 m2 bedroeg. In overeenstemming met het gemeentelijke beleid om winkel- en andere voorzieningen te concentreren in het centrumgebied en gelet op het feitelijke gebruik van het perceel, is in het plan aan het perceel een woonbestemming toegekend met de functieaanduiding "specifieke vorm van dienstverlening - kapsalon". De raad wijst erop dat de oppervlakte waar de functieaanduiding voor geldt 100 m2 bedraagt en dat ook onder het vorige bestemmingsplan een schoonheidssalon niet was toegestaan. Volgens hem past een schoonheidssalon van de omvang die [appellant sub 2] voor ogen heeft niet in een rustige woonomgeving.
[appellant sub 2] kan voor de door hem gestelde waardedaling van zijn opstallen een verzoek om vergoeding van planschade indienen, aldus de raad.
4.2. Ingevolge artikel 22.1 van de planregels zijn de voor "Wonen - Vrijstaand" aangewezen gronden bestemd voor:
a. wonen in de vorm van vrijstaande woonhuizen en daarbij behorende bouwwerken;
b. activiteiten, genoemd in de "lijst van rechtstreeks toelaatbare aan huis gebonden activiteiten" met een bedrijfsvloeroppervlakte van niet meer dan 35 m2;
(…);
d. een kapsalon, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van dienstverlening - kapsalon";
(…).
Ingevolge artikel 22.2.1 mag bebouwing alleen worden opgericht ten behoeve van de doelen als genoemd in artikel 22.1.
4.3. Met de toekenning van de bestemming "Wonen" met de functieaanduiding "specifieke vorm van dienstverlening - kapsalon" is het mogelijk om op het perceel van [appellant sub 2] binnen de grenzen van het daartoe aangewezen functieaanduidingsvlak een kapsalon te exploiteren. Het functieaanduidingsvlak is gesitueerd op de plaats waar de bebouwing van de kapsalon zich bevindt. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat die functieaanduiding niet in de weg staat aan de uitoefening van bij een kapsalon behorende ondergeschikte detailhandelsactiviteiten. Gelet hierop heeft de raad het bestaande gebruik van de woning en de kapsalon als zodanig bestemd. Het toekennen van deze bestemming die alleen het bestaande gebruik als woning en kapsalon mogelijk maakt, acht de Afdeling in dit geval gelet op het beleid om winkel- en andere voorzieningen te concentreren in het centrum niet onredelijk, ongeacht of dat een beperking inhoudt ten opzichte van hetgeen onder het vorige bestemmingsplan was toegestaan.
Over de uitbreidingsplannen van [appellant sub 2] overweegt de Afdeling het volgende. In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld.
De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 2] in zijn zienswijze op het ontwerpplan heeft aangevoerd dat de bestemming "Winkels" met de aanduiding "kapsalon toegestaan", zoals deze onder het voorheen geldende bestemmingsplan op het perceel van toepassing waren, beter aansluit op de eventuele toekomstige bouwplannen. Ter zitting heeft hij te kennen gegeven dat hij voordat het plan werd vastgesteld niet op andere wijze aan het gemeentebestuur heeft kenbaar gemaakt dat hij uitbreidingsplannen heeft. Na de vaststelling van het plan heeft [appellant sub 2] in het kader van deze beroepsprocedure een van een bouwtekening voorzien bedrijfsplan overgelegd dat inzicht geeft in zijn concrete voornemens voor het uitbreiden van de bebouwing ten behoeve van de kapsalon en een te realiseren schoonheidssalon. De Afdeling is van oordeel dat ten tijde van de vaststelling van het plan de door [appellant sub 2] geuite voornemens niet zodanig concreet waren dat de raad daarmee bij de vaststelling van het plan rekening had moeten houden. Anders dan [appellant sub 2] ter zitting heeft betoogd, lag het niet op de weg van de raad om te onderzoeken of [appellant sub 2] voornemens was de kapsalon uit te breiden.
Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid aan het perceel van [appellant sub 2] de bestemming "Wonen" met de functieaanduiding "specifieke vorm van dienstverlening - kapsalon" kunnen toekennen. Het betoog faalt.
4.4. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de opstallen van [appellant sub 2] betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Het betoog faalt.
4.5. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
Proceskosten
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Uylenburg w.g. Lap
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2016
288-829.