Uitspraak
201409039/1/A4.
Datum uitspraak: 13 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Edelchemie Panheel B.V. (hierna: Edelchemie), gevestigd te Heel,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2014 heeft het college krachtens de artikelen 29 en 37 van de Wet bodembescherming vastgesteld dat ter plaatse van het perceel Sint Antoniusstraat 15 te Heel sprake is van een geval van ernstige verontreiniging waarvan spoedige sanering noodzakelijk is. Daarbij is bepaald dat binnen twee jaar na inwerkingtreding van het besluit een saneringsplan moet zijn overgelegd, en na vier jaar moet zijn begonnen met de sanering. Verder is een tijdelijke beveiligingsmaatregel vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft Edelchemie beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Edelchemie en het college hebben nadere stukken ingebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 februari 2016, waar Edelchemie, vertegenwoordigd door mr. Th.J.H.M. Linssen en mr. W.P.N. Remie, beiden advocaat te Tilburg, en L.M.M. Nevels, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.A. van der Veen, advocaat te Rotterdam, en ing. T.N. Flapper, werkzaam bij de provincie, en drs. J.W.H. Janssen, werkzaam bij Antea Group, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet bodembescherming kunnen gedeputeerde staten naar aanleiding van een nader onderzoek in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging.
Een geval van verontreiniging is ingevolge artikel 1: een Pro geval van verontreiniging of dreigende verontreiniging van de bodem dat betrekking heeft op grondgebieden die vanwege die verontreiniging, de oorzaak of de gevolgen daarvan in technische, organisatorische en ruimtelijke zin met elkaar samenhangen.
Een geval van ernstige verontreiniging is ingevolge artikel 1: een Pro geval van verontreiniging waarbij de bodem zodanig is of dreigt te worden verontreinigd, dat de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, ernstig zijn of dreigen te worden verminderd.
Ingevolge artikel 37, eerste lid, stellen gedeputeerde staten in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leiden tot zodanige risico’s voor mens, plant of dier, dat spoedige sanering noodzakelijk is.
2. Edelchemie is eigenaar van het grootste deel van de gronden waarop het bestreden besluit betrekking heeft, te weten het bedrijfsterrein op het adres Sint Antoniusstraat 15 te Heel. Op dit bedrijfsterrein dreef Edelchemie in het verleden een inrichting voor het verwerken van afval. Ter plaatse zijn verschillende bodemonderzoeken verricht. Het ten tijde van het nemen van het bestreden besluit meest recente onderzoek is uitgevoerd door Antea Group. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "Nader bodemonderzoek Edelchemie Panheel" van maart 2014 (hierna: het Antea-rapport).
Het college heeft bij het bestreden besluit naar aanleiding van dit nader onderzoek krachtens artikel 29, eerste lid, van de Wet bodembescherming vastgesteld dat sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, en krachtens artikel 37, eerste lid, dat spoedige sanering van dit geval noodzakelijk is.
Aan deze vaststelling liggen, op basis van het Antea-rapport, drie deelbeslissingen ten grondslag:
- de beslissing dat er een geval van verontreiniging aanwezig is,
- de beslissing dat bij dit geval sprake is van een ernstige bodemverontreiniging, en
- de beslissing dat spoedige sanering noodzakelijk is.
De Afdeling bespreekt hierna eerst de beroepsgronden over de drie genoemde onderwerpen. Vervolgens komen de overige beroepsgronden aan de orde.
Geval van verontreiniging
3. In het Antea-rapport is geconcludeerd dat op het bedrijfsterrein sprake is van diffuse verontreiniging van de bodem met zware metalen (zilver, koper, zink en nikkel) boven de interventiewaarden en plaatselijk met PAK en cyanide boven de interventiewaarden. Daarnaast zijn in de bovengrond verontreinigingen aangetroffen onder de interventiewaarden met andere zware metalen, PCB’s, minerale olie en tetrachlooretheen. In het grondwater zijn koper, cadmium, kobalt, nikkel, chroom, arseen en diverse gechloreerde aromaten aangetroffen boven de interventiewaarden. Bovendien is het grondwater verontreinigd met bromide.
3.1. Het college acht de aangetroffen verontreiniging op het bedrijfsterrein in technische, organisatorische en ruimtelijke zin samenhangend, en daarmee als één geval van verontreiniging te beschouwen, omdat het om één aaneengesloten gebied gaat en de verontreiniging is veroorzaakt door, of kan worden gerelateerd aan, de activiteiten van Edelchemie.
3.2. Edelchemie stelt dat een deel van de aangetroffen verontreiniging niet door haar bedrijfsvoering is veroorzaakt, maar het gevolg is van activiteiten die eerder ter plaatse werden ontplooid of van in de omgeving aanwezige verontreinigingen. De Afdeling gaat ervan uit dat zij hiermee wil bestrijden dat de verontreiniging van het bedrijfsterrein als één geval van verontreiniging kan worden beschouwd, althans dat het geval van verontreiniging door samenhang met andere verontreinigingen een andere omvang heeft.
Hierbij noemt Edelchemie een voormalige stortplaats, voormalige trambanen, een voormalige illegale autosloperij, de stort van resten van materialen uit de mijnindustrie in de omgeving, restanten van een buiten gebruik gestelde gasleiding, een in de omgeving ontstane nafta-verontreiniging, een voormalige zoutopslag, vervuiling van de omgeving door gebruik van sintels en ontsmetting van gronden met methylbromide door fruittelers en tot slot een bodemverontreiniging bij een voormalig metaalbedrijf.
3.3. Het college stelt dat bij de in de loop der jaren uitgevoerde boringen geen waarnemingen zijn gedaan die duiden op een stort of aan een stortplaats te relateren materiaal. Edelchemie heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt onjuist is. Het college mocht er naar het oordeel van de Afdeling van uitgaan dat de verontreiniging niet mede door een voormalige stortplaats is veroorzaakt.
Wat de door Edelchemie genoemde trambanen betreft heeft het college erop gewezen dat ter plaatse bodemonderzoek is uitgevoerd en dat daaruit is geconcludeerd dat er geen aanwijzingen zijn dat de daar aanwezige verontreinigingen substantieel of aanzienlijk aan het verontreinigingsbeeld ter plaatse hebben bijgedragen. Edelchemie heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt onjuist is.
Bij de voormalige autosloperij is volgens het college geen verontreiniging aangetroffen. Verder stelt het college dat, voor zover de genoemde nafta-verontreiniging nog aanwezig is, deze voor het terrein van Edelchemie niet relevant is. Wat het metaalbedrijf betreft wijst het college erop dat indien - zoals Edelchemie veronderstelt - de verontreiniging zich via het grondwater naar het bedrijfsterrein van Edelchemie zou hebben verspreid, dit zou moeten blijken uit de bemonstering van peilbuis 305. Deze peilbuis is echter schoon. Ook wat deze door Edelchemie genoemde oorzaken betreft is niet aannemelijk gemaakt dat het college ten onrechte stelt dat deze niet bijdragen aan de aangetroffen verontreiniging.
Wat de stort van mijnsteen in de omgeving betreft wijst het college erop dat uit verscheidene onderzoeken blijkt dat dit weliswaar lokale verontreiniging kan veroorzaken, maar dat deze verontreiniging zich niet via het grondwater verspreidt en dus niet heeft kunnen bijdragen aan de verontreiniging van het bedrijfsterrein van Edelchemie. Edelchemie heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt onjuist is.
De in het beroepschrift niet nader gespecificeerde stelling dat in de omgeving meerdere vervuilingen door onder andere het gebruik van sintels aanwezig zijn, geeft de Afdeling ook geen aanleiding om aan te nemen dat het college geen juist beeld heeft van de aangetroffen verontreinigingen.
Wat de stadsgasleidingen en de zoutopslag betreft merkt het college op dat de op het bedrijfsterrein van Edelchemie aangetroffen verontreinigingen niet tot die bronnen kunnen worden herleid. Enerzijds omdat het stadsgas niet de aangetroffen verontreinigende stoffen bevat, en anderzijds omdat ook in een in opdracht van Edelchemie opgesteld rapport van Witteveen+Bos uit 2003 "Interim-rapportage aanvullend nader bodemonderzoek (fase 2) bedrijfsterrein Edelchemie te Panheel" al is geconstateerd dat er geen duidelijke aanwijzingen zijn verkregen dat lekkages uit de gasleiding of het voormalige zoutdepot een wezenlijke bijdrage hebben geleverd aan de verontreinigingssituatie op het bedrijfsterrein van Edelchemie. Er is geen aanleiding het standpunt van het college op dit punt onjuist te achten.
Over de door Edelchemie veronderstelde herkomst van met name de aangetroffen bromideverontreiniging als gevolg van het gebruik van methylbromide in de landbouw merkt het college op dat dit middel in kassen wordt gebruikt om de bodem te ontsmetten. De omgeving van het bedrijfsterrein is echter geen kassengebied. Bovendien is de hoogste concentratie bromide aangetroffen op het bedrijfsterrein zelf, en wordt in de uitgevoerde bodemonderzoeken - ook in het al genoemde rapport van Witteeen+Bos - unaniem geconcludeerd dat de aangetroffen bromideverontreiniging afkomstig is van de voormalige afvalverwerking van Edelchemie op het bedrijfsterrein, aldus het college. Edelchemie heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college ten onrechte stelt dat de aangetroffen verontreiniging in dit opzicht is veroorzaakt door de bedrijfsvoering van Edelchemie.
3.4. De conclusie is dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de op het bedrijfsterrein en de direct aansluitende gronden aangetroffen bodemverontreiniging gezien de technische, organisatorische en ruimtelijke samenhang als één geval van verontreiniging is aan te merken.
Dat, zoals Edelchemie betoogt, niet alle gronden bij haar in eigendom zijn maakt voor deze conclusie geen verschil. Voor de afbakening van een geval van verontreiniging is niet doorslaggevend wie de eigenaar van de betrokken gronden is.
3.5. Deze betogen falen.
Ernst van het geval
4. Voor de beoordeling of het geval van verontreiniging ernstig is, heeft het college de Circulaire bodemsanering (Stcrt. 2013, 16675) tot uitgangspunt genomen. Daarin is vermeld dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging indien voor ten minste één stof de gemiddeld gemeten concentratie in minimaal 25 m3 bodemvolume in het geval van bodemverontreiniging, of in minimaal 100 m3 poriënverzadigd bodemvolume in het geval van een grondwaterverontreiniging, hoger is dan de interventiewaarde.
In het Antea-rapport wordt onder meer geconcludeerd dat de hoeveelheid sterk verontreinigde grond (lees: grond met verontreinigingen boven de interventiewaarde) ongeveer 20.000 m3 bedraagt. Verder is daarin geconcludeerd, kort weergegeven, dat het bodemvolume met grondwaterverontreiniging boven de interventiewaarde, of wat bromide betreft boven de door het RIVM bepaalde risicogrenswaarde, van zware metalen (met name nikkel en chroom), bromide en vluchtige gechloreerde koolwaterstoffen (VOCL) ongeveer 5.100.000 m3, 4.500.000 m3 respectievelijk 400.000 m3 bedraagt.
Gelet op deze volumes heeft het college geconcludeerd dat het geval van verontreiniging ernstig is.
4.1. Volgens Edelchemie is in het Antea-rapport ten onrechte mede gebruik gemaakt van metingen die in 1990 door Oranjewoud zijn verricht, omdat uit recentere gegevens van Witteveen+Bos uit de periode 1998-2003 blijkt dat de verontreiniging van de bodem is afgenomen ten opzichte van de situatie in 1990. Door het gebruiken van de gegevens uit 1990 wordt volgens Edelchemie een te negatief verontreinigingsbeeld geschetst. In een aantal gevallen is volgens Edelchemie uitsluitend op basis van oude meetgegevens aangenomen dat (nog) sprake is van een ernstige bodemverontreiniging. Zij betoogt verder dat het deel van het terrein waar de zogenoemde rietfilter ligt, ten onrechte verontreiniging van de bodem wordt verondersteld. Dit filter is volgens haar een foliebassin, en de verontreiniging zou enkel in het bassin zelf zijn aangetroffen en niet in de bodem onder het bassin.
4.2. In het Antea-rapport zijn eerdere bodemonderzoeken, waaronder het bodemonderzoek van Oranjewoud, gebruikt om ten behoeve van het onderzoek een beeld te krijgen van de eerder al aangetroffen verontreiniging. Mede aan de hand daarvan zijn extra bodemmonsters genomen en geanalyseerd. Aan de hand van deze nieuwe bodemmonsters en aan de hand van de al eerder genomen bodemmonsters is vervolgens in drie kaartbijlagen weergegeven op welke delen van het bedrijfsterrein tot een diepte van 0,5 m beneden maaiveld, op een diepte tussen 0,5 tot 2,0 m beneden maaiveld en op een grotere diepte dan 2,0 m beneden maaiveld verontreinigingen boven de interventiewaarden aanwezig zijn. Aan de hand van deze contouren is de schatting van de totale hoeveelheid ernstig verontreinigde grond van 20.000 m3 gemaakt.
4.3. Het betoog van Edelchemie over de overschatting die volgens haar door onder meer het gebruiken van in 1990 genomen bodemmonsters en door het meetellen van de rietfilter in het Antea-rapport zou zijn gemaakt, hoeft niet in detail te worden besproken. Afgezien van het feit dat de voor het Antea-rapport genomen extra bodemmonsters naar het de Afdeling voorkomt in grote lijnen een zelfde beeld geven van de terreingedeelten waar ernstige bodemverontreiniging optreedt, is van belang dat voor het aannemen van een ernstig geval van verontreiniging volgens de Circulaire bodemsanering voldoende is dat 25 m3 bodemvolume van het geval van verontreiniging ernstig is verontreinigd. In het Antea-rapport wordt geschat dat het om 20.000 m3 gaat. Het is onaannemelijk dat de hoeveelheid sterk verontreinigde bodem ongeveer 800 keer is overschat.
Afgezien daarvan is in het rapport geschat dat het bodemvolume met verontreinigd grondwater, afhankelijk van de soort verontreiniging, 4.000 tot 51.000 keer groter is dan de voor het aannemen van een ernstig geval van verontreiniging nodige hoeveelheid van 100 m3. Ook als in het geheel geen verontreinigde grond zou zijn aangetroffen, staat gelet daarop wel vast dat het college op goede gronden heeft geconcludeerd dat sprake is van een ernstig geval van verontreiniging.
4.4. Deze betogen falen.
Noodzaak spoedige sanering
5. Voor de beoordeling of spoedige sanering van het geval van verontreiniging noodzakelijk is, heeft het college eveneens de Circulaire bodemsanering tot uitgangspunt genomen. Daarin is vermeld dat sprake is van onaanvaardbare risico’s van verspreiding van verontreiniging (en daarmee van de noodzaak spoedig te saneren) als, voor zover hier van belang, het gebruik van de bodem door mens of ecosysteem wordt bedreigd door de verspreiding van verontreiniging in het grondwater waardoor kwetsbare objecten hinder ondervinden, of als er sprake is van een onbeheersbare situatie, dat wil zeggen als de verspreiding heeft geleid tot een grote grondwaterverontreiniging en de verspreiding nog steeds plaats vindt.
5.1. Het college heeft geconcludeerd dat wat zware metalen betreft sprake is van een bodemvolume van 5.100.000 m3 met een verontreiniging boven de interventiewaarden en dat de berekende jaarlijkse toename van deze verontreiniging ongeveer 44.000 m3 bedraagt. Wat bromide betreft is volgens het college sprake van een bodemvolume van 4.500.000 m3 met een grondwaterverontreiniging boven de risicogrenswaarde van het RIVM. Berekend is dat deze verontreiniging jaarlijks met ongeveer 126.000 m3 toeneemt. Hiermee is volgens het college sprake van een onbeheersbare situatie in de zin van de Circulaire bodemsanering. Verder verspreidt onder meer de verontreiniging met nikkel en bromide zich volgens het college in de richting van drinkwaterwinningslocaties in de omgeving, waardoor deze kwetsbare locaties hinder zullen gaan ondervinden in de zin van de Circulaire bodemsanering.
5.2. De Afdeling constateert dat het college om twee redenen heeft geoordeeld dat sprake is van een noodzaak van spoedige sanering. Ten eerste is er een grote grondwaterverontreiniging met een verder uitbreidend bodemvolume en daarmee een onbeheersbare situatie. Ten tweede levert de verspreiding van de verontreiniging in de richting van een gebied voor drinkwaterwinning hinder voor kwetsbare objecten op. Deze redenen kunnen ieder voor zich de conclusie dragen dat spoedige sanering noodzakelijk is.
In het beroepschrift heeft Edelchemie met name bestreden dat een spoedige sanering noodzakelijk is in verband met de gevolgen voor de drinkwaterwinning. Dat ter plaatse van het bedrijfsterrein sprake is van een zeer grote ernstige grondwaterverontreiniging met niet alleen bromide maar ook zware metalen en dat het verontreinigde bodemvolume zich steeds verder uitbreidt, heeft zij niet of nauwelijks bestreden. Er is geen aanleiding ervan uit te gaan dat de daarover in het Antea-rapport getrokken conclusies onjuist zijn. Reeds gelet op deze uitbreidende bodemverontreiniging via het grondwater heeft het college in redelijkheid kunnen besluiten dat spoedige sanering van het geval van verontreiniging noodzakelijk is. De vraag of het college de spoedige sanering ook op grond van de gevolgen voor de drinkwaterwinning noodzakelijk heeft kunnen achten, kan in het midden blijven.
5.3. Deze betogen falen.
Overige gronden
6. Edelchemie betoogt dat ten onrechte niet is overwogen om een zogenoemde deelsanering uit te voeren, of alleen te besluiten over de ernst van de verontreiniging en de noodzaak van spoedige sanering voor delen van het geval van verontreiniging. Zij wijst erop dat niet op alle plaatsen op het bedrijfsterrein een even ernstige verontreinigingssituatie bestaat.
6.1. De Afdeling merkt op dat het aan het besluit ten grondslag liggende nader onderzoek betrekking heeft op het gehele geval van verontreiniging. Er is geen grond voor het oordeel dat het college op basis van dit onderzoek niet zou hebben mogen besluiten over het gehele onderzochte geval. Zoals het college ter zitting ook heeft benadrukt, staat met dit besluit nog niet vast op welke wijze gesaneerd zal moeten worden. Bij de besluitvorming daarover kan aan de orde komen of, zoals Edelchemie in feite betoogt, de wisselende verontreiniging van de bodem op de verschillende plaatsen op het bedrijfsterrein aanleiding hoort te geven om niet overal, of niet overal dezelfde, saneringsmaatregelen te treffen om een sanering van het geval tot stand te brengen. Die besluitvorming staat in de huidige procedure niet ter beoordeling.
6.2. Dit betoog faalt.
7. Edelchemie betoogt tot slot dat zij niet, of niet geheel, verantwoordelijk kan worden gehouden voor de bodemverontreiniging, dan wel niet kan worden verplicht de bodemsanering uit te voeren. Verder is volgens haar niet duidelijk wat onder het in te dienen saneringsplan en de voorgeschreven tijdelijke beveiligingsmaatregel moet worden verstaan, wie daarvoor zorg moet dragen en wat de gevolgen zijn indien dat niet gebeurt.
7.1. Ingevolge artikel 37, eerste en tweede lid, van de Wet bodembescherming moeten gedeputeerde staten, indien zij vaststellen dat er zodanige risico’s voor mens, plant of dier zijn dat spoedige sanering noodzakelijk is, in hun beschikking bepalen dat met de sanering moet worden begonnen voor een door hen te bepalen tijdstip, en kunnen zij het uiterste tijdstip van indienen van het saneringsplan aangeven.
Ingevolge artikel 37, eerste en derde lid, van de Wet bodembescherming kunnen gedeputeerde staten, indien zij vaststellen dat er zodanige risico’s voor mens, plant of dier zijn dat spoedige sanering noodzakelijk is, in hun beschikking aangeven welke tijdelijke beveiligingsmaatregelen aan de sanering vooraf dienen te gaan en op welke tijdstippen aan hen verslag wordt gedaan van de uitvoering van die maatregelen.
Ingevolge artikel 37, vijfde lid, van de Wet bodembescherming kunnen gedeputeerde staten bij de beschikking aangeven door welke natuurlijke persoon of rechtspersoon een verplichting, bij de beschikking opgelegd met toepassing van het tweede en het derde lid, moet worden nagekomen.
7.2. Het college heeft met toepassing van artikel 37, tweede en derde lid, van de Wet bodembescherming bepaald dat met de sanering moet worden begonnen, dat een saneringsplan moet worden ingediend en dat een tijdelijke beveiligingsmaatregel moet worden uitgevoerd.
Anders dan Edelchemie betoogt, is duidelijk wat wordt bedoeld met het indienen van een saneringsplan en het treffen van de tijdelijke beveiligingsmaatregel. Met het indienen van een saneringsplan wordt gedoeld op het indienen van een plan dat beschrijft welke maatregelen zullen worden getroffen om het in het bestreden besluit vastgestelde geval van ernstige verontreiniging te saneren. In het bestreden besluit is omschreven wat de tijdelijke beveiligingsmaatregel inhoudt, namelijk dat de verspreiding van de verontreiniging moet worden gemonitord.
7.3. Het college heeft, zo is ter zitting bevestigd, welbewust ervan afgezien om met toepassing van het vijfde lid van artikel 37 (rechts)personen aan te wijzen die de krachtens het tweede en derde lid voorgeschreven verplichtingen moeten nakomen. Dit brengt mee dat de door Edelchemie veronderstelde verplichting om de sanering uit te voeren, het saneringsplan in te dienen en een tijdelijke beveiligingsmaatregel te treffen niet voortvloeit uit het bestreden besluit. Hetgeen zij over de vraag of die verplichtingen op haar behoren te rusten heeft aangevoerd, kan gelet hierop in dit geding buiten bespreking blijven.
Dat door het achterwege laten van een aanwijzing krachtens artikel 37, vijfde lid, geen duidelijkheid wordt geboden over de persoon die de verplichtingen moet nakomen is geen reden om het besluit onrechtmatig te achten. De wettelijke regeling voorziet immers niet in een verplichting, maar slechts een bevoegdheid, om bij het nemen van een beschikking krachtens artikel 37 toepassing Pro te geven aan het vijfde lid.
7.4. Deze betogen falen.
Slotsom
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Zijpp
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2016
262.