Uitspraak
201605414/1/R3.
Datum uitspraak: 26 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
1. de Vereniging Stedenbouwkundig Wijkbehoud Hillegersberg-Schiebroek-Terbregge (hierna: de vereniging), gevestigd te Rotterdam,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te Rotterdam,
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
en
de raad van de gemeente Rotterdam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 12 mei 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Molenlaankwartier en Lage Limiet" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de vereniging, [appellanten sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben Bewonersorganisatie Vereniging Terbregge’s Belang, [belanghebbende A], [belanghebbende B] en [belanghebbende C] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellanten sub 2] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2017, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en mr. B.J.W. Walraven, advocaat te Rotterdam, [appellanten sub 2], [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. J. Geelhoed, advocaat te Naaldwijk, en de raad, vertegenwoordigd door drs. Y. Zomerdijk, M. Craenen, mr. A.M.J. Ypma en mr. M.C. Rolle, zijn verschenen. Verder zijn Bewonersorganisatie Vereniging Terbregge’s Belang, vertegenwoordigd door [gemachtigden], [belanghebbende A], bijgestaan door [gemachtigden], [belanghebbende B] en [belanghebbende C], bijgestaan door mr. M.A.J. West, advocaat te Den Haag, als partij gehoord.
Buiten bezwaar van partijen heeft Bewonersorganisatie Vereniging Terbregge’s Belang een stuk ter zitting ingediend.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor een deel van de wijk Hillegersberg te Rotterdam en is voornamelijk conserverend van aard.
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Het beroep van de vereniging
3. De vereniging betoogt dat de raad het plan in strijd met artikel 3.1.6, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) heeft vastgesteld. De vereniging wijst erop dat ten behoeve van het plan door de raad een inventarisatie is uitgevoerd naar objecten met cultuurhistorische waarden binnen het plangebied. De vereniging acht deze inventarisatie evenwel ontoereikend, omdat het onderzoek beperkt is gebleven tot de historische linten binnen het plangebied. Volgens de vereniging liggen in het plangebied buiten deze historische linten ook objecten met cultuurhistorische waarden. Zij wijst daarbij onder meer op de in de plantoelichting genoemde panden die zijn geselecteerd om te worden onderzocht in het kader van een aanwijzing als gemeentelijk monument. Verder wijst de vereniging op het ensemble van woningen aan de pleinen aan de Borchsatelaan en het gebouw van de Jacob Maris-school. Het had volgens de vereniging in de rede gelegen om deze objecten in het kader van de vaststelling van het plan te inventariseren en bij gebleken cultuurhistorische waarden aan de gronden van deze objecten de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" toe te kennen, zodat deze objecten eveneens tegen sloop zijn beschermd.
3.1. Artikel 3.1.6, vijfde lid, van het Bro luidt: "Voor zover bij de voorbereiding van het bestemmingsplan geen milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer wordt opgesteld, waarin de hierna volgende onderdelen zijn beschreven, worden in de toelichting ten minste neergelegd:
a. een beschrijving van de wijze waarop met de in het gebied aanwezige cultuurhistorische waarden en in de grond aanwezige of te verwachten monumenten rekening is gehouden;
[…]."
3.2. In paragraaf 3.4 en 3.5 van de plantoelichting is een beschrijving opgenomen over de monumenten en de bestaande cultuurhistorische waarden in het plangebied.
In paragraaf 3.4 is een lijst weergegeven van panden in het plangebied die zijn aangewezen als rijksmonument of gemeentelijk monument en die in dat kader vallen onder de beschermende werking van de Monumentenwet 1988 dan wel de Monumentenverordening Rotterdam 2010. Verder is vermeld dat in het Molenlaankwartier 7 toekomstige monumenten liggen die in het project van de jaarlijkse ‘Top 20’ van aan te wijzen nieuwe gemeentelijke monumenten zijn opgenomen. Dit zijn de panden aan de Chabotlaan 10, Liduinaplein 2, Liduinaplein 8, Mahlersingel 10, Terbregse Rechter Rottekade 172, Tsjaikovskilaan 6 en het pand bij het gemaal aan de Van Goghlaan.
In paragraaf 3.5 is ingegaan op het aspect cultuurhistorie. Vermeld is dat sinds eind 2007 het besluit van het college van burgemeester en wethouders van toepassing is dat bij gebiedsontwikkelingen cultuurhistorisch onderzoek wordt gedaan als blijkt (of verwacht wordt) dat er cultuurhistorische waarden in een gebied aanwezig zijn (naast de bestaande rijks- en gemeentelijke monumenten die zijn beschermd op basis van de Monumentenwet 1988). In het onderzoek worden de cultuurhistorische waarden van een gebied benoemd, geanalyseerd en gewaardeerd. Vervolgens is aangegeven dat ten behoeve van het opstellen van het plan een inventarisatie is uitgevoerd naar objecten met cultuurhistorische waarden gelegen in de historische linten binnen het plangebied. Dit zijn de Terbregse Rechter Rottekade, de Boterdorpse Verlaat en een deel van de Grindweg. De panden die bij deze inventarisatie naar voren zijn gekomen zijn in de plantoelichting als beeldbepalende objecten aangemerkt. Aan de gronden van deze panden is volgens de plantoelichting in het plan de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" toegekend.
3.3. De raad heeft toegelicht dat zijn cultuurhistorische beleid erop is gericht om binnen de gemeente intensief onderzoek te doen naar beeldbepalende objecten in de historische kernen, langs historische linten, in het centrum van Rotterdam, in Rotterdam-Zuid en in oude 19e-eeuwse Rotterdamse wijken, omdat deze objecten volgens de raad veel kwetsbaarder zijn en hierdoor het risico dat deze objecten gesloopt worden veel groter is. Naast dit onderzoek loopt er volgens de raad een traject waarbij objecten binnen de gehele gemeente zijn geselecteerd om te worden onderzocht en beschreven in het kader van het aanwijzen als gemeentelijk monument. De in paragraaf 3.4 van de plantoelichting genoemde objecten behoren tot deze geselecteerde objecten. De raad erkent dat als gevolg van dit beleid niet het gehele plangebied is onderzocht naar cultuurhistorische waarden. Evenwel stelt de raad dat dit geen strijd oplevert met artikel 3.1.6, vijfde lid, onder a, van het Bro, omdat beschreven is op welke wijze onderzoek is gedaan en waarom dit onderzoek binnen het plangebied is beperkt tot de historische linten.
3.4. De Afdeling overweegt dat artikel 3.1.6, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Bro geen verplichting aan de raad oplegt om ieder cultuurhistorisch waardevol object te voorzien van een beschermingsregeling. Daarentegen legt deze bepaling de raad wel een verplichting op om voor het gehele plangebied in de plantoelichting te beschrijven op welke wijze met de in het plangebied aanwezige cultuurhistorische waarden rekening is gehouden. De raad heeft zich evenwel, in overeenstemming met zijn hiervoor verwoorde beleid, beperkt tot onderzoek naar cultuurhistorische waarden binnen een deel van het plangebied, namelijk de historische linten en de in paragraaf 3.4 van de plantoelichting genoemde objecten die mogelijk in aanmerking komen voor een aanwijzing als gemeentelijk monument, en ook in de plantoelichting volstaan met een beschrijving hoe met deze cultuurhistorische waarden binnen dat deel van het plangebied rekening is gehouden, terwijl ook in de rest van het plangebied volgens de vereniging cultuurhistorisch waardevolle objecten aanwezig zijn. Gelet hierop heeft de raad niet voldaan aan artikel 3.1.6, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Bro en is het besluit tot vaststelling van het plan hierdoor in strijd met deze bepaling vastgesteld. Het betoog slaagt.
Het beroep van [appellanten sub 2]
4. Het beroep van [appellanten sub 2] is gericht tegen de gewijzigde vaststelling van het plandeel met de bestemmingen "Wonen - 1" en "Tuin" voor de percelen [locatie 1] en [locatie 2], voor zover de raad voor deze percelen ten opzichte van het ontwerp van het plan de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" heeft laten vervallen en de grootte en de situering van de bestemmingsvlakken van de bestemmingen "Wonen - 1" en "Tuin" op deze percelen heeft gewijzigd om de bouw van twee vrijstaande woningen mogelijk te maken.
5. [appellanten sub 2] voeren aan dat uit het besluit tot vaststelling van het plan niet volgt dat de bestemmingsregeling ten aanzien van de genoemde percelen is gewijzigd.
5.1. In het raadsvoorstel van het college van burgemeester en wethouders van 2 februari 2016 is op pagina 531 door het college een voorstel gedaan om de verbeelding ter plaatse van de betrokken percelen te wijzigen. Het vaststellingsbesluit vermeldt dat het bestemmingsplan wordt vastgesteld conform het voorstel van het college van burgemeester en wethouders. De Afdeling is van oordeel dat hieronder moet worden begrepen het voorstel om ter plaatse van de betrokken percelen de verbeelding te wijzigen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat uit het besluit tot vaststelling van het plan niet volgt dat de bestemmingsregeling ten aanzien van de genoemde percelen is gewijzigd. Het betoog faalt.
6. [appellanten sub 2] betogen dat de ambtelijke wijzigingen ten opzichte van het ontwerp van het plan ten onrechte niet in de kennisgeving van het plan zijn genoemd.
6.1. De Afdeling overweegt dat, wat er ook zij van het betoog, de genoemde mogelijke onregelmatigheid dateert van na de datum van de vaststelling van het plan en reeds daarom de rechtmatigheid van het plan niet kan aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan dan ook geen grond vormen voor de vernietiging van het plan.
7. [appellanten sub 2] voeren aan dat het op de percelen staande pand een historisch beeldbepalend pand is. Zij wijzen daarbij erop dat het pand het dorpse en groene karakter van Oud-Terbregge vertegenwoordigt en dat het pand deel uitmaakt van het historische lint Terbregse Rechter Rottekade. Gelet hierop heeft de raad ten opzichte van het ontwerp van het plan volgens hen ten onrechte de aan de percelen toegekende dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" in het plan niet gehandhaafd, die het pand beschermt tegen sloop. Zij hebben daarbij erop gewezen dat het een wens is van een groot deel van de omwonenden dat het pand behouden blijft.
7.1. De Afdeling stelt vast dat een inspecteur Bouw en Woningtoezicht van de gemeente op 11 juli 2015 tijdens een locatiebezoek heeft geconstateerd dat het pand in bouwkundig slechte staat verkeerde. De raad heeft ter zitting toegelicht dat hij vanwege de slechte staat van het pand en gelet op het belang van de eigenaren de genoemde dubbelbestemming heeft laten vervallen. Verder heeft de raad toegelicht dat hij vanuit stedenbouwkundig oogpunt twee vrijstaande woningen op de percelen wenselijk acht, omdat twee vrijstaande woningen bijdragen aan de gevarieerde opbouw van het bestaande lint van de Rechter Rottekade. Onder de genoemde omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de raad in redelijkheid meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang dat gemoeid is met het mogelijk maken van twee vrijstaande woningen dan aan het belang van [appellanten sub 2] bij het behoud van het bestaande pand.
Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid kunnen afzien van een toekenning van de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" aan de genoemde percelen. Het betoog faalt.
Het beroep van [appellant sub 3]
Aanlegsteiger
8. [appellant sub 3] voert aan dat binnen het plandeel met de bestemming "Water - 2" ten onrechte geen aanlegsteiger kan worden opgericht met een omvang van 95 bij 1 m op een locatie aan de Terbregse Rechter Rottekade in de nabijheid van de Boterdorpse Verlaat. [appellant sub 3] wijst erop dat aan hem ten tijde van de vaststelling van het plan voor het oprichten van een dergelijke aanlegsteiger een omgevingsvergunning van rechtswege was verleend.
8.1. De raad acht een aanlegsteiger met een lengte van ongeveer 95 m op de betrokken locatie niet wenselijk. De raad heeft hierbij erop gewezen dat de van rechtswege verleende omgevingsvergunning ten tijde van de vaststelling van het plan niet onherroepelijk was en heeft mede gelet daarop het plan hiermee niet in overeenstemming gebracht. Verder wijst de raad erop dat [appellant sub 3] gelet op het bouwovergangsrecht van artikel 51, lid 51.1.1, van de planregels gebruik mag maken van zijn omgevingsvergunning.
8.2. Aan de rivier De Rotte is de bestemming "Water - 2" toegekend.
Artikel 23, lid 23.2.1, van de planregels luidt: "Op de voor Water - 2 bestemde gronden mag niet worden gebouwd, behoudens
a. bouwwerken, geen gebouwen zijnde, van waterbouwkundige aard, zoals aanlegsteigers, keerwanden, beschoeiingen, duikers, bruggen, gemalen e.d., met dien verstande dat bruggen uitsluitend zijn toegestaan ter plaatse van de aanduiding "brug" en met dien verstande dat aanlegsteigers alleen zijn toegestaan, voorzover aanwezig ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan;
[…]."
Lid 23.2.3, onder b luidt: "Aanlegsteigers mogen een afmeting hebben van maximaal 1 bij 5 meter."
Artikel 51, lid 51.1.1, luidt: "Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan."
8.3. In de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:912, waarin de door [appellant sub 3] genoemde omgevingsvergunning aan de orde was, heeft de Afdeling onder 7.2 overwogen dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam niet binnen de daarvoor geldende beslistermijn op de op 30 oktober 2013 ontvangen aanvraag van [appellant sub 3] voor de genoemde omgevingsvergunning heeft beslist. Gelet hierop heeft de Afdeling vervolgens geoordeeld dat deze omgevingsvergunning van rechtswege is verleend.
De Afdeling overweegt dat een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen een bestaand recht is waaraan bij de vaststelling van een bestemmingsplan in beginsel niet kan worden voorbijgegaan. Een dergelijke vergunning vormt een zwaarwegend belang dat de raad moet betrekken in zijn besluitvorming. Dit laat evenwel onverlet dat de raad hierbij ook andere relevante belangen moet betrekken.
De raad heeft gesteld dat [appellant sub 3] houder is van een omgevingsvergunning voor de bouw van de door hem gewenste aanlegsteiger. De raad heeft evenwel deze aanlegsteiger op de betrokken locatie niet wenselijk geacht en niet als zodanig bestemd, omdat deze locatie onderdeel uitmaakt van de hoofdgroenstructuur van de wijk en de aanlegsteiger, gezien zijn omvang, hieraan afbreuk doet. Verder brengt de omvang van de aanlegsteiger en het daarmee gepaard gaande aantal ligplaatsen volgens de raad een grote verkeersaantrekkende werking mee, die de raad op deze locatie ongewenst acht. Gelet op het groene karakter van het gebied in de nabijheid van de locatie van de gewenste aanlegsteiger en de omstandigheid dat de Terbregse Rechter Rottekade een smalle, doodlopende weg is met fysiek weinig ruimte voor veel verkeer, is de Afdeling van oordeel dat de raad in het kader van de belangenafweging in het plan in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan de hiervoor genoemde belangen dan aan het belang van [appellant sub 3] bij het als zodanig bestemmen van de vergunde aanlegsteiger. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de omgevingsvergunning voor de bouw van de aanlegsteiger van rechtswege is verleend en dat deze omgevingsvergunning ten tijde van de vaststelling van het plan niet onherroepelijk was (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2310). Verder neemt de Afdeling hierbij in aanmerking dat de raad ter zitting heeft verklaard dat hij tracht met [appellant sub 3] te komen tot een minnelijke regeling teneinde te voorkomen dat de aanlegsteiger zal worden gerealiseerd.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid het plandeel met de bestemming "Water - 2" heeft kunnen vaststellen, voor zover dit plandeel niet voorziet in de mogelijkheid om een aanlegsteiger met een omvang van 95 bij 1 m op een aan de Terbregse Rechter Rottekade in de nabijheid van de Boterdorpse Verlaat op te richten. Het betoog faalt.
Parkeren
9. [appellant sub 3] kan zich verder niet verenigen met de aanduiding "parkeerterrein uitgesloten", die is toegekend aan de gronden in de omgeving van de locatie waar hij een aanlegsteiger wenst op te richten. Volgens hem is er geen noodzaak voor deze aanduiding en is deze aanduiding slechts bedoeld om de bouw van de aanlegsteiger te frustreren.
9.1. Artikel 11, lid 11.1, van de planregels luidt: "De voor ‘Groen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. groenvoorzieningen, speelvoorzieningen, met bijbehorende voet- en fietspaden, toegangspaden naar woonschepen, parkeervoorzieningen en watergangen;
[…]."
Lid 11.3 luidt: "In afwijking van het bepaalde in lid 11.1 onder a zijn ter plaatse van de op de verbeelding aangegeven aanduiding ‘parkeerterrein uitgesloten’ parkeervoorzieningen niet toegestaan.
Artikel 20, lid 20.1, luidt: "De voor ‘Verkeer - Verblijfsgebied’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a.(…);
b. voorzieningen voor rijdende en stilstaande voertuigen, zoals rijstroken, fietspaden, parkeerplaatsen, toegangspaden naar woonschepen;
[…]."
Lid 20.3 luidt: "In afwijking van het bepaalde in lid 20.1 onder a zijn ter plaatse van de op de verbeelding aangegeven aanduiding ‘parkeerterrein uitgesloten’ parkeervoorzieningen niet toegestaan."
9.2. Vast staat dat op de door [appellant sub 3] bedoelde gronden waaraan de aanduiding "parkeerterrein uitgesloten" is toegekend geen parkeervoorzieningen aanwezig zijn. De raad heeft toegelicht dat het toestaan van parkeervoorzieningen op de gronden waaraan de aanduiding is toegekend een aantasting oplevert van de hoofdgroenstructuur van de wijk. Zoals de Afdeling onder 8.3 heeft overwogen, heeft de raad in redelijkheid meer gewicht kunnen toekennen aan de belangen die zijn gemoeid bij het behoud van de groene omgeving dan aan de belangen van [appellant sub 3] met betrekking tot de aanlegsteiger. Gelet hierop heeft de raad in redelijkheid de genoemde aanduiding kunnen toekennen. Overigens heeft de raad ter zitting erop gewezen dat de gemeente eigenaar is van de gronden waaraan de genoemde aanduiding is toegekend en dat het gemeentebestuur niet voornemens is om op deze gronden parkeervoorzieningen aan te leggen. Het betoog faalt.
Bestuurlijke lus
10. Artikel 8:51d van de Awb luidt: "Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. […]".
10.1. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. De raad dient daartoe met inachtneming van overweging 3.4 alsnog een onderzoek te verrichten naar de aanwezige cultuurhistorische waarden in het gehele plangebied en vervolgens in de plantoelichting te beschrijven op welke wijze met deze cultuurhistorische waarden rekening is gehouden.
10.2. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij het nemen van een nieuw besluit niet te worden toegepast. Een eventueel nieuw besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt en medegedeeld te worden.
Conclusie
11. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van [appellanten sub 2] en [appellant sub 3] ongegrond.
Proceskosten
12. Ten aanzien van de beroepen van [appellanten sub 2] en [appellant sub 3] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
13. Ten aanzien van het beroep van de vereniging zal in de einduitspraak worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. draagt de raad van de gemeente Rotterdam op om:
a. binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van de overwegingen 3.4 en 10.1 het daarin omschreven gebrek te herstellen, en
b. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
II. verklaart de beroepen van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en [appellant sub 3] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Koeman w.g. Lap
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2017
288-817.