Uitspraak
201608468/1/R6.
Datum uitspraak: 17 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de Stichting Spoorwegpensioenfonds, gevestigd te Utrecht, en andere,
2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Naaldwijk, gemeente Westland,
en
de raad en het college van burgemeester en wethouders van Westland,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 13 september 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "De Rentmeester te Naaldwijk" vastgesteld.
Bij besluit van 20 september 2016 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van woningen, een winkel en een parkeervoorziening en het maken van een uitweg.
Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
Tegen deze besluiten hebben Stichting Spoorwegpensioenfonds en andere en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2017, waar Stichting Spoorwegpensioenfonds, vertegenwoordigd door mr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam, M.J. Mulder en drs. W.M.A. Kroesen, en [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat te Delft, en de raad en het college, beide vertegenwoordigd door J.E.G. Dekker en dr. A.J. van Duren, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Samen Ontwikkelen Westland B.V. (hierna: SOW), vertegenwoordigd door mr. J. Bouwman-Treffers, advocaat te Naaldwijk, en ing. P.A.C. van Kester, gehoord.
Overwegingen
1. Het plan heeft betrekking op het gebied dat wordt omringd door de Secretaris Verhoeffweg, de Patijnenburg, de Willem van Hooffstraat en de Simon Slingelandstraat te Naaldwijk. Het gebied grenst aan het bestaande winkelcentrum De Tuinen. Door het plan krijgt het gebied grotendeels de bestemming "Gemengd", en is daarmee ingevolge de bestemmingsomschrijving in artikel 3, eerste lid onder 1 van de planregels, bestemd voor:
(a) wonen;
(b) detailhandel, uitsluitend op de begane grond één winkelunit, zijnde een supermarkt, met een maximum winkelvloeroppervlak van 3.750 m2, met aanvullend op deze winkelunit daarbij behorende kantoorruimte, ondergeschikte horeca, magazijnen, personeelsruimten, laad- en losvoorzieningen, technische ruimten, bergingen en andere nevenruimten;
(c) kantoor met een maximum van 150 m2;
(d) gebouwde parkeervoorzieningen;
(e) bij deze bestemming behorende voorzieningen zoals bergingen, groen, wegen, voet- en fietspaden, parkeervoorzieningen en water.
In de toelichting bij het plan wordt gesproken over een XL-supermarkt, aangeduid als De Rentmeester.
Het college heeft dienovereenkomstig een omgevingsvergunning verleend aan SOW.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Ontvankelijkheid
3. De raad, het college en SOW betogen dat Stichting spoorwegpensioenfonds en andere geen belanghebbenden zijn, en daarom niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Zij wijzen daartoe op de statutaire doelstelling van de Stichting spoorwegpensioenfonds, waaruit volgens hen niet blijkt dat het procederen in zaken als deze een doel is dat de Stichting spoorwegpensioenfonds in het bijzonder behartigt.
Voorts stellen zij dat de Stichting spoorwegpensioenfonds niet heeft aangetoond van welk onroerend goed zij specifiek eigenaar is en op welke afstand dat gelegen is van het plangebied.
3.1. De Stichting spoorwegpensioenfonds stelt eigenaar te zijn van winkelcentrum De Tuinen. Dit winkelcentrum grenst aan het plangebied. In winkelcentrum De Tuinen is onder meer winkelruimte voor een supermarkt, die binnenkort in gebruik zal worden genomen. De raad en het college hebben ter zitting gezegd dat zij ervan op de hoogte zijn dat de Stichting spoorwegpensioenfonds eigenaar is van het winkelcentrum.
3.2. Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
"Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
Het derde lid luidt:
"Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
3.3. Volgens vaste jurisprudentie is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit belanghebbende. In het onderhavige geval waarin een detailhandelsvestiging planologisch mogelijk wordt gemaakt en vergund, is dat het geval indien een concurrerend vastgoedeigenaar in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment werkzaam is als waarbinnen de op te richten detailhandelsvestiging is voorzien.
3.4. De besluiten tot vaststelling van het bestemmingsplan en verlening van de omgevingsvergunning voorzien in de oprichting van een supermarkt op gronden grenzend aan het eigendom van de Stichting spoorwegpensioenfonds, waar eveneens ruimte is voor een supermarkt. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat de Stichting spoorwegpensioenfonds zich als vastgoedeigenaar richt op hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als de initiatiefnemer van de voorziene nieuwe vestiging. Haar concurrentiebelang is dan ook rechtstreeks betrokken bij de besluiten. De vraag of zij op grond van het derde lid van artikel 1:2 van Pro de Awb belanghebbend zou zijn is in dit geval, anders dan de raad, het college en SOW betogen, niet aan de orde.
4. De raad, het college en SOW betogen dat de overige appellanten die met de Stichting spoorwegpensioenfonds en andere het beroep hebben ingesteld niet ontvankelijk zijn. Deze appellanten, winkels en kleinschalige horeca, zijn niet werkzaam in hetzelfde marktsegment als de in het project voorziene supermarkt, en kunnen dan ook niet als concurrenten worden aangemerkt. Zij wijzen op de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2228. SOW stelt dat de winkels bovendien op een afstand van ongeveer een kilometer van de voorziene ontwikkeling liggen.
4.1. Stichting spoorwegpensioenfonds en andere betogen dat de winkels binnen hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment werkzaam zijn. De afstand bedraagt niet een kilometer, maar 170 tot 450 meter. De producten die zij verkopen - boeken, kookproducten, voedsel - worden ook in een XL-supermarkt als hier voorzien verkocht. De effecten van een forse nieuwe vestiging in de omgeving zullen invloed hebben op hun omgeving. Zij zijn dan ook belanghebbend als concurrent en vanwege de nabijheid, aldus Stichting spoorwegpensioenfonds en anderen.
4.2. De appellanten zijn [bedrijf A], [bedrijf B] (een boekwinkel), [bedrijf C] (een winkel in kranten, tijdschriften, kantoorartikelen en speelgoed), [bedrijf D] (huishoudelijke artikelen) en [bedrijf E] (drogisterij, natuurvoeding en reformartikelen). Het plan voorziet specifiek in een supermarkt met een zeer grote omvang. Gezien het brede assortiment van een dergelijke supermarkt acht de Afdeling het aannemelijk dat deze appellanten daarvan concurrentie kunnen ondervinden. De door de raad, het college en SOW genoemde uitspraak had betrekking op een ander soort supermarkt en een ander soort winkels. De Afdeling acht het beroep ook voor zover ingesteld door [bedrijf A], [bedrijf B], [bedrijf C], [partij D] en [bedrijf E] ontvankelijk.
Inhoudelijk
Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro)
5. Stichting spoorwegpensioenfonds en andere betogen dat niet naar behoren is getoetst aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (ladder duurzame verstedelijking). Zij stellen dat geen behoefte bestaat aan distributieve ruimte voor een (extra) supermarkt en dat als deze behoefte deels wel zou bestaan deze kan en moet worden ingevuld binnen het bestaande (winkel)centrum.
Zij stellen voorts dat de kwalitatieve onderbouwing van de behoefte ernstig tekort schiet, en dat het onderzoek naar de effecten van de voorziene supermarkt op bestaande structuur, leegstand en woon-, werk- en leefklimaat onvoldoende is. Het rapport van Bureau Stedelijke Planning (BSP) "Naaldwijk Centrum XL-supermarkt. Distributieve toets en effecten" van 22 december 2015 (hierna: het BSP-rapport) waarmee de raad heeft beoogd te onderbouwen dat er een actuele behoefte is aan de beoogde ontwikkeling toont deze volgens hen niet deugdelijk aan. Volgens Stichting spoorwegpensioenfonds en andere heeft BSP geen rekening gehouden met de bestaande plancapaciteit. Er is uitsluitend gekeken naar reeds langer bekende supermarktontwikkelingen, de onbenutte capaciteit elders is niet beoordeeld. Het bestaande bestemmingsplan voor Naaldwijk Centrum bevat geen enkele beperking voor de ontwikkeling van supermarkten binnen de bestemmingen "centrum", "detailhandel" en "gemengd". BSP heeft daarom ten onrechte niet beoordeeld of op andere wijze in de, in zijn ogen lage, supermarktbezetting in Naaldwijk kan worden voorzien.
Stichting spoorwegpensioenfonds en andere betogen voorts dat de berekeningen van BSP achterhaald zijn doordat inmiddels door het faillissement van V&D ruimte in winkelcentrum De Tuinen is vrijgekomen. Daar zal een nieuwe supermarktvestiging komen, waarvoor reeds een vergunning is verleend. Ter onderbouwing van hun standpunt hebben zij een contra-expertise van het bureau Ecorys "Haalbare supermarktruimte in Naaldwijk-Centrum 2016/2025; Contra-expertise inzake bestemmingsplan wijziging "De Rentmeester" te Naaldwijk"(19 januari 2017) ingebracht (hierna: het Ecorys-rapport).
5.1. In het BSP-rapport is berekend dat de supermarktdekking in de gemeente Westland gemiddeld 0,18 m2 per inwoner bedraagt, hetgeen weinig is in vergelijking met het landelijk gemiddelde van 0,24 m2 per inwoner. In de kern Naaldwijk zelf is de dekking nog lager, 0,15 m2 per inwoner. De lage dekking is ontstaan met het sluiten van één van de drie supermarkten die Naaldwijk tot 2005 had. Zonder uitbreiding van het supermarktaanbod zou de dekking in 2025 teruggelopen zijn tot 0,13 m2 per inwoner. Uitgaande van de gemiddelde supermarktdekking is er in de gemeente Westland volgens het BSP-rapport indicatief behoefte aan ca. 25.000 m2 winkelvloeroppervlak (wvo). Dat is ruim 5800 m2 meer dan in de huidige situatie aanwezig is. Naast de beoogde vestiging van De Rentmeester spelen in de gemeente Westland nog diverse andere supermarktontwikkelingen waarmee een totale toename is gemoeid van ongeveer 3700 m2 wvo. Voorts wordt volgens dit rapport een groei van de bevolking van Westland voorzien tot ongeveer 113.000 inwoners, hetgeen een extra behoefte aan ruim 2000 m2 wvo meebrengt.
Met de realisatie van de in het plan voorziene XL-supermarkt neemt het wvo met ruim 3700 m2 extra toe. De dekking komt daarmee op 0,29 m2 per inwoner.
5.2. De raad erkent dat door het vrijkomen van de winkelruimte van V&D en de vestiging van een supermarkt aldaar de berekening van de distributieve ruimte in het BSP-rapport deels achterhaald is. De raad heeft BSP een aanvullend memo laten opstellen. In dit aanvullend memo van 30 augustus 2016 stelt BSP dat met de realisatie van zowel de supermarkt in De Tuinen als De Rentmeester een licht overaanbod ontstaat van1200 m2 wvo in de kern Naaldwijk hetgeen een dekking van 0,36 m2 per inwoner tot gevolg heeft, maar dat niettemin de behoefte aan de in het plan voorziene XL-supermarkt goed te motiveren is. In het aanvullend memo wordt de nadruk gelegd op kwalitatieve aspecten, het oppervlak, het XL-concept, de centrumlocatie en het verzorgingsbereik, die het initiatief onderscheiden van andere supermarkten. Vooral daarom voorziet de Rentmeester volgens het aanvullend memo in een actuele behoefte.
5.3. Het door Stichting spoorwegpensioenfonds en andere ingediende Ecorysrapport bestrijdt de conclusies van BSP. Volgens Ecorys heeft BSP nagelaten de berekende distributieve ruimte te corrigeren met de voor dagelijkse detailhandel geschikte winkelpanden en met de harde planvoorraad aan nieuw toe te voegen dagelijkse detailhandel in de gemeente. Voorts is volgens Ecorys geen rekening gehouden met mogelijk nieuw te realiseren dagelijkse detailhandel in de gemeente. Dat laatste betreft onder meer de mogelijke uitbreiding van de supermarkt in de Verdilaan te Naaldwijk van 1839 m2 wvo naar 2500 m2 wvo en van de supermarkt in de Emmastraat te Naaldwijk van 1125 m2 wvo naar 1700 m2 wvo.
5.4. De Afdeling overweegt dat met de voorgenomen ontwikkeling het totale voor detailhandel bestemde areaal van Naaldwijk wordt uitgebreid, zonder inkrimping van het bestaande areaal aan detailhandelsbestemmingen. Bij het onderzoek naar de actuele regionale behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet het bestaande regionale aanbod in kaart worden gebracht. In het BSP-rapport en het aanvullend memo zijn alleen de actuele supermarktinitiatieven bij de beoordeling van de distributieve ruimte betrokken. Er is geen onderzoek verricht naar andere realistisch te achten planologische mogelijkheden voor een supermarkt in Naaldwijk. Ten aanzien van de stelling van Stichting spoorwegpensioenfonds en andere dat binnen het bestaande bestemmingsplan voor Naaldwijk Centrum geen enkele beperking voor de ontwikkeling van supermarkten bestaat, wordt overwogen dat dat niet meebrengt dat alle ruimte waar in theorie een supermarkt gevestigd kan worden in het onderzoek had moeten worden betrokken. Wel had onderzocht moeten worden in hoeverre er realistische mogelijkheden bestaan voor vestiging of uitbreiding van supermarkten. Ter zitting zijn genoemd de uitbreidingsmogelijkheden van de bestaande supermarkt aan de Verdilaan en de mogelijkheden voor uitbreiding van de nieuwe supermarkt in winkelcentrum De Tuinen. Voorts wordt in het BSP-rapport gesteld dat niet aannemelijk is dat de supermarkt in de Emmastraat (waarvoor ook nog uitbreidingsruimte bestaat), die waarschijnlijk wordt verlaten als de nieuwe grote supermarkt in gebruik wordt genomen, opnieuw zal worden benut voor een normale supermarkt. Daarvoor bestaat echter geen enkele waarborg, nu geen voornemens bestaan om de bestaande planologische mogelijkheden voor supermarkten te beperken.
Gelet op al het voorgaande is de actuele regionale behoefte aan de voorziene supermarkt niet deugdelijk onderzocht. De conclusie dat er een kwalitatieve behoefte bestaat en dat op grond van die kwalitatieve behoefte vaststaat dat geen onaanvaardbare leegstand ontstaat kan niet worden gevolgd. Die conclusie is immers mede gebaseerd op een berekening van de omvang van het overaanbod, aan welke berekening gelet op het voorgaande gebreken kleven. Overigens acht de Afdeling het op zich niet uitgesloten dat de kwalitatieve aspecten die samenhangen met een grote supermarkt met ruime parkeergelegenheid aanleiding kunnen geven voor de conclusie dat ondanks een zeker overaanbod in het supermarktsegment niet een uit ruimtelijk oogpunt onaanvaardbare leegstand ontstaat.
Het betoog slaagt.
5.5. Het beroep van Stichting spoorwegpensioenfonds en andere en [appellant sub 2] en anderen is gegrond. Het besluit van de raad tot vaststelling van het bestemmingsplan komt voor vernietiging in aanmerking. Nu de omgevingsvergunning aan dit plan is getoetst kan ook deze niet in stand blijven. Met het oog op eventuele verdere besluitvorming zal de Afdeling ook de overige beroepsgronden beoordelen.
Artikel 2.1.4 tweede lid van de Verordening ruimte 2014 van Zuid-Holland
6. Stichting spoorwegpensioenfonds en andere en [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met de Verordening ruimte 2014.
Artikel 2.1.4, tweede lid, aanhef en onder a, van deze verordening luidt:
"De nieuwe detailhandel, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de volgende eisen:
a. de ontwikkeling is in overeenstemming met het in het Programma ruimte beschreven ontwikkelingsperspectief voor de daarin benoemde te ontwikkelen centra, te optimaliseren centra en de overige aankoopplaatsen; b. voor zover de ontwikkeling een omvang heeft van meer dan 2000 m2 bruto vloeroppervlak, voorziet het bestemmingsplan hier uitsluitend in als is aangetoond dat het woon- en leefklimaat niet onevenredig wordt aangetast en geen onaanvaardbare leegstand ontstaat en mede met het oog hierop advies is gevraagd aan de adviescommissie detailhandel Zuid-Holland."
Aan beide eisen wordt volgens de Stichting spoorwegpensioenfonds en andere en [appellant sub 2] en anderen niet voldaan. In het Programma ruimte is Naaldwijk Centrum aangewezen als "te optimaliseren" centrum. Dat betekent volgens het Programma ruimte dat gewerkt kan worden aan de verbetering van de (concurrentie)positie met alle denkbare middelen, in principe zonder netto toevoeging van winkelmeters. Een eventuele beperkte uitbreiding dient in het teken van structuurverbetering te staan.
Stichting spoorwegpensioenfonds en andere en [appellant sub 2] en anderen betogen dat de beoogde ontwikkeling niet beperkt is, daar zij 3750 m2 wvo en 4600 m2 bvo bedraagt. Noch door de raad, noch door zijn adviseur Bureau Stedelijke Planning (BSP) is onderbouwd waarom sprake zou zijn van een structuurverbetering aldus Stichting spoorwegpensioenfonds en andere en [appellant sub 2] en anderen. Volgens hen heeft de raad ten onrechte deze structuurverbetering verward met het versterken van de positie van Naaldwijk ten opzichte van omringende plaatsen.
Voorts is volgens hen niet aangetoond dat het woon- en leefklimaat niet onevenredig wordt aangetast en geen onaanvaardbare leegstand ontstaat, zoals vereist in artikel 2.1.4, tweede lid, onder b.
Stichting spoorwegpensioenfonds en andere voeren voorts aan dat op grond van hetzelfde artikel onder b voor ontwikkelingen van meer dan 2000 m2 bvo een advies van de Adviescommissie Detailhandel Zuid-Holland is vereist. Dit advies, van 8 september 2015, is negatief. De brief van de provincie van 19 januari 2016 maakt dat niet anders en deze brief is overigens achterhaald aangezien hierin geen rekening is gehouden met de meest recente ontwikkelingen in de detailhandel, waaronder het faillissement van V&D en daarop volgend de vestiging van een supermarkt in winkelcentrum De Tuinen. Gelet op deze ontwikkelingen, en het aanvullend memo dat de raad door BSP heeft laten opstellen, had opnieuw advies gevraagd moeten worden aan de Adviescommissie Detailhandel Zuid-Holland. Nu dit niet is gebeurd is het plan volgens Stichting spoorwegpensioenfonds en andere in strijd met artikel 2.1.4, tweede lid, onder b, van de Verordening ruimte 2014.
6.1. In het Programma ruimte is Naaldwijk aangemerkt als een te optimaliseren centrum. Daarvoor geldt dat ontwikkelingen kunnen plaatsvinden, maar in principe zonder toevoeging van winkeloppervlak. Het Programma ruimte laat wel enige ruimte om daarvan af te wijken en uitbreiding toe te staan indien daarmee een structuurverbetering wordt bereikt. De raad stelt dat de vestiging van een XL supermarkt op deze plek leidt tot een structuurverbetering voor het centrum. De formule is een publiekstrekker. Dit gecombineerd met de gunstige ligging direct aan het bestaande winkelgebied en de bereikbaarheid met de auto en parkeergelegenheid, zorgt voor toestroom van nieuwe klanten, waarvan een deel zal doorlopen naar de rest van het winkelgebied, aldus de raad. De Afdeling acht deze redenering op zich niet onaannemelijk, de raad mocht derhalve uitgaan van een structuurverbetering als gevolg van het plan.
6.2. Het betoog dat niet is aangetoond dat het woon- en leefklimaat niet onevenredig wordt aangetast zal de Afdeling in samenhang met het betoog over verkeer en parkeren beoordelen.
6.3. Ingevolge artikel 2.1.4, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening dient te worden aangetoond dat geen onaanvaardbare leegstand ontstaat. Nu, zoals onder 5.4 is overwogen, niet deugdelijk is onderzocht of er een actuele behoefte is aan nieuw winkeloppervlak en gelet daarop niet kan worden beoordeeld wat de effecten zijn op het bestaande winkelgebied, met name of leegstand verwacht moet worden, is niet aangetoond dat geen onaanvaardbare leegstand ontstaat. Het betoog slaagt.
6.4. Ten aanzien van het betoog dat opnieuw advies gevraagd had moeten worden aan de Adviescommissie Detailhandel Zuid-Holland overweegt de Afdeling dat advies is gevraagd en verkregen en dat niet vereist is dat het advies positief is. Evenmin is voorgeschreven dat na nieuwe ontwikkelingen opnieuw advies moet worden gevraagd. Voor het oordeel dat in zoverre een gebrek aan het besluit kleeft is dan ook geen aanleiding.
Regionaal en gemeentelijk beleid
7. Stichting spoorwegpensioenfonds en andere betogen dat in de toelichting bij het plan ten onrechte een passage uit de Regionale Structuurvisie detailhandel Stadsgewest Haaglanden 2013-2020 (hierna: de Structuurvisie detailhandel) is geciteerd, waarin wordt voorgesteld Naaldwijk als een "te versterken centrum" aan te merken. Dat is in strijd met de provinciale Verordening ruimte 2014.
7.1. De toelichting bij het bestemmingsplan brengt op zichzelf geen rechtsgevolg teweeg. Hetgeen Stichting spoorwegpensioenfonds en andere met betrekking tot het gestelde in de toelichting naar voren brengen kan dan ook niet leiden tot vernietiging van de bestreden besluiten.
8. Stichting spoorwegpensioenfonds en andere betogen verder dat de besluiten niet of althans onvoldoende getoetst zijn aan regionaal beleid zoals vastgelegd in de Structuurvisie detailhandel. Zo hanteert de regio voor regionaal verzorgende centra zoals Naaldwijk een indicatieve richtlijn van maximaal 20% groei ten opzichte van het netto vloeroppervlak op 1 januari 2013. Beoordeeld had moeten worden welke ontwikkelingen sinds de peildatum zijn vergund en of dan nog wel aan dit criterium voldaan wordt. Stichting spoorwegpensioenfonds en andere stellen te betwijfelen dat geen sprake is van meer dan 20% groei aangezien tezamen met de in het BSP-rapport meegewogen plancapaciteit al een toename van 29% plaatsvindt, namelijk 3750 m2 + 4437 m2 / 28.000.
8.1. In de Structuurvisie detailhandel staat dat voor regionaal verzorgende centra - waaronder Naaldwijk centrum - een indicatieve richtlijn voor de toename van 20% groei wordt aangehouden ten opzichte van het bestaande netto vloeroppervlak, peildatum 1 januari 2013. Plannen die boven die richtlijn uitkomen worden op hun merites beoordeeld.
8.2. Hoe Stichting spoorwegpensioenfonds en andere tot hun berekening van een groei van 29% in de kern Naaldwijk komen is niet duidelijk. Ook is niet gebleken dat het plan niet op zijn merites is beoordeeld, zoals volgens de Structuurvisie detailhandel is vereist. Dit betoog faalt.
9. Stichting spoorwegpensioenfonds en andere betogen dat in de Structuurvisie detailhandel is bepaald dat nieuwe ontwikkelingen niet ten koste mogen gaan van bestaande winkelgebieden. Zo mag een ontwikkeling er niet toe leiden dat de keuzemogelijkheden voor inwoners in een kern onaanvaardbaar afnemen. Er is niet onderzocht of hieraan wordt voldaan.
9.1. Gelet op het BSP-rapport en het aanvullend memo van BSP heeft de raad onderzoek verricht naar de effecten van het plan op onder meer de bestaande winkelstructuur in de overige kernen in de gemeente Westland. Hetgeen Stichting spoorwegpensioenfonds en andere in dit verband aanvoeren mist in zoverre feitelijke grondslag.
Onduidelijke planregel
10. Stichting spoorwegpensioenfonds en andere stellen dat onvoldoende is gewaarborgd dat uitsluitend een supermarkt is toegestaan. Zij achten de bestemmingsomschrijving: "detailhandel: uitsluitend op de begane grond één winkelunit, zijnde een supermarkt, met een maximum winkelvloeroppervlak van 3.750 m2, met aanvullend op deze winkelunit daarbij behorende kantoorruimte, ondergeschikte horeca, magazijnen, personeelsruimten, laad- en losvoorzieningen, technische ruimten, bergingen en andere nevenruimten;" in combinatie met de definitie van supermarkt: "een detailhandelsbedrijf, hoofdzakelijk in de vorm van een zelfbedieningswinkel waar met name levensmiddelen, voedingsmiddelen - inclusief versartikelen zoals groente, brood, vlees en zuivel - en huishoudelijke artikelen worden verkocht", onduidelijk. Volgens hen is niet duidelijk wat wordt bedoeld met "hoofdzakelijk", en is niet duidelijk geregeld wanneer nog sprake is van een zelfbedieningswinkel en wanneer niet. Voorts is niet geregeld wat onder "winkelunit" wordt verstaan.
10.1. Naar het oordeel van de Afdeling is gelet op het normale taalgebruik voldoende duidelijk bepaald welke activiteiten binnen de bestemmingsomschrijving voor detailhandel zijn toegelaten, en is ook de omschrijving van het begrip supermarkt niet rechtsonzeker. Het betoog faalt.
Verkeer
11. Stichting spoorwegpensioenfonds en andere en [appellant sub 2] en anderen betogen dat uit het door Mobycon verrichte onderzoek, "Verkeersstudie De Rentmeester" van 18 december 2014, blijkt dat voor het berekenen van de verkeerstoename gerekend is met een supermarkt van 4363 m2 bvo, in plaats van 4600 m2 bvo waarvan in de plantoelichting wordt uitgegaan. Voorts is rekening gehouden met een 30% correctie omdat dit volgens de CROW mag als twee (of meer) supermarkten in elkaars directe nabijheid liggen. Daarvan had Mobycon volgens appellanten niet uit mogen gaan. Bovendien wordt ten onrechte buiten beschouwing gelaten dat winkelcentrum De Tuinen en De Rentmeester over een eigen parkeergarage beschikken .
11.1. Volgens de plantoelichting bedraagt het brutovloeroppervlak van de supermarkt 4695 m2. De raad stelt dat met het juiste aantal m2 is gerekend in het Mobycon-onderzoek, omdat in het voorgaande plan al 800 m2 de bestemming detailhandel had.
De raad stelt voorts dat de berekening van de verkeersgeneratie is uitgevoerd door Mobycon en dat door Goudappel Coffeng een second opinion is uitgevoerd (21 april 2015), waarin de uitgangspunten van Mobycon, waaronder de correctie van 30% voor in elkaars nabijheid gelegen supermarkten, zijn onderschreven. De raad betoogt dat Stichting spoorwegpensioenfonds en andere en [appellant sub 2] en anderen geen tegenrapportages hebben overgelegd die afbreuk doen aan de rapportages op het gebied van verkeer, de luchtkwaliteit en geluid die ten grondslag liggen aan het besluit.
11.2. Ter zitting is duidelijk geworden dat de 800 m2 bestaande detailhandel waar de raad op doelt grotendeels buiten het plangebied ligt, ook thans nog de bestemming detailhandel heeft, en voor zover in het plangebied gelegen in het vorige plan bestemd was voor een ander soort detailhandel (volumineus). De raad heeft dit oppervlak dan ook niet (deels) in mindering mogen brengen op het oppervlak dat aan de berekening van de verkeersgeneratie van dit plan ten grondslag ligt. Het betoog dat met te weinig meters bvo is gerekend slaagt.
11.3. De in de verkeersstudie van Mobycon toegepaste correctie van 30% op de kencijfers voor een grote supermarkt op deze centrumlocatie is toegepast in verband met de nabijheid van winkelcentrum De Tuinen. Deze correctie is gebaseerd op CROW-publicatie 272, Verkeersgeneratie voorzieningen. Volgens deze publicatie (p. 41) is, als twee (of meer) supermarkten in elkaars directe omgeving liggen, de totale verkeersgeneratie niet gelijk aan de som van de verkeersgeneraties van de afzonderlijke supermarkten. Als de supermarkten qua grootte niet te veel van elkaar verschillen (maximaal een factor 4) dan zal van het totale aantal klanten circa 30 % op werkdagen en circa 50 % op zaterdagen ook de nabij gelegen supermarkt bezoeken.
11.4. Winkelcentrum De Tuinen grenst onmiddellijk aan het plangebied. Voorts zijn er nog twee supermarkten in het centrumgebied van Naaldwijk aanwezig. Er is derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet van de aldus gecorrigeerde cijfers had mogen uitgaan.
Parkeren
12. Stichting spoorwegpensioenfonds en andere en [appellant sub 2] en anderen betogen dat voor de parkeerbalans ten onrechte is gerekend met een norm van 4 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo. Dat spoort niet met de norm die conform CROW-uitgave 317 geldt voor een grote supermarkt. De CROW hanteert een norm van 5 tot 7 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo. Dat brengt de totale parkeerbehoefte op 359 terwijl de raad zegt te voorzien in 265 parkeerplaatsen, zodat er een ernstig tekort is.
Volgens [appellant sub 2] en anderen klopt bovendien de berekening van de uitbreiding van het aantal plaatsen niet. Een feitelijke uitbreiding van het aantal parkeerplaatsen met 41 door een andere inrichting van het gebied is onjuist. Blijkens het inrichtingsplan van de omgevingsvergunning komen er voor de huidige 92 parkeerplaatsen hoogstens 90 of 96 plaatsen terug. Als ook de 14 sinds jaren gedoogde plaatsen erbij worden betrokken ontstaat zelfs een tekort van 10 of 16 parkeerplaatsen. De onjuiste behoefteberekening gecombineerd met de onjuiste berekening van het aantal nieuwe plaatsen, betekent dat een tekort van 240 parkeerplaatsen zou kunnen ontstaan.
12.1. De raad stelt dat de CROW-richtlijnen binnen Westland niet van toepassing zijn omdat de gemeente een eigen beleid met betrekking tot parkeernormering heeft vastgesteld, het WVVP (Westlands verkeers en vervoerplan). SOW stelt dat een groter aantal parkeerplaatsen wordt gerealiseerd dan de 187,8 parkeerplaatsen die gelet op het bvo van maximaal 4695 m2 op grond van het WVVP nodig zou zijn. 12.2 De Afdeling overweegt dat de raad een eigen parkeerbeleid kan vaststellen en dat niet verplicht is de kengetallen van het CROW te volgen. Hetgeen [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de toepassing van het parkeerbeleid van de gemeente tot problemen leidt in de gemeente of anderszins onredelijk is. Gelet daarop heeft de raad in redelijkheid van dit beleid kunnen uitgaan.
In de te realiseren parkeergarage worden volgens de plantoelichting 254 parkeerplaatsen gerealiseerd, 210 openbare parkeerplaatsen en 44 niet-openbare parkeerplaatsen. Voor de supermarkt zijn gelet op het maximale bvo en het WVVP 187,5 parkeerplaatsen nodig. Daarnaast zijn voor de overige functies die het plan mogelijk maakt (kantoor en woningen) 76,4 parkeerplaatsen nodig, zodat in totaal 265 parkeerplaatsen nodig zijn. In de parkeergarage worden in totaal 254 parkeerplaatsen gerealiseerd. De nog benodigde parkeerplaatsen zegt de raad te realiseren in de openbare ruimte. De raad heeft echter niet onderbouwd toegelicht op welke wijze deze plaatsen zullen worden gerealiseerd. In de toelichting bij het plan heeft de raad gesteld dat in totaal 295 parkeerplaatsen worden gerealiseerd, naast de 254 parkeerplaatsen in de parkeergarage 41 extra parkeerplaatsen in de openbare ruimte. Ter zitting heeft de raad gesteld dat geen 41, maar 27 tot 29 parkeerplaatsen extra gerealiseerd worden in de openbare ruimte. Ter zitting is voorts gebleken dat daartoe 12 reeds bestaande parkeerplaatsen behoren die worden toegerekend aan het plan. De raad heeft echter niet onderbouwd waarom deze parkeerplaatsen kunnen worden toegerekend aan het plan. Nu minder parkeerplaatsen worden gerealiseerd dan de raad in de plantoelichting heeft gesteld en bovendien niet duidelijk is waarom de 12 bestaande parkeerplaatsen aan het plan kunnen worden toegerekend steunt het bestreden besluit in zoverre niet op een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt.
Verkeer, luchtkwaliteit en geluid
13. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het onderzoek en de besluitvorming op het punt van het geluid en de luchtkwaliteit niet voldoen aan de daaraan te stellen eisen. Ten eerste is bij de verkeersgeneratie gerekend met onjuiste of onvolledige uitgangspunten.
Voorts is er van uit gegaan dat uitsluitend in de dagperiode maximaal zes vrachtwagen(-combinaties) per dag de supermarkt zullen bevoorraden. Gelet op de omvang van de supermarkt is dat volgens [appellant sub 2] en anderen een te lage inschatting. Bovendien zijn volgens [appellant sub 2] en anderen voor het geluidonderzoek verkeerde invoergegevens gebruikt voor de tijdstippen en de tijdsduur waarop de vrachtwagens manoeuvreren, en het opgesteld staan van vrachtwagens met draaiende koeling op de twee opstelplaatsen. Zij stellen dat zij inmiddels bij de Jumbo Foodmarktvestiging in Breda de informatie hebben verkregen dat het aantal voertuigen aanmerkelijk hoger zal zijn, en dat de bevoorrading aldaar vóór 5 uur in de morgen begint en niet vanaf 7 uur. In dat verband stellen zij dat uit de ter inzage liggende stukken niet blijkt of een omgevingsvergunning milieu of een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer is verleend dan wel gedaan. Zij nemen aan dat die vergunning of melding ten onrechte ontbreekt.
13.1. De raad bestrijdt dat met verkeerde invoergegevens is gerekend, en stelt dat [appellant sub 2] en anderen geen contra-expertise hebben ingediend waarmee zij aantonen dat de door de raad gebruikte gegevens onjuist zijn.
13.2. Gelet op hetgeen in 11.2 werd overwogen is bij de berekening van de verkeersgeneratie gerekend met te weinig m2 wvo. Nu het geluidsonderzoek "Akoestisch onderzoek De Rentmeester Naaldwijk, kenmerk: AV. 1174i-4, AV consulting B.V., 26 maart 2015" (hierna: het akoestisch onderzoek), uitgaat van deze berekening voor de berekening van de indirecte hinder kan er in zoverre sprake zijn van een onderschatting van de geluidsproductie.
13.3. Ook het "Luchtkwaliteitsonderzoek Voertuigen ten gevolge van De Rentmeester te Naaldwijk" Aqua Terra Nova, 31 maart 2015, gaat uit van dezelfde cijfers voor de verkeersgeneratie. Gelet op hetgeen in 11.2 werd overwogen, is ook in zoverre niet uit te sluiten dat de gevolgen voor de luchtkwaliteit zijn onderschat.
13.4. Ten aanzien van het aantal vrachtwagens waarmee gerekend is voor de berekening van de directe hinder overweegt de Afdeling dat dit aantal volgens het akoestisch rapport behoort bij de representatieve bedrijfssituatie. De enkele mededeling dat volgens een telefoongesprek bij een andere supermarkt meer vrachtwagenbewegingen per dag plaatsvinden, geeft geen aanleiding om te oordelen dat voor het onderhavige plan niet van een representatief aantal vrachtwagenbewegingen is uitgegaan.
Voorts zal, zoals beschreven in het akoestisch rapport en blijkens de tekeningen die behoren bij de vergunning, zoals besproken ter zitting, het laden en lossen van de vrachtwagens inpandig, in de expeditieruimte plaatsvinden. De opstelplaatsen zijn alleen bedoeld om ruimte te bieden aan de vrachtwagens voordat ze de expeditieruimte inrijden opdat daarvoor niet de openbare weg zal worden gebruikt. In zoverre is er geen aanleiding voor het oordeel dat ten onrechte geen rekening is gehouden met het opgesteld staan van vrachtwagens met draaiende koeling.
Ten aanzien van de stelling dat een vergunning of melding ontbreekt wordt overwogen dat deze niet nodig is om de milieugevolgen van het plan te kunnen beoordelen.
Windhinder
14. Stichting spoorwegpensioenfonds en andere betogen dat ten onrechte geen onderzoek naar de eventuele gevolgen van windhinder is verricht. Op korte afstand van winkelcentrum De Tuinen, met bouwhoogtes van 27 en 21,5 meter, zal een gebouw verrijzen met een maximale hoogte van 22,5 meter. Stichting spoorwegpensioenfonds en andere vrezen dat daardoor een nauwe doorgang ontstaat waardoor het windhinderklimaat bij de ingang van winkelcentrum De Tuinen verslechtert.
14.1. De raad heeft geen onderzoek naar windhinder verricht. Ter zitting heeft hij toegelicht dat het voorziene nieuwe gebouw lager is dan de bestaande bouw van De Tuinen (30 m) en De Secretaris (24 m). Daarom wordt geen effect verwacht. De Afdeling acht dit een aannemelijk standpunt. Het betoog faalt.
Flora- en Faunawet
15. Stichting spoorwegpensioenfonds en andere voeren aan dat het aan het plan ten grondslag gelegde flora- en fauna onderzoek dateert van 1 april 2014 en dus meer dan twee jaar oud is. Ten onrechte is volgens hen niet nagegaan of dit onderzoek nog bruikbaar is.
15.1. Artikel 3.1.1a van het Bro luidt:
Bij vaststelling van een bestemmingsplan kan in ieder geval gebruik worden gemaakt van gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar.
15.2. De Afdeling begrijpt het betoog van Stichting spoorwegpensioenfonds en andere aldus dat zij een beroep doen op artikel 3.1.1a van het Bro. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1075, staat artikel 3.1.1a er niet aan in de weg dat onderzoeksgegevens ouder dan twee jaar aan het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan ten grondslag worden gelegd. Stichting spoorwegpensioenfonds en andere hebben geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan betwijfeld zou moeten worden of de raad het gebruikte onderzoek, dat ten tijde van de vaststelling van het plan iets meer dan twee jaar oud was, aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Het betoog faalt.
PAS
16. Stichting spoorwegpensioenfonds en andere betogen dat De Rentmeester op ongeveer 4,5 km van het Natura 2000-gebied de Solleveld en Kapittelduinen ligt. Dit gebied is openomen in de Programmatische Aanpak Stikstof ("PAS"). Niet is beoordeeld of de in het kader van dit plan benodigde ontwikkelingsruimte ook beschikbaar is binnen de PAS, hetgeen voor de uitvoerbaarheid van het plan noodzakelijk is.
16.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
16.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
16.3. De verplichting tot het verrichten van een passende beoordeling berust op wetgeving die strekt tot bescherming van het algemene belang bij het behoud van Natura 2000-gebieden. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412, volgt dat de individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang van het behoud van een Natura 2000-gebied, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Hiervan is bij Stichting spoorwegpensioenfonds en andere in dit geval geen sprake, omdat het betrokken Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen op 4,5 km van het plangebied ligt. Deze conclusie wordt niet anders door hetgeen Stichting spoorwegpensioenfonds en andere ter zitting hebben gesteld over het mogelijk beperken van hun ontwikkelingsruimte in het kader van de Programmatische Aanpak Stikstof. Zij hebben in het geheel niet toegelicht waarom het hebben van ontwikkelingsruimte voor hen van belang is.
Privaatrechtelijke belemmering
17. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het bouwplan niet uitvoerbaar is, omdat voor de bouw aanvullende funderingspalen en aanvullende fundering moet worden aangebracht in de parkeergarage die eigendom is van de Vereniging van Eigenaren van het gebouw De Secretaris. Deze toestemming is tot op heden niet verkregen.
17.1. Volgens de raad is geen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering. SOW heeft ter zitting gesteld dat geen toestemming nodig is, omdat door overeenkomsten en erfdienstbaarheden is zeker gesteld dat de benodigde werkzaamheden kunnen worden verricht. Evenwel is het streven om met de Vereniging van Eigenaren tot overeenstemming te komen.
17.2. Voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan in de weg staat, is slechts aanleiding wanneer deze evident is. De burgerlijke rechter is immers de eerstaangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit. [appellant sub 2] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat met de Vereniging van Eigenaren geen overeenstemming kan worden bereikt. Gelet daarop en in aanmerking genomen hetgeen SOW ter zitting onweersproken heeft gesteld doet zich geen evidente privaatrechtelijke belemmering voor. Het betoog faalt.
Omgevingsvergunning
18. Stichting spoorwegpensioenfonds en andere betogen dat significant nadelige effecten op het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen niet kunnen worden uitgesloten en dat daarom voor de verlening van de omgevingsvergunning een verklaring van geen bedenkingen van gedeputeerde staten was vereist.
18.1. Zoals overwogen onder 16.3 strekt de natuurbeschermingswetgeving waarop Stichting spoorwegpensioenfonds en andere zich beroepen niet tot bescherming van hun belangen. Gelet daarop kan deze beroepsgrond niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
Proceskosten
19. De raad en het college dienen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij overweegt de Afdeling dat de door Stichting spoorwegpensioenfonds en andere opgegeven kosten voor een deskundigenrapport voor vergoeding in aanmerking komen voor zover uitgegaan wordt van het aantal uren voor het opstellen van het deskundigenrapport tegen een uurtarief van een forfaitair bedrag van € 75,00. Op de nota van de deskundige is niet vermeld welk deel van de opgegeven 84 uur daadwerkelijk aan het opstellen van het rapport is besteed, en in hoeverre ook uren in rekening zijn gebracht voor andere werkzaamheden. Gelet op de omvang van het rapport stelt de Afdeling daarom het aantal aan het rapport bestede uren op 50. Daarnaast komen de reiskosten van de deskundige voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van Stichting spoorwegpensioenfonds en andere en [appellant sub 2] en anderen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Westland tot vaststelling van het bestemmingsplan "De Rentmeester te Naaldwijk" van 13 september 2016;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westland van 20 september 2016, met kenmerk W-AV-2014-1231, tot verlening van een omgevingsvergunning ;
IV. draagt de raad van de gemeente Westland op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat onderdeel II wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
V. veroordeelt de raad en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westland tezamen tot vergoeding van in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van:
€ 4781,82 (zegge vierduizendzevenhonderdeenentachtig euro en tweeëntachtig cent) voor Stichting spoorwegpensioenfonds en andere, waarvan € 990,00 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan de betalingsverplichting is voldaan;
€ 990,00 (zegge negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, voor [appellant sub 2] en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan de betalingsverplichting is voldaan;
VI. gelast dat de raad en het college van burgemeester en wethouders van Westland tezamen aan appellanten het betaalde griffierecht vergoeden ten bedrage van:
€ 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor Stichting spoorwegpensioenfonds en andere, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan de betalingsverplichting is voldaan;
€ 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 2] en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan de betalingsverplichting is voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Postma, griffier.
w.g. Uylenburg w.g. Postma
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2017
539.