Uitspraak
201602745/2/R6.
Datum uitspraak: 31 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Breda,
en
de raad van de gemeente Breda,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2920, heeft de Afdeling de raad opgedragen binnen 20 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van de raad van 4 februari 2016, waarbij het bestemmingsplan "Princenhage, Burg. Luysterburghstraat" is vastgesteld, te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij brief van 8 februari 2017 heeft de raad medegedeeld dat hij op 2 februari 2017 een nieuw besluit heeft genomen naar aanleiding van de tussenuitspraak.
[appellant] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, zijn zienswijze over de wijze waarop het gebrek is hersteld naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 20 april 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Ensink, advocaat te Breda, en de raad, vertegenwoordigd door mr. P. Ruis, M. Roozen en M. Foesenek, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 8.4 en 10.4 gebreken geconstateerd in het bestreden besluit van 4 februari 2016. Ten eerste heeft de Afdeling overwogen dat genoemd besluit onvoldoende was gemotiveerd, omdat de raad niet inzichtelijk had gemaakt hoe de met het bestemmingsplan mogelijk gemaakte woningbouw zich verhoudt tot artikel 4 van Pro de provinciale Verordening Ruimte 2014 (hierna: de Verordening) die zien op de beschikbare woningbouwcapaciteit. Ten tweede heeft de Afdeling overwogen dat de in het plan opgenomen regeling voor het waarborgen van de parkeergelegenheid onvoldoende rechtszeker was.
2. Gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak is het beroep van [appellant] tegen het besluit van 4 februari 2016 gegrond. Het besluit van 4 februari 2016 dient te worden vernietigd, voor zover dat betrekking heeft op de plandelen met de bestemming "Wonen" waarop nieuw te bouwen woningen zijn voorzien.
3. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen voornoemde gebreken in het besluit van 4 februari 2016 binnen 20 weken na verzending van de tussenuitspraak te herstellen, met inachtneming van hetgeen daarin onder 8.4 en 10.4 is overwogen.
3.1. Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de raad bij besluit van 2 februari 2017 het bestemmingsplan in gewijzigde vorm opnieuw vastgesteld.
Het besluit van 2 februari 2017 is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) mede onderwerp van het geding.
Wijze van herstel - parkeergelegenheid
4. [appellant] betoogt dat de door de Afdeling in haar tussenuitspraak geconstateerde gebreken door de raad niet goed zijn hersteld. Hiertoe voert hij ten eerste aan dat ook met het herstelbesluit geen rechtszekere regeling in het plan is opgenomen voor het realiseren en in stand houden van voldoende parkeerplaatsen voor de in het plangebied voorziene woningen. Met het herstelbesluit is weliswaar een koppeling opgenomen tussen de planregels en het parkeerbeleid van de gemeente Breda, maar volgens [appellant] voldoet deze regeling niet als in de toekomst het parkeerbeleid zou worden versoepeld. Hij stelt dat het beleid zou kunnen worden versoepeld in die zin dat de parkeernorm wordt verlaagd en dientengevolge minder parkeerplaatsen hoeven te worden gerealiseerd, dan wel in stand moeten worden gehouden. Bij een dergelijke aanpassing van het parkeerbeleid vindt geen specifieke toets plaats of in en rond het plangebied een aanvaardbare parkeersituatie zal blijven bestaan. Een aanpassing van het beleid zou daarmee in en rond het plangebied een parkeerprobleem kunnen veroorzaken, aldus [appellant].
4.1. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de planregels voorzagen in een onvoldoende rechtszekere verwijzing naar het parkeer- en stallingsbeleid van de gemeente. In artikel 13 van Pro de planregels werd verwezen naar het "door de gemeente vastgestelde parkeer- en stallingsbeleid". De Afdeling oordeelde in overweging 10.4 van de tussenuitspraak dat die verwijzing onvoldoende rechtszeker was, omdat onduidelijk was of de in eventueel nieuw vast te stellen parkeer- en stallingsbeleid opgenomen parkeernormen hebben te gelden als het beleid wordt gewijzigd, of dat dan nog steeds zou moeten worden aangesloten bij de normen uit het ten tijde van de vaststelling van het plan geldende parkeer- en stallingsbeleid.
4.2. Met het herstelbesluit heeft de raad de planregels gewijzigd. Artikel 13, lid 13.1, van de planregels luidt nu:
"a. Bij het bouwen en het uitbreiden of veranderen van functies op grond van deze planregels dient, overeenkomstig de parkeernormering uit het door de gemeente Breda vastgestelde parkeer- en stallingsbeleid, en zoals als bijlage 1 bij de regels opgenomen, voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein aanwezig te zijn of te worden gerealiseerd;
b. De in lid a. bedoelde parkeergelegenheid dient in stand te worden gehouden;
c. Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde onder a. met dien verstande dat aan de omgevingsvergunning (financiële) voorwaarden verbonden kunnen worden;
d. Indien het onder a. bedoelde parkeer- en stallingsbeleid gedurende de planperiode wordt gewijzigd, moet rekening worden gehouden met deze wijziging."
De parkeernormering uit het op 20 juni 2013 vastgestelde parkeer- en stallingsbeleid is als bijlage 1 bij de regels opgenomen.
5. Het betoog van [appellant] komt erop neer dat zich met de gewijzigde planregels de situatie kan voordoen dat het parkeerbeleid op enig moment wordt aangepast in die zin dat daarin een lagere parkeernorm wordt gesteld dan tot dan toe gold. Die uitleg van het gewijzigde artikel 13 van Pro de planregels is juist: als het gemeentebestuur ervoor zou kiezen een ander parkeerbeleid vast te stellen waarin een lagere parkeernorm is opgenomen, dan moet ingevolge artikel 13, lid 13.1, onder d, van de planregels met die wijziging rekening worden gehouden. [appellant] verbindt hieraan de conclusie dat daarmee het door de Afdeling geconstateerde gebrek niet, althans onvolledig is hersteld.
Het gebrek dat de Afdeling in overweging 10.4 van de tussenuitspraak constateerde, hield in dat de onbepaalde verwijzing naar het "door de gemeente vastgestelde (…) beleid" onvoldoende rechtszeker was, omdat onduidelijk was welk beleid zou moeten gelden als het beleid gedurende de planperiode zou worden aangepast. Dat gebrek is naar het oordeel van de Afdeling weggenomen met de wijziging van artikel 13 van Pro de planregels met het herstelbesluit. Dat aan de wijziging van artikel 13 van Pro de planregels geen nadere locatiespecifieke beoordeling van de gevolgen daarvan ten grondslag is gelegd, maakt dat niet anders.
Het betoog faalt.
Wijze van herstel - woningbouwcapaciteit
6. [appellant] betoogt dat ook het andere gebrek dat de Afdeling in haar tussenuitspraak heeft geconstateerd, niet goed is hersteld. Daartoe voert hij aan dat met de bij het herstelbesluit aangevulde toelichting niet is onderbouwd dat de in het plan mogelijk gemaakte woningbouw in overeenstemming is met artikel 4 van Pro de Verordening. De raad heeft verwezen naar twee andere locaties, Emerweg/Blauwtjes en Heilaarpark, waar plancapaciteit zou zijn geschrapt om de in het voorliggende plan opgenomen woningbouw mogelijk te maken. Volgens [appellant] is op die locaties echter geen plancapaciteit vervallen die voor de locatie Burg. Luysterburghstraat kan worden ingezet.
Ten aanzien van de locatie Emerweg/Blauwtjes merkt [appellant] op dat het eerst voor die locatie geldende bestemmingsplan "Tuinzigt-Westerpark" is vernietigd, waardoor voor die locatie nu het bestemmingsplan "Westerpark" geldt. Op de locatie Emerweg/Blauwtjes kunnen op grond van laatstgenoemd plan woningen worden gerealiseerd. Hoewel niet precies duidelijk is hoeveel woningen daar mogelijk zijn, betreft het in ieder geval harde plancapaciteit die niet is vrijgevallen en daarom niet kon worden ingezet voor de woningbouw aan de Burg. Luysterburghstraat, aldus [appellant].
Over de locatie Heilaarpark voert [appellant] aan dat daar geen woningen in mindering zijn gebracht op het totale aantal woningen dat daar zou kunnen worden gebouwd. De raad heeft gesteld dat op grond van het voor die gronden geldende bestemmingsplan weliswaar nog steeds woningbouw mogelijk is, maar dat door een gewijzigde vaststelling van de grondexploitatie "Adriaan Klaassen Landgoed" 32 te bouwen woningen op die locatie in mindering zijn gebracht. Die vermindering van de woningbouwcapaciteit op genoemde locatie kon worden ingezet voor het in het voorliggende plan mogelijk gemaakte woningbouwproject, aldus de raad. [appellant] betoogt dat dat standpunt onjuist is. Uit het besluit tot vaststelling van de grondexploitatie "Adriaan Klaassen Landgoed" blijkt niet dat op die locatie 32 woningen op het totaal in mindering zijn gebracht, stelt [appellant]. Op grond van het daar geldende bestemmingsplan "Heilaarpark" kunnen nog steeds in ieder geval 100 woningen worden gerealiseerd, 80 woningen binnen plandeel A en ten minste 20 woningen in plandeel B. Ook op de locatie Heilaarpark is derhalve geen harde plancapaciteit vrijgevallen die voor het nu voorliggende woningbouwproject aan de Burg. Luysterburghstraat kon worden ingezet, aldus [appellant].
6.1. Artikel 4, lid 4.3, eerste lid, van de Verordening luidt:
"De toelichting bij een bestemmingsplan gelegen in bestaand stedelijk gebied dat voorziet in de nieuwbouw van woningen bevat een verantwoording over de wijze waarop:
a. de afspraken die daarover zijn gemaakt in het regionaal ruimtelijk overleg bedoeld in artikel 37.4, onder b, worden nagekomen;
b. de beoogde nieuwbouw zich verhoudt tot de afspraken bedoeld onder a, en tot de beschikbare harde plancapaciteit voor woningbouw."
Artikel 4, lid 4.3, tweede lid, van de Verordening luidt:
"Onder harde plancapaciteit voor woningbouw als bedoeld in het eerste lid, onder b, wordt verstaan de capaciteit voor nieuw te bouwen woningen waarover een gemeente beschikt, die:
a. wordt uitgedrukt in aantallen woningen;
b. is opgenomen in een vastgesteld bestemmingsplan waarvan de bestemming nog niet is verwezenlijkt."
6.2. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de Verordening vereist dat de toelichting bij een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwbouw van woningen in bestaand stedelijk gebied een verantwoording bevat over de wijze waarop de beoogde nieuwbouw zich verhoudt tot de beschikbare harde plancapaciteit voor woningbouw. Onder harde plancapaciteit wordt verstaan de capaciteit voor nieuw te bouwen woningen, die wordt uitgedrukt in aantallen woningen en is opgenomen in een vastgesteld bestemmingsplan waarvan de bestemming nog niet is verwezenlijkt. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat de raad had toegelicht dat de voor de woningbouw aan de Burg. Luysterburghstraat beschikbaar gestelde woningbouwcapaciteit zachte capaciteit was, afkomstig van de locaties Landgoed Heilaar en Emerweg/Blauwtjes. De Afdeling oordeelde echter dat de raad niet had onderbouwd dat dit zachte plancapaciteit betrof en niet inzichtelijk had gemaakt welke aantallen woningen beschikbaar waren gekomen door het anders uitvoeren van de projecten Landgoed Heilaar en Emerweg/Blauwtjes en in hoeverre het in het voorliggende plan voorziene woningbouwproject van die capaciteit gebruik maakt.
6.3. Bij het besluit van 2 februari 2017 heeft de raad niet alleen het plan gewijzigd, maar heeft de raad ook een nadere motivering aan het plan ten grondslag gelegd voor zover het gaat om de woningbouwcapaciteit die volgens de raad elders is vervallen en is ingezet voor de woningbouw in het plangebied. De vrijgevallen capaciteit is volgens de raad harde plancapaciteit.
6.4. Ten aanzien van de locatie Emerweg/Blauwtjes merkt de raad in de aangepaste motivering op dat voor die locatie het bestemmingsplan "Tuinzigt-Westerpark" is vastgesteld. In het ontwerp van dat plan was op genoemde locatie een woningbouwproject met 29 woningen opgenomen. Met de ontwikkelaar waren daarover privaatrechtelijke afspraken gemaakt, waardoor de plancapaciteit volgens de raad deel uitmaakt van de eerste vijfjaarsperiode van het Meerjarenperspectief Grondbeleid en Programmering 2014. Naar aanleiding van negatieve reacties op het plan is het bestemmingsplan "Tuinzigt-Westerpark" gewijzigd vastgesteld, waarbij het bouwplan voor 29 woningen niet langer in het bestemmingsplan was opgenomen. De ontwikkelaar van die woningen heeft daartegen beroep ingesteld. Dat beroep leidde tot de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7352, waarbij de Afdeling het beroep van de ontwikkelaar gegrond heeft verklaard. Vervolgens is voor de locatie Emerweg/Blauwtjes een nieuw bestemmingsplan voorbereid, waarmee de bouw van 29 woningen mogelijk werd gemaakt, en is met de ontwikkelaar een samenwerkingsovereenkomst gesloten. Door faillissement van de ontwikkelaar is het plan verder niet in procedure gebracht en is de overeenkomst ontbonden. De raad stelt zich op het standpunt dat het aantal van 29 woningen daarmee is vrijgevallen vanuit de harde plancapaciteit en is toegedeeld aan het voorliggende woningbouwproject.
[appellant] heeft tegen dat standpunt ingebracht dat voor de locatie Emerweg/Blauwtjes na de laatstgenoemde uitspraak van de Afdeling door de vernietiging wordt teruggevallen op het bestemmingsplan "Westerpark". Dat bestemmingsplan maakt op de locatie Emerweg/Blauwtjes de bouw van woningen bij recht mogelijk en bevat daarom harde plancapaciteit, die anders dan de raad stelt niet is geschrapt alvorens woningbouw mogelijk te maken in het de Afdeling nu voorliggende bestemmingsplan, aldus [appellant]. Dienaangaande heeft de raad het standpunt ingenomen dat het bestemmingsplan "Westerpark" op de locatie Emerweg/Blauwtjes geen woningbouw mogelijk maakt, anders dan [appellant] meent. Daartoe heeft de raad erop gewezen dat aan de locatie Emerweg/Blauwtjes weliswaar de bestemming "Woongebied" en de aanduiding "WoVI" (Woongebied 6) was toegekend, maar dat desondanks om verschillende redenen toch geen woningbouw op die plaats mogelijk was. Die locatie was in het bestemmingsplan "Westerpark" namelijk aangemerkt als "gebied voor volkstuinen" en viel binnen een geluidcontour. Inderdaad bepaalt artikel III, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de planregels van het bestemmingsplan "Westerpark" dat binnen de 50 dB(A)-contour industrielawaai en binnen het gebied voor volkstuinen respectievelijk geen woningen en generlei bebouwing mag worden opgericht.
Gelet op het voorgaande mist het betoog van [appellant] dat na de hiervoor genoemde vernietiging van het bestemmingsplan "Tuinzigt-Westerpark" voor de locatie Emerweg/Blauwtjes is teruggevallen op een bestemmingsplan dat wel woningen mogelijk maakt, feitelijke grondslag. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee voor de locatie Emerweg/Blauwtjes voldaan aan de ingevolge artikel 4, lid 4.3, van de Verordening op hem rustende verplichting een verantwoording te geven over de wijze waarop de beoogde nieuwbouw zich verhoudt tot de beschikbare harde plancapaciteit in de gemeente.
Het betoog faalt.
6.5. Naast de locatie Emerweg/Blauwtjes heeft [appellant] gewezen op de locatie Heilaarpark. Volgens hem is ook daar geen harde plancapaciteit geschrapt om die capaciteit beschikbaar te maken voor de in het voorliggende plan opgenomen woningbouw. De raad stelt dat door een wijziging in de grondexploitatie minder woningen mogelijk zijn en harde plancapaciteit geschrapt is, maar dit is volgens [appellant] oncontroleerbaar door de gedeeltelijke geheimhouding van de grondexploitatieafspraken. Het bestemmingsplan maakt de bouw van de woningen nog steeds mogelijk, zodat naar de mening van [appellant] geen harde plancapaciteit is geschrapt om het nu voorliggende woningbouwproject mogelijk te maken.
6.6. Op de locatie Heilaarpark geldt het bestemmingsplan "Heilaarpark". Aan de gronden waarom het in deze zaak gaat, is de bestemming "Wonen" of de bestemming "Woongebied" toegekend. De gronden zijn daarmee bestemd voor woningbouw. Voor de gronden met de bestemming "Wonen" zijn geen maximumaantallen woningen opgenomen. Aan de gronden met de bestemming "Woongebied" zijn naast die bestemming aanduidingen toegekend waarmee een maximum aantal woningen mogelijk is gemaakt. Op een vlak met de bestemming "Woongebied" zijn maximaal 80 wooneenheden mogelijk gemaakt. Op andere vlakken met die bestemming zijn in totaal maximaal 20 wooneenheden mogelijk gemaakt.
6.7. Vast staat dat het bestemmingsplan "Heilaarpark" op de locatie Heilaarpark op gronden met de bestemming "Woongebied" het realiseren van in totaal 100 woningen mogelijk maakt. Dienaangaande heeft de raad toegelicht dat het plandeel waar 20 woningen mogelijk zijn gemaakt, op dit moment in uitvoering is. Het deel waar 80 woningen mogelijk zijn gemaakt, wordt volgens de raad niet meer in die vorm uitgevoerd omdat deze opzet niet meer aansluit bij de marktvraag naar nieuwe woningen. Het bestemmingsplan is daar nog niet op aangepast, maar de gemeente Breda is eigenaar van de gronden en heeft daarmee zelf de regie over de ontwikkeling van een nieuw bouwplan met minder woningen, aldus de raad. Ook heeft de raad erop gewezen dat hij een grondexploitatie heeft vastgesteld waarin is besloten het aantal woningen op deze locatie met 32 te verminderen, zodat die vrijgekomen capaciteit kan worden ingezet voor de woningbouwlocatie aan de Burg. Luysterburghstraat. Daardoor is volgens de raad harde woningbouwcapaciteit geschrapt.
De Verordening definieert harde plancapaciteit als aantallen woningen die zijn opgenomen in een bestemmingsplan waarvan de bestemming nog niet is verwezenlijkt. In een deel van het bestemmingsplan "Heilaarpark" zijn 80 woningen opgenomen, die nog niet zijn verwezenlijkt. Naar het oordeel van de Afdeling behoren deze woningen - anders dan de raad stelt - derhalve nog tot de harde plancapaciteit. De door de raad aan het herstelbesluit ten grondslag gelegde motivering is reeds daarom onjuist. Het herstelbesluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb.
Het betoog slaagt.
Conclusie en proceskosten
7. Zoals hiervoor onder 6.7 is overwogen, slaagt het betoog van [appellant] dat de raad ten onrechte heeft gesteld dat op de locatie Heilaarpark geen sprake meer is van harde plancapaciteit. Het beroep van [appellant] is gegrond. Het besluit van 2 februari 2017 dient derhalve te worden vernietigd, voor zover dat betrekking heeft op de plandelen met de bestemming "Wonen" waarop nieuw te bouwen woningen zijn voorzien.
De Afdeling ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb geheel in stand te laten. Hiertoe overweegt de Afdeling het volgende. De raad is er bij het nemen van het herstelbesluit van uitgegaan dat de Verordening vereist dat harde plancapaciteit op andere locaties wordt geschrapt, alvorens nieuwe woningbouw mogelijk wordt gemaakt. De raad heeft geprobeerd te motiveren dat dat in het voorliggende geval ook is gebeurd. Zoals de Afdeling hiervoor overwogen heeft, is de motivering van de raad niet juist voor zover die betrekking heeft op de locatie Heilaarpark. De Verordening vereist echter niet dat een deel van de beschikbare harde plancapaciteit wordt geschrapt alvorens nieuwe woningbouw mogelijk wordt gemaakt, nu in de Verordening staat dat in de plantoelichting moet worden verantwoord hoe nieuwe capaciteit zich verhoudt tot de beschikbare harde capaciteit. De raad heeft in het voorliggende geval aandacht gevraagd voor de omstandigheid dat de gemeente zelf eigenaar is van de locatie Heilaarpark en uitvoering van ontwikkelingen daar zelf in de hand heeft. Ook heeft de raad erop gewezen dat een grondexploitatie is vastgesteld en een overeenkomst met een ontwikkelaar is gesloten die het aantal te bouwen woningen verminderen. Weliswaar is het uitgangspunt van de raad dat op de locatie Heilaarpark geen sprake meer is van harde plancapaciteit onjuist, maar naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad door te wijzen op de hiervoor genoemde omstandigheden in overeenstemming met de Verordening wel voldoende inzichtelijk gemaakt hoe de beoogde woningbouw zich verhoudt tot de beschikbare harde plancapaciteit om de rechtsgevolgen van het besluit van 2 februari 2017 in stand te laten.
8. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep tegen de besluiten van de raad van de gemeente Breda van 4 februari 2016 en 2 februari 2017 gegrond;
II. vernietigt de besluiten van de raad van de gemeente Breda van 4 februari 2016 en 2 februari 2017 voor zover die besluiten betrekking hebben op de plandelen met de bestemming "Wonen" waarop nieuw te bouwen woningen zijn voorzien;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 2 februari 2017 in stand blijven;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Breda tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1732,50 (zegge: zeventienhonderdtweeëndertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V. gelast dat de raad van de gemeente Breda aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G. Klapwijk, griffier.
w.g. Koeman w.g. Klapwijk
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2017
726.