Uitspraak
201609765/2/A2.
Datum uitspraak: 25 januari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
Stichting De Ozonlaag, gevestigd te 's-Gravenhage,
verzoekster,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2016 heeft de staatssecretaris het verzoek van stichting De Ozonlaag om een scholengemeenschap voor voortgezet onderwijs te Den Haag op islamitische en hindoeïstische grondslag voor bekostiging in aanmerking te brengen goedgekeurd voor de schoolsoorten mavo en vwo en afgewezen voor schoolsoort havo.
Bij besluit van 22 december 2016, voor zover van belang, heeft de staatssecretaris het door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag (hierna: het college) en de Stichting Scholengroep Spinoza voor voortgezet onderwijs te Voorburg, Leidschendam en omstreken (hierna: Spinoza) hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het verzoek van stichting De Ozonlaag om de schoolsoorten mavo en vwo voor bekostiging in aanmerking te brengen alsnog afgewezen.
Tegen dit besluit heeft stichting De Ozonlaag beroep ingesteld. Tevens heeft stichting De Ozonlaag de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 19 januari 2017, waar stichting De Ozonlaag, vertegenwoordigd door [voorzitter] van de stichting, de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, en mr. M.Y. van Hattum, het college, vertegenwoordigd door mr. A.H.G. Blankenstein en drs. J. Bartelds, en Spinoza, vertegenwoordigd door mr. M.R.A. Dekker, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Verzoek
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2. Het verzoek strekt ertoe het besluit van 22 december 2016 op te schorten zodat stichting De Ozonlaag maatregelen kan treffen om tijdig een huisvestigingsaanvraag bij de gemeente Den Haag in te dienen ten behoeve van de door haar op te richten scholengemeenschap. De spoedeisendheid van het belang van de stichting is erin gelegen dat die aanvraag vóór 31 januari 2017 dient te zijn ingediend om in 2018 te kunnen starten met het verzorgen van onderwijs.
Besluitvorming
3. Stichting De Ozonlaag heeft op 31 oktober 2015 de staatssecretaris verzocht een scholengemeenschap voor voortgezet onderwijs (mavo, havo en vwo) voor bekostiging in aanmerking te brengen.
In het besluit van 28 april 2016 heeft de staatssecretaris het verzoek goedgekeurd voor de schoolsoorten mavo en vwo. Aan de afwijzing van het verzoek om bekostiging van de schoolsoort havo heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat daarvoor onvoldoende leerlingenpotentieel is. In het besluit van 22 december 2016 heeft de staatssecretaris de aanvraag om de schoolsoorten mavo en vwo voor bekostiging in aanmerking te brengen alsnog afgewezen omdat de berekening van het potentieel van de gevraagde islamitische/hindoeïstische scholengemeenschap niet in redelijkheid kan worden gebaseerd op de belangstelling voor de onderscheiden islamitische en de onderscheiden hindoeïstische basisscholen en de combinatie van de richtingen islamitisch en hindoeïstisch niet is terug te vinden in het onderwijs en in andere samenwerkingsvormen in de samenleving. Bovendien is volgens de staatssecretaris geen draagvlak voor de gevraagde scholengemeenschap. Daarom concludeert de staatssecretaris dat niet in redelijkheid kan worden aangenomen dat de gevraagde scholengemeenschap zal worden bezocht door minimaal het wettelijk vereiste aantal leerlingen.
Wettelijk kader
4. Artikel 23 van Pro de Grondwet luidt:
"1. Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering.
2 Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid en, voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en ander bij de wet te regelen.
(…)
7 Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd. De wet stelt de voorwaarden vast, waarop voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hoger onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend."
Artikel 65 van Pro de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO) luidt:
"1. Onze Minister brengt voor bekostiging in aanmerking een school waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat deze, gelet op de belangstelling voor de desbetreffende schoolsoort, de verlangde richting en het leerlingenverloop, blijkens statistische gegevens, onder meer verstrekt door het Centraal Bureau voor de Statistiek, zal worden bezocht door ten minste:
a. 390 leerlingen, wat een school voor voorbereidend wetenschappelijk onderwijs betreft;
b. 325 leerlingen, wat een school en 130 leerlingen wat een afdeling voor hoger algemeen voortgezet onderwijs betreft;
c. 260 leerlingen, wat een school voor middelbaar algemeen voortgezet onderwijs betreft;
d. 260 leerlingen, wat een school voor voorbereidend beroepsonderwijs met één profiel als bedoeld in artikel 10b, derde lid, betreft, met dien verstande dat meer dan één profiel binnen de desbetreffende nieuw te vormen school voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht, indien voor elk profiel aannemelijk wordt gemaakt dat dit door ten minste 160 leerlingen zal worden gevolgd, of
e. 120 leerlingen, wat een school voor praktijkonderwijs betreft.
2. Een scholengemeenschap die twee of meer van de in het eerste lid genoemde scholen omvat, wordt in ieder geval voor bekostiging in aanmerking gebracht indien op dezelfde manier als volgens het eerste lid kan worden aangetoond, dat het aantal leerlingen van elk van de samenstellende scholen ten minste drie kwart zal bedragen van het daarvoor in het eerste lid genoemde aantal."
(…)
Artikel 66 luidt Pro:
"1. Het bevoegd gezag kan bij Onze Minister een aanvraag indienen om een school of scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking te brengen. De aanvraag wordt ingediend voor 1 november.
2. Elke aanvraag vermeldt de schoolsoorten, de verlangde richting en de plaats van vestiging van de school of scholengemeenschap en gaat vergezeld van een prognose over de te verwachten omvang. Een aanvraag voor een school voor praktijkonderwijs wordt ingediend in overeenstemming met de bevoegde gezagsorganen in het samenwerkingsverband waarvan de school deel gaat uitmaken en na overleg met de gemeente."
Artikel 76 luidt Pro:
"Bij ministeriële regeling worden nadere voorschriften vastgesteld voor de uitvoering van deze afdeling."
Bij de Regeling voorzieningenplanning VO (hierna: de Regeling) is uitvoering gegeven aan onder meer voormeld artikel 79 van Pro de WVO.
Artikel 2 van Pro de Regeling luidt:
"De methodiek voor het opstellen van de leerlingprognose die voor stichting van een school, scholengemeenschap of profiel vereist is op grond van de artikelen 65, eerste en tweede lid, en 68, eerste lid, van de wet, wordt vastgesteld overeenkomstig bijlage 1."
Bijlage 1 luidt, voor zover thans van belang:
"Een profiel (in de betekenis van vmbo-profiel), school of scholengemeenschap komt voor bekostiging in aanmerking indien met een prognose aannemelijk wordt gemaakt dat het profiel, de school of scholengemeenschap zal worden bezocht door de aantallen leerlingen als genoemd, in de artikelen 65, eerste en tweede lid, en 68 van de wet (de zogenaamde stichtingsnormen). Het schoolbestuur kan op twee manieren aantonen dat het gevraagde profiel, de school of scholengemeenschap voldoet aan de stichtingsnormen: met een indirecte meting of met een directe meting."
Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
5. In geschil is of de staatssecretaris terecht heeft besloten dat niet redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de gevraagde scholengemeenschap zal worden bezocht door het wettelijk vereiste aantal leerlingen.
6. Stichting De Ozonlaag betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte zonder wettelijke grondslag en op basis van subjectieve criteria heeft tegengeworpen dat voor de door haar beoogde scholengemeenschap op islamitische en hindoeïstische grondslag geen draagvlak is. De stichting wijst er in dit verband op dat uitgaande van de combinatie van de islamitische richting en hindoeïstische richting de door haar op te richten scholengemeenschap op basis van de in de Regeling neergelegde rekenmethodiek voldoet aan de in artikel 65 van Pro de WVO opgenomen stichtingsnormen om voor bekostiging in aanmerking te komen.
7. Niet in geschil is dat onder "richting" in de artikelen 65 en 66 van de WVO mede "richtingen" moeten worden begrepen en dat bij de aanvraag om bekostiging van een nieuw te stichten school van meer richtingen de potentiëlen van deze richtingen mogen worden opgeteld om aan de stichtingsnorm te voldoen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:872).
Evenmin is in geschil dat, voor de beoordeling of wordt voldaan aan de wettelijk voorgeschreven stichtingsnormen, Stichting De Ozonlaag niet voldoet aan het netto leerlingenpotentieel voor een scholengemeenschap op uitsluitend islamitische dan wel hindoeïstische grondslag.
8. Dat onder richting mede moet worden begrepen richtingen, betekent niet dat iedere combinatie van richtingen waarmee volgens de in de Regeling neergelegde rekenmethodiek wordt voldaan aan het netto leerlingenpotentieel voor een scholengemeenschap zoals neergelegd in artikel 65 van Pro de WVO reeds daarom voor bekostiging in aanmerking moet worden gebracht. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter staat artikel 65 van Pro de WVO er niet aan in de weg dat de staatssecretaris, bij de beoordeling of is voldaan aan de stichtingsnormen, mede betrekt of het in het concrete geval realistisch is uit te gaan van een te verwachten leerlingenaantal dat is bepaald door het zonder meer optellen van gegevens van de twee te combineren richtingen. Het enkele feit dat in artikel 65 van Pro de WVO het woord "blijkens" staat, dwingt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet tot de door Stichting De Ozonlaag voorgestane uitleg van deze bepaling. De staatssecretaris kan worden gevolgd in zijn standpunt dat het aannemelijk dient te zijn dat de belangstelling voor de ene richting opgeteld bij de belangstelling voor de andere richting een totaal oplevert dat representatief is voor de belangstelling voor een combinatie van die twee richtingen.
De staatssecretaris heeft een aantal argumenten aangevoerd op grond waarvan hij dergelijke representativiteit in het onderhavige geval niet aanneemt. De stichting heeft in deze procedure inhoudelijk geen gronden aangevoerd waaruit de onjuistheid van deze argumenten blijkt.
9. Gelet op het vorenoverwogene bestaat aanleiding het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
w.g. Borman w.g. Van Soest-Ahlers
voorzieningenrechter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2017
343.