Uitspraak
201600825/4/R2.
Datum uitspraak: 12 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
de raad van de gemeente Baarle-Nassau,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3488, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in zijn besluit van 21 oktober 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Grensweg 32" te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad op 22 maart 2017 het bestemmingsplan "Grensweg 32" gewijzigd vastgesteld.
[appellant] en anderen zijn in de gelegenheid gesteld hun zienswijze over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld naar voren te brengen. Zij hebben daarvan gebruik gemaakt.
[appellant] en anderen, de raad en [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2017, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B] en de raad, vertegenwoordigd door ing. R.G.M. Louwes, J. Klei en R.E.S.S. Vliex, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende A] gehoord.
Overwegingen
Tussenuitspraak
1. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling in overweging 10.2 geoordeeld dat, anders dan de geluidsbelasting op de woningen en tuinen van [appellant] en anderen vanwege het parkeerterrein alsmede de toegangsweg van en naar het plangebied, niet aannemelijk is geworden dat de toename van het geluid als gevolg van het verkeer op de Grensweg geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor de woningen van [appellant] en anderen. Een en ander hield verband met een ten tijde van het besluit van 21 oktober 2015 nog niet getroffen maar wel noodzakelijke verkeersmaatregel. Voorts is in overweging 11.1 geoordeeld dat nu de parkeerplaatsen die nodig zijn ten behoeve van de in het plan voorziene activiteiten niet in dat plan gewaarborgd zijn, de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan, wat het aspect parkeren betreft, in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Verder is in overweging 12.4 geoordeeld dat het besluit van 21 oktober 2015 niet zorgvuldig tot stand is gekomen waar het betreft het niet vastleggen van de omvang en locatie van het bij het plan voorziene terras. Daarnaast is in overweging 13.2 geoordeeld dat de bij het besluit van 21 oktober 2015 voorziene oppervlakte voor detailhandel van 600 m² niet past binnen de aan de raad op grond van artikel 3.3 van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening 2014) toekomende bevoegdheid om in bijzondere gevallen een ondergeschikte wijziging toe te staan. De raad had deze bepaling gebruikt om af te wijken van het in artikel 7.10 genoemde maximumoppervlak van 200 m² voor detailhandel. Ten slotte is in rechtsoverweging 14.2 geoordeeld dat ten aanzien van het perron ten onrechte niet was voorzien in een sloopverbod.
2. Gelet op het voorgaande is het besluit van 21 oktober 2015 genomen in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, de artikelen 3.3 en 7.10 van de Verordening 2014 en met de bij de voorbereiding van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Derhalve is het tegen dit besluit gerichte beroep van [appellant] en anderen gegrond en dient dat besluit te worden vernietigd.
De te herstellen gebreken
3. De Afdeling heeft de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak de genoemde gebreken te herstellen. De raad diende daarbij volgens de tussenuitspraak:
- nader te motiveren welke (verkeers)maatregelen genomen zijn ter voorkoming van geluidsoverlast ten gevolge van toenemend verkeer op de Grensweg;
- alsnog de aanleg en instandhouding van voldoende parkeerplaatsen in het plan te verzekeren;
- de omvang van het bij het plan mogelijk gemaakte terras nader vast te leggen;
- de plaats waar op grond van het plan horeca en een terras mogelijk zijn vast te leggen;
- nader te besluiten over de omvang van de bij het plan toegelaten detailhandel;
- artikel 11, lid 11.2.1, van de planregels zodanig te wijzigen dat deze planregel ook betrekking heeft op het perron.
Het herstelbesluit
4. De raad heeft ter uitvoering van de tussenuitspraak het bestemmingsplan bij besluit van 22 maart 2017 gewijzigd vastgesteld (hierna: het gewijzigde plan). Dit besluit is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van het geding.
Omvang van de toetsing na de tussenuitspraak
5. De Afdeling stelt voorop dat in de tussenuitspraak alleen de door [appellant] en anderen aangevoerde beroepsgronden, voor zo ver zij hebben geleid tot het oordeel van de Afdeling dat sprake is van een gebrekkig besluit, en de wijze waarop een en ander hersteld is, hier aan de orde kunnen komen. Alle andere door Makkers en anderen in de zienswijze aangevoerde gronden, waaronder de duiding van de omgeving van het plangebied als gemengd gebied, de aanvaardbaarheid van de akoestische gevolgen van de bij het plan voorziene horeca met bijbehorend terras en de sluitingstijden daarvan en de aanvaardbaarheid van de geluidsbelasting op de woningen en tuinen van [appellant] en anderen vanwege het parkeerterrein en de toegangsweg van en naar het plangebied, zijn door de Afdeling beoordeeld en verworpen. Daaronder valt ook het oordeel van de Afdeling dat niet gebleken is dat het in de tussenuitspraak als Vliex II aangeduide rapport zodanige gebreken vertoont dat de raad daarop niet in redelijkheid heeft mogen afgaan. Dit geldt evenzeer voor de daaraan ten grondslag gelegde berekening van de verkeersintensiteit. Die gronden hebben niet geleid tot het oordeel dat er sprake was van een gebrek in het bestreden besluit.
Voor zover [appellant] en anderen zich keren tegen overwegingen van de tussenuitspraak overweegt de Afdeling dat behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet kan worden terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan. In dit verband overweegt de Afdeling ten aanzien van het betoog van [appellant] en anderen dat bij de tussenuitspraak ten onrechte rekening is gehouden met een door de raad in zijn brief van 12 september 2016, en derhalve na de zitting van 22 augustus 2016, gegeven uiteenzetting over de voorheen geldende planologische situatie het volgende. [appellant] en anderen hebben betoogd dat de Afdeling als gevolg van de uiteenzetting van de raad een verkeerd beeld heeft gekregen van de voorheen geldende planologische situatie en daardoor ten onrechte heeft geoordeeld dat ter plaatse sprake is van een gemengd gebied. De raad heeft het standpunt dat sprake is van een gemengd gebied als bedoeld in de VNG-brochure niet gebaseerd op de voorheen geldende planologische situatie, maar op een beoordeling van de bestaande feitelijke en planologische situatie rond het plangebied. De Afdeling heeft het standpunt van de raad juist geacht. Overigens hebben [appellant] en anderen ook thans niet aangegeven op welke gronden de uiteenzetting van de raad over het voorheen geldende planologische regime onjuist zou zijn.
Ook in hetgeen [appellant] en anderen hebben betoogd omtrent het rapport Vliex II ziet de Afdeling geen reden om een uitzonderlijke omstandigheid als hiervoor bedoeld aan te nemen. Overeenkomstig de ter zitting van 22 augustus 2016 gemaakte afspraak zijn [appellant] en anderen in de gelegenheid gesteld een second opinion in te brengen en is de raad de mogelijkheid geboden daarop te reageren, in welk kader hij het rapport Vliex II heeft ingebracht. [appellant] en anderen hebben daarvan voorafgaand aan de tussenuitspraak kennis genomen en daarbij aangegeven af te zien van hun recht op een tweede zitting. Ook hebben zij anderszins geen bezwaren geuit tegen het inbrengen van dit rapport. Verder merkt de Afdeling nog op dat, nu zij in haar tussenuitspraak over dit rapport al een oordeel had gegeven, ook de omstandigheid dat het rapport Vliex II aan het besluit van 22 maart 2017 ten grondslag is gelegd, niet met kan zich brengen dat de inhoud van dat rapport thans aan de orde kan worden gesteld.
Ten aanzien van het betoog van [appellant] en anderen dat door de vaststelling van het gewijzigde plan de verkeers- en akoestische situatie anders is komen te liggen ten opzichte van het oorspronkelijke plan doordat het gewijzigde plan voorziet in 400 m² extra bedrijfsoppervlak voor groothandel overweegt de Afdeling dat dit betoog feitelijke grondslag mist. Het gebruik ten behoeve van groothandelsdoeleinden was net als in het gewijzigde plan toegestaan in alle bestaande bebouwing, zodat daarmee ook voorheen al rekening moest worden gehouden. Bij het thans vastgestelde plan is slechts een deel van de extra gebruiksmogelijkheden ten behoeve van detailhandel geschrapt. Derhalve is reeds hierom geen sprake van een uitbreiding van gebruiksmogelijkheden die aanleiding had moeten geven voor nader onderzoek.
Voor zover [appellant] en anderen in dit verband aanvoeren dat de in het gewijzigde plan vastgelegde sluitingstijden te ruime mogelijkheden tot openstelling geven en aanvoeren dat ten onrechte vormen van horeca niet nog meer zijn uitgesloten overweegt de Afdeling dat de betreffende wijzigingen slechts leiden tot een inperking van hetgeen op grond van het oorspronkelijke plan mogelijk was en door de Afdeling aanvaardbaar is geacht. In zoverre zijn [appellant] en anderen derhalve door het gewijzigde plan niet benadeeld.
Vooringenomenheid
6. [appellant] en anderen betogen dat de raad en het college van burgemeester en wethouders in het verleden, maar ook in de aanloop naar het vaststellen van het gewijzigde plan, vooringenomen te werk zijn gegaan. Uit alles blijkt dat het gehele gemeentebestuur er op uit is de activiteiten die [belanghebbende A] en [belanghebbende B] wensen en in de praktijk ook al uitoefenen, doorgang te laten vinden. De communicatie met [appellant] en anderen is onzorgvuldig verlopen en tegen strijdig gebruik wordt niet opgetreden.
6.1. Artikel 2:4, eerste lid, van de Awb luidt als volgt: "Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid."
De Afdeling stelt voorop dat hetgeen [appellant] en anderen hebben gesteld over de procedure, zoals deze ten grondslag ligt aan het besluit van 21 oktober 2015, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 5, hier niet meer aan de orde kan komen.
De enkele omstandigheid dat de raad vanuit zijn visie op de herstructurering van het stationsgebied meewerkt met de initiatiefnemer aan verwezenlijking van diens plannen, geeft geen grond voor het oordeel dat aan de besluitvorming van de raad die tot de vaststelling van het plan heeft geleid geen objectieve planologische afweging ten grondslag ligt. Ook anderszins ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad zijn taak in strijd met artikel 2:4 van de Awb met vooringenomenheid heeft vervuld.
Het betoog faalt.
Verkeersmaatregelen
7. Niet in geschil is dat als gevolg van de vaststelling van het gewijzigde plan een verlaging van de maximaal toegestane snelheid op de Grensweg nodig is, omdat de bij het plan voorziene ontwikkelingen in combinatie met de aanwezige klinkerverharding en de geldende maximumsnelheid van 60 km/h anders onaanvaardbare gevolgen voor het woon- en leefklimaat van [appellant] en anderen met zich brengen. Deze maatregel was ten tijde van het besluit tot vaststelling van het gewijzigde plan nog niet genomen. Gelet hierop was ten tijde van het besluit van 22 maart 2017 het bij de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet hersteld.
Gelet op het voorgaande is dit besluit genomen in strijd met de bij de voorbereiding van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb. Derhalve is het tegen dit besluit gerichte beroep van [appellant] en anderen gegrond en dient dat besluit te worden vernietigd.
7.1. Ter zitting is evenwel gebleken dat het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau op 27 juni 2017 een verkeersmaatregel hebben genomen, inhoudende dat ter plaatse een maximale toegestane snelheid van 30 km/h geldt. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding te bezien of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten. De Afdeling overweegt daartoe dat uitsluitend het ontbreken van een verkeersmaatregel op de Grensweg op dit punt aanleiding heeft gegeven een gebrek te constateren. Niet aannemelijk is geworden dat niettemin ter plaatse een onaanvaardbare situatie zal ontstaan. Voor zover [appellant] en anderen in dit kader hebben betoogd dat onvoldoende fysieke maatregelen worden getroffen om de maximumsnelheid af te dwingen overweegt de Afdeling dat dit de uitvoering van het besluit betreft die hier niet ter beoordeling staat. Overigens heeft de raad ter zitting aangegeven en is bij de vaststelling van het verkeersbesluit aangekondigd dat de bijkomende ondersteunende maatregelen in overleg met omwonenden worden uitgevoerd.
Nu het gebrek inmiddels is hersteld kunnen de rechtsgevolgen, behoudens de beoordeling van het overige door [appellant] en anderen aangevoerde, in stand blijven.
Parkeerplaatsen
7.2. [appellant] en anderen hebben ter zitting de op de aanleg en instandhouding van parkeerplaatsen betrekking hebbende gronden ingetrokken.
De precieze omvang en locatie van het terras
8. [appellant] en anderen voeren aan dat het bij het plan voorziene terras weliswaar inmiddels is gelimiteerd tot één terras van 175 m², maar dat de op het terras betrekking hebbende aanduiding een veel groter oppervlakte beslaat. Door het ontbreken van een precieze aanduiding zal een handhavingsprobleem ontstaan.
8.1. De raad heeft de aanduiding voor de plaats waar het terras aanwezig mag zijn weliswaar beperkt tot een gedeelte van het perron, maar toch ook enige ruimte aan de ondernemer willen bieden om de plaats van het terras op het perron zelf te kunnen afbakenen, hetgeen niet onredelijk is te achten. Voorts is de planregel over het terras voldoende duidelijk om de maximale feitelijke omvang daarvan te kunnen bepalen. Voor zover [appellant] en anderen in dit verband hebben bedoeld te stellen dat tegen afwijkend gebruik onvoldoende zal worden opgetreden, betreft het een kwestie van handhaving die in deze procedure niet aan de orde kan komen.
Het betoog faalt.
Horeca
9. [appellant] en anderen stemmen in met de in het gewijzigde plan vastgelegde plaats waar horeca mag plaatsvinden. Voor zover hun bezwaren zich richten tegen het door de voorziene horeca veroorzaakte geluid wordt daarop, gelet op hetgeen is overwogen onder 5, niet op ingegaan, nu daarover al in de tussenuitspraak een oordeel is gegeven.
Het betoog faalt.
Detailhandel
10. [appellant] en anderen betogen dat in de door het college van burgemeester en wethouders voorgestelde tekst voor een gewijzigde planregel werd voorgeschreven dat detailhandel slechts in een fysiek afgescheiden ruimte mocht worden uitgeoefend. Bij amendement is de betreffende ontwerpregel gewijzigd vastgesteld nadat de betrokken ondernemer te kennen had gegeven in financiële problemen te komen indien hij ter plaatse geen 600 m² detailhandel mag exploiteren. Ten aanzien van horeca is wel een aparte ingang en een afscheiding door een muur of wand voorgeschreven. Bovendien heeft het college in het verleden geweigerd om tegen detailhandel ter plaatse op te treden. Op deze manier is niet verzekerd dat niet een veel groter oppervlak voor detailhandel in gebruik zal worden genomen.
10.1. Artikel 3, lid 3.3, onder het kopje "Specifieke gebruiksregels", van de regels behorende bij het gewijzigde plan, luidt als volgt:
"Met betrekking tot het gebruik gelden de volgende regels:
a. […]
b. het bedrijfsvloeroppervlak ten behoeve van horeca bedraagt maximaal 175 m² en dient door een aparte ingang en door middel van een muur of wand als zodanig fysiek afgescheiden zijn van andere functies;
c. het bedrijfsvloeroppervlak behoeve van detailhandel bedraagt maximaal 200 m² en dient door de inrichting als zodanig onderscheidend te zijn;
d. groothandelsactiviteiten zijn uitsluitend toegestaan in de bestaande bebouwing en dienen door de inrichting als zodanig te onderscheiden zijn van andere functies;
[…]."
10.2. De Afdeling stelt voorop dat het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek over detailhandel uitsluitend betrekking had op de verhoging van het in artikel 7.10 van de Verordening 2014 neergelegde maximumoppervlak voor detailhandel van 200 m² naar 600 m² door toepassing van artikel 3.3, eerste lid, van de Verordening 2014. Bij de vaststelling van het gewijzigde plan is dit oppervlak teruggebracht tot 200 m², zodat daarmee in zoverre is voldaan aan de bij de tussenuitspraak gegeven opdracht. Bij de tussenuitspraak zijn voorts de betogen van [appellant] en anderen dat de in het plan gegeven definitie van detailhandel onleesbaar, te ruim en voor verschillende uitleg vatbaar is en dat in de huidige situatie de grens tussen groothandel- en detailhandelsactiviteiten moeilijk is te trekken uitdrukkelijk niet gevolgd zodat deze betogen thans niet meer aan de orde kunnen komen. Ook heeft de Afdeling in de tussenuitspraak geoordeeld dat niet valt in te zien dat de in het plan gegeven omschrijving van detailhandel onvoldoende handhaafbaar is. In de thans vastgestelde aanvullende planregels is uitsluitend een verscherping vastgelegd van de voorwaarden waaronder detailhandel is toegestaan.
Het betoog faalt.
Artikel 11, lid 11.2.1, van de planregels
11. Bij het gewijzigde plan heeft de raad artikel 11, lid 11.2.1, van de planregels gewijzigd. [appellant] en anderen hebben te kennen gegeven dat de nieuwe planologische regeling bij hen niet op bezwaren stuit.
Conclusie en proceskosten.
12. Het beroep, gericht tegen de besluiten van 21 oktober 2015 en 22 maart 2017, is gegrond. Deze besluiten dienen te worden vernietigd. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 7.1, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 22 maart 2017, waarbij het bestemmingsplan "Grensweg 32" gewijzigd is vastgesteld, geheel in stand blijven.
13. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Wat betreft de kosten die zijn gemaakt voor de aan [appellant] en anderen uitgebrachte deskundigenrapporten overweegt de Afdeling dat de kosten van een deskundige redelijkerwijs zijn gemaakt indien het inroepen van die deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Door [appellant] en anderen is, naast vergoeding van de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand, verzocht om vergoeding van proceskosten die zijn gemaakt in de vorm van een viertal deskundigenrapporten. Het betreft een second opinion ten aanzien van verkeersaspecten van DTV Consultants en drie rapporten die betrekking hebben op geluidsaspecten, te weten een rapport van Anteagroup van 18 augustus 2016, een rapport van DGMR Industrie, Verkeer en Milieu B.V. van 16 augustus 2016 en van AGEL adviseurs van 21 april 2017. Het inroepen van deskundigen op het gebied van verkeer en geluid is naar het oordeel van de Afdeling redelijk. Geen aanleiding bestaat voor vergoeding van de gemaakte kosten voor het rapport van DGMR Industrie, Verkeer en Milieu B.V. dat betrekking heeft op dezelfde materie als het rapport van Anteagroup en nagenoeg gelijktijdig is uitgebracht. Evenmin bestaat aanleiding voor vergoeding van de gemaakte kosten voor het rapport van AGEL adviseurs nu de in dit rapport beoordeelde aspecten al bij de tussenuitspraak waren afgedaan.
Voor de vergoeding van de kosten van het opstellen van een deskundigenrapport hanteert de Afdeling een forfaitair bedrag van € 75,00 per uur. Door [appellant] en anderen is aangegeven dat de bij de opstelling van de rapporten van DTV Consultants en Anteagroup de deskundigen in totaal 28 uren hebben besteed aan de door hen uitgebrachte rapporten. Dit aantal uren acht de Afdeling redelijk. Het te vergoeden bedrag voor het opstellen van deze deskundigenrapporten bedraagt derhalve € 2100,00.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant] en anderen gegrond;
II. vernietigt de besluiten van de raad van de gemeente Baarle-Nassau van 21 oktober 2015 en 22 maart 2017 tot vaststelling onderscheidenlijk gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan "Grensweg 32";
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van de raad van de gemeente Baarle-Nassau van 22 maart 2017, waarbij het bestemmingsplan "Grensweg 32" gewijzigd is vastgesteld, geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Baarle-Nassau tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.832,50 (zegge: drieduizend achthonderdtweeëndertig euro en vijftig cent), waarvan € 1.732,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V. gelast dat de raad van de gemeente Baarle-Nassau aan [appellant] en anderen het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, griffier.
w.g. Uylenburg w.g. Matulewicz
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2017
45.