Uitspraak
201606285/1/A2.
Datum uitspraak: 26 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
OK Oliecentrale B.V., als rechtsopvolger van FuelPlaza B.V., en ShopPoint B.V., beide gevestigd te Breda,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 juli 2016 in zaak nr. 15/2866 in het geding tussen:
FuelPlaza en ShopPoint
en
de minister van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 17 september 2014 heeft de minister een verzoek van FuelPlaza en ShopPoint om nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 30 maart 2015 heeft de minister het door FuelPlaza en ShopPoint daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 juli 2016 heeft de rechtbank het door FuelPlaza en ShopPoint daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben OK Oliecentrale en ShopPoint hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
OK Oliecentrale en ShopPoint hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2017, waar OK Oliecentrale en ShopPoint, vertegenwoordigd door mr. W.B. Kroon, advocaat te Breda, ing. H.P. de Leeuw de Bouter en drs. J.W.F. Westerhuis, en de minister, vertegenwoordigd door mr. ir. M.A. Drapers en ing. K.P. van de Langeberg, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Onder de minister wordt hierna tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
2. FuelPlaza heeft op 13 september 2006 op een veiling het recht van erfpacht verkregen voor de duur van vijftien jaren, ingaande op 13 december 2006 en eindigend op 12 december 2021, op een perceel te Nieuwegein aan de A27, ter hoogte van hectometerpaal 65,9, met daarop het tankstation De Knoest met shop, luifel, vloeistofdichte vloer, ondergrondse tanks, parkeerplaats, erf en overige toebehoren. FuelPlaza en ShopPoint exploiteren respectievelijk het tankstation en de shop.
wegaanpassingsbesluit
3. Bij besluit van 8 december 2010 heeft de minister krachtens artikel 9, eerste lid, van de Spoedwet wegverbreding het wegaanpassingsbesluit A2/A27 Everdingen - Lunetten (hierna: het wegaanpassingsbesluit) genomen. Volgens dit besluit wordt op het wegvak knooppunt Everdingen - knooppunt Lunetten op de oostbaan tussen hectometerpaal 58,2 en hectometerpaal 68,4 een spitsstrook gerealiseerd op de huidige vluchtstrook, waardoor de nieuwe rijstrookindeling bestaat uit twee reguliere rijstroken en een spitsstrook. De spitsstrook wordt geopend als het aantal voertuigen op het traject Hagestein - Houten boven de 3.000 per uur stijgt en gesloten als het aantal voertuigen op dat wegvak onder de 3.000 per uur daalt.
verzoek om nadeelcompensatie
4. Bij brief van 21 november 2013 hebben FuelPlaza en ShopPoint de minister op grond van de Regeling Nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999, thans de op 17 juni 2014 met terugwerkende kracht tot 15 september 1999 in werking getreden Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014, gevraagd om vergoeding van schade in de vorm van inkomensderving die zij stellen te lijden als gevolg van de gewijzigde verkeerssituatie na aanleg van de spitsstrook op de A27 tussen Lunetten en Everdingen. In deze brief is ter toelichting van het verzoek onder meer het volgende aangevoerd.
De aanleg van de spitsstrook heeft plaatsgevonden op grond van het wegaanpassingsbesluit. Daarbij is de uitvoegstrook naar het tankstation (afrit 28) ingekort en de belijning op de A27 gewijzigd. De aangebrachte doorgetrokken streep en de noodzaak de spitsstrook te kruisen leveren zowel bij een open als bij een gesloten spitsstrook veel verwarring op. Daarnaast is de signalering boven de weg misleidend. Wanneer de spitsstrook is gesloten, verwijst een pijl boven de spitsstrook, zijnde de rechterbaan, de weggebruikers naar de middelste baan, terwijl de uitvoegstrook naast de rechterbaan is gelegen. Verder suggereert het rode kruis boven de weg dat de spitsstrook niet mag worden gebruikt. Daardoor ontstaat het idee dat de uitvoegstrook evenmin mag worden gebruikt. Omdat de uitvoegstrook zo kort is, zullen de weggebruikers die de verkeerssituatie op het laatste moment nog doorzien niet meer in staat zijn, mede gezien de hoge verkeersdruk op de A27, om tijdig uit te voegen naar het tankstation. In overleg met Rijkswaterstaat is getracht tot aanpassing van de verkeerssituatie te komen. Dit overleg heeft geleid tot een zeer geringe verlenging van de uitvoegstrook. Deze aanpassing is geen oplossing voor het probleem. De huidige verkeerssituatie blijft verwarrend en onoverzichtelijk. Daardoor weten veel weggebruikers de weg naar het tankstation niet meer te vinden.
standpunt van de minister
5. Aan de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie heeft de minister ten grondslag gelegd dat de gestelde schade geheel ten laste van FuelPlaza en ShopPoint behoort te blijven, omdat uit de Spoedwet wegverbreding van 2 juni 2003 en de Startnotitie Spitsstrook A2/A27 Everdingen - Lunetten van 16 maart 2005 (hierna: de startnotitie) valt af te leiden dat ten tijde van de investeringsbeslissing, op 13 september 2006, voorzienbaar was dat de spitsstrook ter plaatse zou worden aangelegd, zodat FuelPlaza en ShopPoint worden geacht het risico te hebben aanvaard dat de situatie in hun nadeel zou veranderen.
aangevallen uitspraak
6. De rechtbank heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de gestelde schade ten tijde van de investeringsbeslissing voorzienbaar was en om die reden niet voor vergoeding in aanmerking komt.
hoger beroep
7. OK Oliecentrale en ShopPoint betogen in de eerste plaats dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de dienst Domeinen voorafgaand aan de veiling van 13 september 2006 niet kenbaar heeft gemaakt dat de spitsstrook zal worden aangelegd. Voor zover voor een redelijk handelend en denkend koper ten tijde van die veiling aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de spitsstrook zal worden aangelegd, betogen zij voorts dat destijds niet duidelijk was dat de spitsstrook in afwijking van de door Rijkswaterstaat gegeven richtlijn Ontwerp en inrichting spitsstroken, plusstroken en bufferstroken van 15 juli 2006 (hierna: de richtlijn) zou worden aangelegd. Uit deze richtlijn kon een redelijk handelend en denkend koper afleiden dat bij een gesloten spitsstrook geen rood kruis zou worden getoond, dat de uitvoegstrook met bijbehorende belijning, bewegwijzering en verkeerstekens tussen de 450 en 600 m lang zou zijn en dat de afrit zodanig zou worden aangelegd, dat het tankstation goed bereikbaar zou blijven voor al het verkeer op de A27.
beoordeling van het hoger beroep
7.1. De rechtbank heeft, voor zover relevant, het volgende overwogen. De Spoedwet wegverbreding is op 2 juni 2003 vastgesteld. Het project A2/A27 is in de bijlage van deze wet opgenomen als wegaanpassingsproject: inrichting vluchtstrook als spitsstrook van hectometerpaal 57,2 tot 69,9. In de startnotitie, die vanaf 16 maart 2005 ter inzage heeft gelegen, staat de spitsstrook ingetekend op figuur A en wordt deze op vele plaatsen genoemd. Op pagina 5 onder 1.1 is onder meer vermeld dat het wegvak A2/A27 Everdingen-Lunetten onder nummer 17 in bijlage B in de Spoedwet wegverbreding is opgenomen als een verbinding waar door de aanleg van een spitsstrook de capaciteit wordt vergroot. Het gaat om een weggedeelte over een lengte van ongeveer 7 km vanaf het punt direct ten noorden van het knooppunt Everdingen tot aan het knooppunt Lunetten. Het betreft alleen de oostbaan, dus van Everdingen in de richting van Utrecht. In figuur A op de binnenzijde van het voorblad is dit traject nader aangegeven. Tevens is onder 2.3 vermeld dat de nieuwe aansluiting Nieuwegein op de A27 in het jaar 2005 wordt opengesteld. Deze aansluiting wordt gecombineerd met de bestaande verzorgingsplaatsen De Kroon en De Knoest.
7.2. Uit deze overwegingen heeft de rechtbank terecht de conclusie getrokken dat op 13 september 2006, zijnde de datum waarop FuelPlaza op een veiling het recht van erfpacht heeft verkregen, de mogelijkheid van de komst van de spitsstrook zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de investeringsbeslissing rekening kon worden gehouden. Het door de dienst Domeinen opgestelde biedboek leidt niet tot het oordeel dat de voorzienbaarheid op die datum was doorbroken. De dienst Domeinen ressorteert niet onder het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Uit het biedboek blijkt bovendien niet van een concreet voornemen om de spitsstrook niet te realiseren. Aan het biedboek kan derhalve niet de door OK Oliecentrale en ShopPoint gewenste betekenis worden toegekend.
Voor zover OK Oliecentrale en ShopPoint zich op het standpunt stellen dat de dienst Domeinen, voorafgaand aan de veiling van 13 september 2006, ten onrechte geen mededeling heeft gedaan van de plannen van Rijkswaterstaat om in de buurt van het tankstation wijzigingen aan de weg toe te passen, valt dat standpunt buiten de grenzen van het geschil.
7.3. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat voor het aannemen van voorzienbaarheid niet is vereist dat de schadeveroorzakende overheidsmaatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Dat de wijze van uitvoering van de spitsstrook of de combinatie met de nevenmaatregelen, zoals de lengte van de uitvoegstrook, de belijning op de weg, de bewegwijzering en de verkeerstekens, ten tijde van de investeringsbeslissing nog niet duidelijk was, betekent op zichzelf niet dat geen grond kan bestaan voor het oordeel dat FuelPlaza en ShopPoint worden geacht het risico te hebben aanvaard dat de situatie in hun nadeel zou veranderen. In dit verband is voorts van belang dat, bij het bepalen van de voorzienbaarheid, de voor de aanvrager meest ongunstige uitwerking van de in een beleidsvoornemen bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden beslissend is. Daarvan uitgaande, bestaat geen grond voor het oordeel, ook gelet op het volgende, dat de wijze van uitvoering van de spitsstrook of de combinatie met de nevenmaatregelen ten tijde van de investeringsbeslissing redelijkerwijs niet was te verwachten.
7.4. Naar het oordeel van de Afdeling kan niet worden gezegd dat bij de inrichting van de spitsstrook in strijd met de geldende regels is gehandeld en dat dit niet voorzienbaar was.
Dat, zoals OK Oliecentrale en ShopPoint aanvoeren, in afwijking van paragraaf 4.3.3 van de richtlijn is bepaald dat bij een gesloten spitsstrook een rood kruis op de signaalgever van de verkeerssignalering wordt getoond, doet daar niet af. In dit verband is van belang dat in paragraaf 1 van de richtlijn is vermeld dat dit document de ontwerper houvast biedt bij het ontwerp van spoedwetsstroken, dat de inhoud van dit document generiek toepasbaar is en dat het in de meeste gevallen mogelijk zal zijn de oplossing in het ontwerp te realiseren, maar dat het in specifieke gevallen nodig kan zijn om maatwerk te leveren, waarbij noodgedwongen wordt afgeweken van de in dit document vermelde oplossing. Dit brengt met zich dat voor een redelijk denkend en handelend koper op 13 september 2006 aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat bij de inrichting van de spitsstrook niet onverkort aan de uitgangspunten van de richtlijn wordt vastgehouden. Ter zitting van de rechtbank heeft de minister nader toegelicht dat de afwijking een gevolg is van de beleidswijziging om in verband met de verkeersveiligheid met ingang van 1 november 2006 weer een rood kruis te tonen bij een gesloten spitsstrook.
Voorts valt uit de richtlijn niet af te leiden dat, zoals OK Oliecentrale en ShopPoint aanvoeren, de uitvoegstrook met bijbehorende belijning, bewegwijzering en verkeerstekens tussen de 450 en 600 m lang zou zijn. In dit verband heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister ter zitting heeft toegelicht dat de in bijlage A3 van de richtlijn ingetekende 100 m betrekking heeft op de afstand tussen twee borden, dat die afstand niet op schaal is ingetekend en dat uit deze tekening dus niets kan worden afgeleid over de lengte van de afrit.
Het betoog faalt.
slotsom
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Hazen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2017
452.