Uitspraak
201602007/1/R1.
Datum uitspraak: 2 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant], wonend te Eijsden, gemeente Eijsden-Margraten,
en
de raad van de gemeente Eijsden-Margraten,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 februari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1] te Eijsden" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht (hierna: het eerste deskundigenbericht). [appellant], de raad en [belanghebbende] hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De raad heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 januari 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.M.E.P.J. Joosten, rechtsbijstandverlener te Roermond, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. Schrijnemaekers, advocaat te Eindhoven, bijgestaan door ing. H. Luth en ir. R.J.P. Henderickx, zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende], bijgestaan door [gemachtigde], gehoord.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met het oog op het inwinnen van nadere schriftelijke inlichtingen als bedoeld in artikel 8:45 van Pro de Awb. De Afdeling heeft daarbij de StAB om nadere inlichtingen gevraagd. De StAB heeft vervolgens bij brief van 26 januari 2017 een deskundigenbericht uitgebracht (hierna: het tweede deskundigenbericht). [appellant], de raad en [belanghebbende] hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak op een nadere zitting behandeld op 4 april 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.M.E.P.J. Joosten, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. Schrijnemaekers, bijgestaan door ing. H. Luth en ir. R.J.P. Henderickx, zijn verschenen. Voorts zijn daar de StAB, vertegenwoordigd door ing. T. van der Meulen en ing. J.H. Grit, en [belanghebbende], bijgestaan door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan voorziet in maximaal vier woningen op het perceel [locatie 1] van [belanghebbende]. In het verleden was hier een melkveehouderij aanwezig. Deze is in 2009 verplaatst naar de [locatie 2] te Eijsden.
[appellant] exploiteert buiten het plangebied een fruitteeltbedrijf met een totaal areaal van ruim 10 hectare fruitboomgaard. Ten westen van het plangebied heeft [appellant] grond in eigendom met daarop fruitbomen. Het betreft in overwegende mate laagstambomen met een hoogte van ongeveer 4 m.
Omstreeks 2006 heeft de gemeente afspraken gemaakt met [belanghebbende] over het perceel [locatie 1]. Op basis van de toenmalige provinciale "Ruimte voor Ruimte"-regeling is een plan uitgewerkt waarbij de bestaande bedrijfsgebouwen worden gesloopt en daarvoor in de plaats vier woningen op dit perceel mogen worden gebouwd. Met het oog hierop was in het bestemmingsplan "Buitengebied", dat de raad bij besluit van 27 april 2010 heeft vastgesteld, voor het perceel [locatie 1] de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied" opgenomen, waarbij de bestemming "Agrarisch met waarden" die aan dit perceel was toegekend, onder bepaalde voorwaarden kon worden gewijzigd in de bestemming "Wonen", ten behoeve van de realisering van maximaal vier woningen.
Vervolgens heeft de Afdeling bij haar uitspraak van 19 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT8574, het besluit van 27 april 2010 vernietigd, voor zover het betreft de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied" voor het perceel [locatie 1]. In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de raad zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de gevolgen van de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid voor de bedrijfsvoering van [appellant] en het woon- en leefklimaat in de voorziene woningen.
Het thans voorliggende plan voorziet niet in een wijzigingsbevoegdheid, maar bij recht - met de bestemming "Wonen"- in de mogelijkheid van realisering van maximaal vier woningen op het genoemde perceel. In het plan zijn tevens gronden met de bestemming "Groen" opgenomen die fungeren als beschermingszone tussen de voorziene woningen en het fruitteeltbedrijf van [appellant]. Hier is voorzien in een aarden wal van 1 m hoog met daarop een zogenoemde dubbele windhaag van 3 m hoog. Deze dubbele windhaag bestaat uit twee op een afstand van 5 m van elkaar gelegen gaashekwerken van 3 m hoog, waarlangs hedera ofwel klimop wordt aangeplant. Hiermee is sprake van een ook in de winter groenblijvende haag.
[appellant] vreest - ondanks deze beschermingszone - te worden belemmerd in zijn bedrijfsvoering en ontwikkelingsmogelijkheden als gevolg van eventuele klachten van de toekomstige bewoners van de voorziene woningen over zijn bedrijf. Daarbij voert [appellant] met name aan dat hij gewasbeschermingsmiddelen gebruikt, waardoor bij de toekomstige bewoners van de woningen blootstelling aan drift - ofwel nevel - van bespuitingen kan optreden. Dit is te meer aan de orde gezien de korte afstand van de voorziene woningen met bijgebouwen en tuinen ten opzichte van zijn fruitteeltbedrijf, aldus [appellant].
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Beroepsgronden
Gewasbeschermingsmiddelen
3. [appellant] betoogt dat in het landschapsplan ten onrechte wordt uitgegaan van een aan te houden afstand van 15,5 m tussen zijn fruitteeltbedrijf en de voorziene woningen met bijgebouwen en tuinen, terwijl in de plantoelichting staat dat een afstand van 16,5 m moet worden aangehouden.
3.1. De raad stelt dat de gronden met de bestemming "Groen" zijn gelegen tussen het fruitteeltbedrijf en de voorziene woningen met bijgebouwen en tuinen. Deze strook grond heeft een breedte van 16,5 m op de verbeelding, aldus de raad. Hij stelt dat de verbeelding bepalend is, zodat een inconsistentie in het landschapsplan niet betekent dat een geringere afstand mag worden aangehouden dan 16,5 m.
3.2. Artikel 4 van Pro de planregels luidt als volgt:
"4.1.1 De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. landschappelijke inpassing in de vorm van groenvoorzieningen met een visueel afschermende en driftbeperkende functie, ter plaatse van de aanduiding overeenkomstig het landschapsplan opgenomen als bijlage 1 bij deze regels; […]"
3.3. De Afdeling stelt vast dat de breedte van het vlak met de bestemming "Groen" op de verbeelding 16,5 m bedraagt. De raad stelt terecht dat de verbeelding leidend is. Gelet hierop bedraagt de afstand tussen het fruitteeltbedrijf en de voorziene woningen met tuinen en bijgebouwen 16,5 m. Strijd met de rechtszekerheid doet zich in zoverre niet voor. Het betoog faalt.
4. [appellant] betoogt dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat 16,5 m een aanvaardbare afstand is tussen zijn fruitteeltbedrijf en de voorziene woningen met bijgebouwen en tuinen. [appellant] wijst erop dat in de jurisprudentie van de Afdeling naar voren komt dat in beginsel een afstand van 50 m moet worden aangehouden tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid in de fruitsector waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt, ter voorkoming dat de bewoners hinder ondervinden van de drift van bespuitingen. Weliswaar kan vermindering van die afstand aanvaardbaar zijn, maar daarvoor moet volgens [appellant] sprake zijn van een goede onderbouwing. Die ontbreekt in dit geval, aldus [appellant]. [appellant] voert in dit kader aan dat het rapport "Driftblootstelling van omstanders en omwonenden door boomgaard bespuitingen" van maart 2015 van Plant Research International, onderdeel van Wageningen UR Business Unit Agrosysteemkunde (hierna: het PRI-rapport), waar de raad naar heeft verwezen, slechts een algemeen onderzoeksrapport betreft. Verder voert [appellant] aan dat de raad in dit kader ten onrechte heeft verwezen naar het rapport "[locatie 1] in Eijsden, Locatiespecifiek onderzoek spuitzone" van 1 augustus 2016 van SPA ingenieurs (hierna: SPA-rapport) en het rapport "Aanvullend onderzoek spuitzone [locatie 1] in Eijsden" van 20 december 2016 van SPA-WNP ingenieurs (hierna: het SPA-WNP-rapport). [appellant] voert onder meer aan dat de aanname in het SPA-rapport en in het SPA-WNP-rapport dat toepassing van een tweede windhaag met hedera een zeer groot effect bewerkstelligt en vrijwel alle drift - 97% - kan tegenhouden niet toereikend is onderbouwd. Hierbij wijst [appellant] op de omstandigheid dat die aanname is gebaseerd op een onderzoek dat zag op een situatie waarbij de windhaag significant hoger was dan de nabijgelegen fruitbomen. In dit geval zijn de fruitbomen echter even hoog als de op een aarden wal staande windhaag, zodat de drift in dit geval over de windhaag heen waait, aldus [appellant].
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de afstand van 16,5 m tussen het fruitteeltbedrijf en de voorziene woningen met bijgebouwen en tuinen in dit geval aanvaardbaar is. De raad heeft daartoe bij de besluitvorming verwezen naar het PRI-rapport. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft de raad tevens verwezen naar het SPA-rapport en het SPA-WNP-rapport.
4.2. Het PRI-rapport betreft een algemeen onderzoek naar de blootstelling van omwonenden aan gewasbeschermingsmiddelen. Daarbij is nagegaan of de aanwezigheid van windhagen of andere begroeiing de drift dusdanig reduceert dat een aanvaardbaar risico bestaat voor verblijf binnen de veiligheidsafstand van 50 m vanaf een perceelrand. In het PRI-rapport is, met verwijzing naar onderzoek van H.A.J. Porskamp en anderen uit 1994 ("De invloed van een windhaag op emissies bij fruitteeltspuiten") en M. Wenneker en anderen uit 2005 ("Effect of natural windbreaks on drift reduction in orchard spraying") als uitgangspunt genomen dat windhagen van 4 m hoog op de erfgrens de emissie uit de boomgaard aanzienlijk kunnen beperken: 70% in de kale fruitboom situatie (vóór 1 mei) en 90% in de volbladsituatie (ná 1 mei). De hoogte van de windhaag was hierbij ongeveer 1 m hoger dan de fruitbomen (van 2,5 m). Duidelijk is dat de driftreductie door een windhaag afhankelijk is van de boomsoort en bladontwikkeling gedurende het jaar, aldus het PRI-rapport. Volgens het PRI-rapport is voor een windhaag en bespuitingen met een standaard boomgaardspuit de benodigde veiligheidszone 15 m vanaf de laatste bomenrij.
Het SPA-rapport betreft een specifiek onderzoek naar spuitdrift van gewasbeschermingsmiddelen voor de voorziene woningen op het perceel [locatie 1]. In het SPA-rapport is gebruik gemaakt van de afstandsberekeningen uit het PRI-rapport. Er zijn hierbij correcties toegepast voor, onder meer, de groenblijvende windhaag die in het plan is voorzien. Volgens het SPA-rapport heeft een groenblijvende windhaag gemiddeld 98% driftreductie over een hoogte van 0 tot 4 m en gemiddeld 90% over een hoogte van 3 tot 6 m. Volgens het SPA-rapport wordt er met de voorziene dubbele groenblijvende windhagen meer driftreductie bereikt dan met de dubbele niet-groenblijvende windhagen uit het PRI-rapport. Voor de groenblijvende windhaag is in het SPA-rapport vanwege de verwachte driftreductie van 97% een correctiefactor van 0,03 gehanteerd. In het SPA-rapport is geconcludeerd dat een spuitzone van minimaal 5 m vanaf de plangrens voldoende garantie biedt op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
Het SPA-WNP-rapport betreft een aanvulling op het SPA-rapport en gaat onder meer in op de effecten van gecumuleerde blootstelling aan gewasbeschermingsmiddelen. Hiervoor is in het SPA-WNP-rapport een correctiefactor van 3 gehanteerd. Volgens het SPA-WNP-rapport is het ook met een correctiefactor van 3 onwaarschijnlijk dat er binnen het plangebied gezondheidsrisico's ontstaan door blootstelling aan drift. Verder wordt in het SPA-WNP-rapport bezien wat de gevolgen zijn van de aangekondigde wettelijke verplichting om spuittechnieken met 75% driftreductie te gebruiken bij het toepassen van gewasbeschermingsmiddelen. Volgens het SPA-WNP-rapport zorgt deze toekomstige wettelijke verplichting voor een afname van de gezondheidsrisico's voor toekomstige bewoners van de voorziene woningen. De berekeningen in het SPA-WNP-rapport gaan, net als in het SPA-rapport, uit van een driftreductie van 97% vanwege de aanwezigheid van een dubbele windhaag met hedera. In het SPA-WNP-rapport is een nadere onderbouwing gegeven van dit driftreductiepercentage. Daarbij is verwezen naar het onderzoek "Windhagen als emissiereducerende maatregel bij bespuitingen in de fruitteelt" van Praktijkonderzoek Plant en Omgeving van onder meer M. Wenneker van maart 2004 (hierna: het PPO-onderzoek), waarin voor de periode ná 1 mei voor Elzenhagen een bladoppervlak is vastgesteld dat uiteenliep van 3,4 tot 7,4 m² per m² windhaag. Volgens het SPA-WNP-rapport heeft een hedera windhaag een vergelijkbaar bladoppervlak (tot 7,7 m²/m²). Gelet hierop is de in het PRI-rapport gebruikte gemiddelde waarde van 97% voor de driftreductie ook van toepassing op hedera, aldus het SPA-WNP-rapport.
4.3. In het eerste deskundigenbericht heeft de StAB wat betreft de bruikbaarheid van het PRI-rapport verwezen naar een eerder uitgebracht deskundigenbericht in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:855 (overweging 7.4). In dat eerdere deskundigenbericht is geconcludeerd dat het PRI-rapport geen robuuste basis biedt voor verder locatie specifiek onderzoek. In het eerste deskundigenbericht heeft de StAB aangegeven dat er geen informatie ter beschikking is gesteld waardoor de eerdere bevindingen van de StAB moeten worden herzien of aangevuld. De StAB concludeert dan ook dat het PRI-rapport onvoldoende deugdelijke grondslag biedt voor een locatie specifiek onderzoek.
Wat betreft het SPA-rapport heeft de StAB in het eerste deskundigenbericht opgemerkt dat de aanname in het SPA-rapport dat een tweede windhaag met hedera 97% driftreductie heeft, niet nader is onderbouwd. Daarbij heeft de StAB erop gewezen dat het onderzoek van Porskamp en anderen, waarop het percentage van 97 is gebaseerd, betrekking had op een elzenhaag in een situatie met bladdragende fruitbomen waarbij de elzenhaag significant hoger was dan de fruitbomen.
Er is nadien geen specifiek onderzoek uitgevoerd naar de noodzakelijke breedte en dichtheid van windhagen, aldus de StAB. In het eerste deskundigenbericht wordt de verkorting van de - op zichzelf al voor discussie vatbare aan te houden afstand van 15 m - in het SPA-rapport derhalve als onvoldoende onderbouwd aangemerkt.
In het tweede deskundigenbericht van de StAB is ingegaan op het SPA-WNP-rapport. Daarbij is gewezen op de publicatie "Quantifying the deposition of particulate matter on climber vegetation on living walls" van Marc Ottelé en anderen, waarin is vastgesteld dat het bladoppervlak van hedera op muren varieert van 2,6 tot 7,7 m² per m² muur. In het tweede deskundigenbericht wordt erop gewezen dat de laagste waarde van 2,6 m² per m² muur aanzienlijk lager is dan de waarden die bij elzenhagen zijn vastgesteld in het PPO-onderzoek. Reeds hierom is het PPO-onderzoek volgens de StAB niet geschikt als onderbouwing voor het reductiepercentage van 97, waarbij de StAB in aanmerking heeft genomen dat de driftreductie onder meer afhankelijk is van de bladdichtheid. Verder wijst de StAB er onder meer op dat het reductiepercentage van 97 was gemeten in een praktijksituatie waarbij de haag significant hoger was dan de fruitbomen, terwijl in de voorliggende situatie sprake is van een op een aarden wal staande windhaag met een gelijke hoogte als de fruitbomen. Wat betreft de (toekomstige) wettelijke eis van 75% emissiereductie heeft de StAB gesteld dat in het SPA-WNP-rapport terecht staat dat de blootstelling en gezondheidsrisico's hierdoor afnemen. Echter, in de eindberekeningen is een reductie van 97% voor de dubbele wintergroene windhaag toegepast, aldus de StAB. Het antwoord op de vraag of de toegepaste correctiefactor van 3 voor de gecumuleerde blootstelling aan gewasbeschermingsmiddelen voldoende veilig is, heeft de StAB in het midden gelaten, aangezien die correctiefactor wordt toegepast op een correctiefactor die voor een belangrijk deel is bepaald door de driftreductie van 97% door toepassing van een dubbele windhaag. De StAB heeft in het tweede deskundigenbericht volstaan met de conclusie dat uit de overgelegde bronnen niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat windhagen met hedera een driftreductie van 97% kunnen bewerkstelligen.
4.4. De raad hanteert - zoals blijkt uit pagina 22 van de plantoelichting - als uitgangspunt een afstand van 50 m tussen gevoelige objecten en terreinen waar het planologisch mogelijk is om open fruitteelten te realiseren. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 23 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8308, is toepassing van een vuistregel van 50 m tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid in de fruitsector waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt in het algemeen niet onredelijk. Vermindering van de afstand van 50 m kan aanvaardbaar zijn vanwege de bijzondere omstandigheden van het geval en na afweging van alle betrokken belangen.
De Afdeling overweegt dat de verwijzing van de raad naar het PRI-rapport niet kan worden aangemerkt als een deugdelijke motivering voor de in dit geval aanzienlijke verkleining van de afstand van 50 m die als vuistregel geldt. Hierbij is van belang dat in het eerste deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat het PRI-rapport onvoldoende deugdelijke grondslag biedt voor een locatie specifiek onderzoek, welke bevinding de raad niet gemotiveerd heeft weersproken.
Voorts is bij de berekeningen in het SPA-rapport en het SPA-WNP-rapport uitgegaan van een driftreductie van 97%. Deze aanname is gebaseerd op een onderzoek dat betrekking had op een elzenhaag in een situatie met fruitbomen waarbij de elzenhaag significant hoger was dan de fruitbomen. Uit zowel het eerste als tweede deskundigenbericht komt naar voren dat die situatie in meerdere opzichten verschilt van de thans aan de orde zijnde situatie. In de eerste plaats is in dit geval de op een aarden wal staande dubbele windhaag niet hoger, maar gelijk aan de hoogte van de fruitbomen. In de tweede plaats is in dit geval geen sprake van een elzenhaag, maar van hedera. Hierbij is van belang dat, zoals blijkt uit het tweede deskundigenbericht, de laagste waarde van het bladoppervlak van hedera van 2,6 m² per m² muur aanzienlijk lager is dan de waarden die in het SPA-WNP-rapport voor elzenhagen zijn genoemd. In het tweede deskundigenbericht is, de genoemde verschillen daarbij in aanmerking nemend, geconcludeerd dat uit de overgelegde bronnen niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat windhagen met hedera een driftreductie van 97% kunnen bewerkstelligen. De Afdeling stelt vast dat de bevindingen van de StAB in dit verband niet gemotiveerd zijn betwist. Reeds onder deze omstandigheden heeft de raad met zijn verwijzing naar het SPA-rapport en het SPA-WNP-rapport geen deugdelijke motivering gegeven voor de aanzienlijke verkleining van de genoemde afstand van 50 m. De verwijzing van de raad naar het rapport "Blootstellingsrisico's aan gewasbeschermingsmiddelen voor omwonenden van bollenteelt-bedrijven" van prof. dr. ir. D. Heederik kan evenmin als een deugdelijke motivering voor de verkleining van deze afstand worden aangemerkt. Daartoe is van belang dat, zoals ter zitting door de StAB is toegelicht en niet is weersproken, bloembollenteelt en fruitteelt onvergelijkbaar zijn wat betreft de wijze van spuiten van gewasbeschermingsmiddelen en gelet hierop ook voor de gevolgen ervan voor de gezondheid van omwonenden.
Het betoog slaagt.
Wijzigingsbevoegdheid
5. [appellant] kan zich niet verenigen met de wijzigingsbevoegdheid in artikel 5, lid 5.7, van de planregels op grond waarvan het college van burgemeester en wethouders de bestemming "Wonen" kan wijzigen in de bestemming "Agrarisch met waarden". [appellant] stelt dat in de plaats hiervan in het plan een voorwaardelijke verplichting had moeten worden opgenomen waarmee wordt verzekerd dat de woningen worden gebouwd binnen een termijn van vijf jaar na de vaststelling van het bestemmingsplan.
[appellant] wijst daarbij erop dat in het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 3 maart 2015 staat dat het vastgestelde bestemmingsplan een maximale termijn van realisatie van de woningen dient te bevatten van vijf jaar na de vaststelling van het bestemmingsplan.
5.1. In artikel 2.4.1, van de Omgevingsverordening Limburg 2014 is het volgende vermeld:
"[…]
Artikel 2.4.2 Nieuwe woningbouw
1. Een ruimtelijk plan voor een gebied gelegen in de regio Zuid-Limburg voorziet niet in de toevoeging van nieuwe woningen aan de bestaande planvoorraad.
2. Het eerste lid is niet van toepassing op:
a. nieuwe woningen die voldoen aan de door Gedeputeerde Staten vastgestelde 'Kwaliteitscriteria nieuwe woningen Zuid-Limburg';
[…]".
5.2. In de beleidsregel "Kwaliteitscriteria nieuwe woningen Zuid-Limburg" staat het volgende:
"De Omgevingsverordening Limburg 2014, paragraaf 2.4, Wonen Zuid-Limburg is niet van toepassing indien:
[…];
C. naar het oordeel van het college van gedeputeerde staten wegens bijzondere omstandigheden de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de belangen die worden gediend met de Omgevingsverordening, of […]."
5.3. Uit de plantoelichting blijkt dat het van toepassing zijn van de "Kwaliteitscriteria nieuwe woningen Zuid-Limburg" op de bouw van de voorziene woningen een enorme lastenverzwaring voor de initiatiefnemer betekent en dat uitvoering geven aan deze kwaliteitscriteria concreet met zich brengt dat het plan niet-uitvoerbaar wordt. De raad heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg daarom verzocht om paragraaf 2.4 van de Omgevingsverordening Limburg 2014 niet van toepassing te verklaren. Vervolgens heeft het college van gedeputeerde staten bij besluit van 3 maart 2015 die paragraaf niet van toepassing verklaard. Daarbij heeft het college van gedeputeerde staten gesteld dat bij dit bestemmingsplan sprake is van bijzondere omstandigheden zoals bedoeld onder C van de aanhef van de gewijzigde beleidsregel "Kwaliteitscriteria nieuwe woningen Zuid-Limburg", waarbij de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de belangen die worden gediend met de verordening. In het besluit van 3 maart 2015 staat verder dat het vastgestelde bestemmingsplan een maximale termijn van realisatie van de woningen dient te bevatten van vijf jaar na de vaststelling van het bestemmingsplan.
5.4. Artikel 5 van Pro de planregels luidt als volgt:
"5.1 Bestemmingsomschrijving
5.1.1. De op de verbeelding als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen […]"
Lid 5.7 luidt als volgt:
"5.7.1 Wijzigingsbevoegdheid naar ‘Agrarisch met waarden’ Burgemeester en wethouders zijn bevoegd de bestemming van de voor 'Wonen' aangewezen gronden te wijzigen in de bestemming 'Agrarisch met waarden’, doch met dien verstande dat het wijzigen eerst mag geschieden indien de bestemming ‘Wonen’ niet binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan is gerealiseerd."
5.5. In het ontwerpbestemmingsplan was deze wijzigingsbevoegdheid niet opgenomen. In plaats daarvan was in artikel 5, lid 5.5.4, van de regels bij het ontwerpbestemmingsplan het volgende vermeld:
"5.5.4 Voorwaardelijke verplichting geldigheidsduur bestemming Het (doen/laten) gebruik(en) van de bestemming ‘Wonen’ is uitsluitend toegestaan indien het plangebied binnen 5 jaar na het onherroepelijk worden van dit bestemmingsplan is ingevuld met vier vergunde, fysiek aanwezige woningen, met dien verstande dat:
a. indien, bij afloop van de genoemde termijn, sprake is van één, twee dan wel drie fysiek gerealiseerde woning, de regels van de bestemming ‘Wonen’ op deze woningen en daarbij behorende gronden van toepassing zijn."
5.6. De Afdeling stelt vast dat - vanwege de voorwaarde uit het besluit van het college van gedeputeerde staten van 3 maart 2015 inhoudende dat het plan een maximale termijn van realisatie van de woningen dient te bevatten van 5 jaar na de vaststelling van het plan - in het ontwerpbestemmingsplan een voorwaardelijke verplichting was opgenomen, maar dat deze naar aanleiding van de vooroverlegreactie van het college van gedeputeerde staten is gewijzigd in de wijzigingsbevoegdheid in artikel 5, lid 5.7, van de planregels. Naar het oordeel van de Afdeling is met deze wijzigingsbevoegdheid niet gewaarborgd dat wordt voldaan aan de genoemde voorwaarde uit het besluit van 3 maart 2015. Daartoe wordt overwogen dat een wijzigingsbevoegdheid geen verplichting inhoudt om tot een bestemmingswijziging over te gaan. Het plan laat het derhalve toe dat de bestemming "Wonen" gehandhaafd blijft, ook wanneer er 5 jaar na de vaststelling van het plan nog geen woningen zijn gerealiseerd.
De Afdeling merkt hierbij op dat aan de voorwaarde uit het besluit van 3 maart 2015 had kunnen worden voldaan door in de planregels behorend bij de bestemming "Wonen" een voorwaardelijke verplichting op te nemen die ertoe strekt dat wonen binnen het plandeel met de bestemming "Wonen" uitsluitend is toegestaan indien en voor zover de desbetreffende woning binnen 5 jaar na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan is gerealiseerd.
Het betoog slaagt.
Advies van de Kwaliteitscommissie Limburg
6. [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte gebruik heeft gemaakt van een positief advies van de Kwaliteitscommissie Limburg uit 2006. Volgens [appellant] is dat advies verouderd en bovendien niet toegespitst op het plan zoals dit nu voorligt.
6.1. Sinds 1 januari 2012 is niet meer de provinciale Kwaliteitscommissie Limburg, maar zijn de Limburgse gemeenten zelf verantwoordelijk voor de advisering over plannen in het kader van het zogenoemde Limburgs Kwaliteitsmenu.
De Afdeling stelt vast dat de raad niet louter is afgegaan op het positieve advies ten aanzien van de beoogde woningbouw uit 2006 van de Kwaliteitscommissie Limburg, maar - juist omdat dit advies enige jaren geleden is afgegeven - het plan uit oogpunt van zorgvuldigheid ook heeft voorgelegd aan de Kwaliteitscommissie gemeente Eijsden-Margraten, die vervolgens eveneens een positief advies heeft gegeven. De Afdeling is onder deze omstandigheden van oordeel dat het aangevoerde geen aanleiding geeft voor het oordeel dat aan het bestreden besluit een zorgvuldigheidsgebrek kleeft. Het betoog faalt. Gelet hierop kan het verweer van de raad dat het betoog van [appellant] afstuit op het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste onbesproken blijven.
Geluidhinder
7. [appellant] vreest te worden belemmerd in zijn bedrijfsvoering als gevolg van eventuele klachten van de toekomstige bewoners van de voorziene woningen over het geluid dat afkomstig is van bedrijfsactiviteiten in zijn fruitboomgaard. Hij stelt in dit verband dat de raad de akoestische gevolgen van de beregeningsinstallatie, het rijden met de tractor en spuitinstallatie en het gebruik van knalapparatuur ten onrechte niet heeft onderzocht.
8. In het eerste deskundigenbericht is vermeld dat de bedrijfsactiviteiten in de boomgaard vanuit de woningen en tuinen in meer of mindere mate kunnen worden waargenomen. Zo zal in het groeiseizoen (maart - september) ongeveer één of twee keer per week met de tractor en spuitwagen door de boomgaard kunnen worden gereden. De tractor is dan enige tijd, maar korter dan een uur, hoorbaar bij de woningen. Daarnaast vindt er beregening plaats, afhankelijk van de weersgesteldheid en vindt bestrijding plaats van ongedierte met knalapparatuur. Het knalapparaat wordt op jaarbasis maximaal 10 dagen ingezet in de periode van 07.00 tot 09.00 uur met een frequentie van ongeveer 4 knallen per uur. Voor het verjagen van schadelijke vogels wordt ook een alarmpistool gebruikt. Als gevolg van de activiteiten in de fruitboomgaard is het volgens de StAB niet uitgesloten dat dit op sommige momenten kan leiden tot enige geluidhinder in en nabij de woningen. Er bestaat evenwel geen exact inzicht in de aard en hoogte van de geluidniveaus die kunnen optreden, aldus het eerste deskundigenbericht.
De Afdeling ziet in deze - onbetwist gebleven - feiten en omstandigheden geen aanleiding om te oordelen dat de raad had moeten concluderen dat het woon- en leefklimaat van de toekomstige bewoners van de voorziene woningen onevenredig wordt aangetast als gevolg van geluid afkomstig van bedrijfsactiviteiten in de fruitboomgaard van [appellant]. Derhalve is er geen aanleiding [appellant] te volgen in zijn stelling dat zijn bedrijfsvoering zal worden belemmerd door eventuele, op geluidsoverlast betrekking hebbende klachten van toekomstige bewoners van de voorziene woningen. Dat de raad de akoestische gevolgen van de beregeningsinstallatie, het rijden met de tractor en spuitinstallatie en het gebruik van knalapparatuur niet heeft onderzocht, leidt onder deze omstandigheden niet tot vernietiging van het bestreden besluit.
Het betoog faalt.
Wateroverlast
9. [appellant] voert aan dat het plan zal leiden tot wateroverlast op zijn fruitboomgaard. Hij wijst erop dat een infiltratievoorziening zijnde een voorziening om afstromend hemelwater van bebouwing en verharding te bergen en te infiltreren vereist is en dat de infiltratievoorziening die het plan mogelijk maakt niet toereikend is. [appellant] heeft met verwijzing naar een tekening gesteld dat de maximale inhoud van deze infiltratievoorziening 28,7 m³ is. Er is volgens [appellant] echter een inhoud van minimaal 33 m³ nodig.
10. Artikel 4 van Pro de planregels luidt als volgt:
"4.1.1 De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
b. waterhuishoudkundige voorzieningen t.b.v. wateropvang/buffering en infiltratie."
10.1. In het tweede deskundigenbericht is vermeld dat reeds in het eerste deskundigenbericht is aangegeven dat het plan voldoende mogelijkheden biedt om een toereikende infiltratievoorziening te realiseren. De grotere opvangcapaciteit zal niet zozeer gevonden moeten worden in de ruimte tussen de wallen maar in een grotere aanlegdiepte, aldus het tweede deskundigenbericht.
De Afdeling overweegt dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze conclusie van de StAB onjuist is. De verwijzing van [appellant] naar een tekening waarin wordt uitgegaan van een infiltratievoorziening van maximaal 28,7 m³, is daartoe niet voldoende. Daarbij is van belang dat bij de uitvoering van de infiltratievoorziening niet de uitgangspunten gehanteerd hoeven te worden waarop die tekening is gebaseerd. Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat het plan niet zal leiden tot wateroverlast op de gronden van [appellant].
Het betoog faalt.
Bestuurlijke lus
11. Artikel 8:51d van de Awb luidt als volgt:
"Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen […]."
12. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen binnen zesentwintig weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in het bestreden besluit te herstellen.
Daartoe dient de raad met inachtneming van overweging 4.4 hetzij het besluit nader te motiveren, hetzij het besluit te wijzigen door een andere planregeling vast te stellen. In dat laatste geval kan de raad bezien of een hogere windhaag tussen de woningen met bijgebouwen en tuinen en de fruitboomgaard met mogelijk een andere samenstelling dan Hedera vanuit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar is.
Verder dient de raad met inachtneming van overweging 5.6 het besluit te wijzigen. De Afdeling merkt hierbij op dat dit onderdeel van de opdracht alleen aan de orde is, indien de raad in het kader van het in overweging 4.4 geconstateerde gebrek de bestemming "Wonen" handhaaft.
De raad dient de Afdeling en de andere partijen de uitkomst van de opdracht mede te delen en het gewijzigde besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Bij de voorbereiding van het gewijzigde besluit behoeft afdeling 3.4 van de Awb niet te worden toegepast.
Samenhangende beroepsgronden
13. [appellant] heeft meerdere beroepsgronden aangevoerd die inhoudelijk samenhangen met het onder 4.4 geconstateerde gebrek ten aanzien van de gewasbeschermingsmiddelen, zoals de beroepsgronden over de correctiefactor voor de spuitmix, over de aanwezigheid van hoogstambomen, over de bladdichtheid en het onderhoud van de dubbele windhaag, over het ontbreken van een afscheiding tussen de groenzone en de tuin en over de borging van het landschapsplan in de planregels. Deze beroepsgronden zullen - zo nodig - in de einduitspraak worden beoordeeld.
Ook de beroepsgrond van [appellant] dat hij verminderde opbrengst vreest van zijn fruitboomgaard als gevolg van schaduwwerking van de dubbele windhaag hangt samen met het geconstateerde gebrek. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de schaduwwerking mede afhankelijk is van de hoogte van de dubbele windhaag. Deze beroepsgrond zal eveneens - zo nodig - in de einduitspraak worden beoordeeld.
Proceskosten en griffierecht
14. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Eijsden-Margraten op om binnen zesentwintig weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van overweging 12 de in de overwegingen 4.4 en 5.6 geconstateerde gebreken te herstellen;
2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst van de opdracht mede te delen en het gewijzigde besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
w.g. Van Sloten w.g. Van Loo
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2017
646.