Uitspraak
201603925/1/A1.
Datum uitspraak: 23 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Elst, gemeente Overbetuwe,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 april 2016 in zaak nr. 15/6208 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe.
Procesverloop
Bij besluit van 30 april 2015 heeft het college [appellant], als exploitant van het [café] aan de [locatie] te Elst, onder oplegging van een dwangsom gelast om te voldoen aan de geluidsnormen uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit).
Bij besluit van 1 september 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door J.A.R. Bolhuis-de Boer, R.M. Willemse en R.W.M. Fréhé, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is exploitant van het café. [belanghebbende] en zijn partner zijn eigenaren en bewoners van de bovenverdieping van het gebouw naast het café. Op de begane grond van het pand van [belanghebbende] bevindt zich de haar- en beautystudio (hierna: de studio) van de partner van [belanghebbende]. [belanghebbende] heeft het college verzocht om handhaving wegens overtreding door [appellant] van de geluidsnormen ingevolge artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Het college heeft daaraan gevolg gegeven door [appellant] bij besluit van 18 december 2013 een last onder dwangsom op te leggen. Omdat de overtredingen volgens het college aanhielden nadat deze last onder dwangsom was uitgewerkt, heeft het [appellant] bij het bovenvermelde besluit van 30 april 2015 voor een tweede maal, onder oplegging van een verhoogde dwangsom, gelast het geluidniveau van het café in overeenstemming te brengen met de normen van het Activiteitenbesluit, door ervoor te zorgen dat het muziekgeluid afkomstig van het café de normen uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit niet overschrijdt. [appellant] kan zich daarmee niet verenigen.
Toepasselijkheid van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit
2. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de geluidsnormen, opgenomen in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit, niet van toepassing zijn op de woning van [belanghebbende], omdat deze woning een bedrijfswoning is in de zin van artikel 6.15 van het Activiteitenbesluit. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de vraag of een woning als zodanige bedrijfswoning kan worden aangemerkt, moet worden beantwoord aan de hand van de juridisch-planologische status van de woning. Volgens hem is bepalend of tussen de studio en de woning van [belanghebbende] feitelijk een technische, organisatorische of functionele binding bestaat. Dit is volgens hem het geval, nu de woning wordt bewoond door de eigenaar van de studio en de tuin en schuur op het perceel worden gebruikt voor zowel de woning als de studio.
2.1. Artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit luidt:
"Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede voor de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:
a. de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in de tabel aangegeven waarden; […]."
Artikel 6.15 luidde ten tijde van belang:
"Voor inrichtingen waarop onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van de artikelen 2.17 en 2.18, het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer, het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer of het Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer van toepassing was, zijn de waarden uit de artikelen 2.17, 2.18 dan wel 2.19 niet van toepassing op de gevel van respectievelijk in een dienst- of bedrijfswoning dan wel een woning die deel uitmaakt van een inrichting."
2.2. Niet in geschil is dat het café een inrichting is waarop onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van de artikelen 2.17 en 2.18 van het Activiteitenbesluit op 1 januari 2008, het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer (hierna: het Besluit horeca-inrichtingen) van toepassing was. Verder is niet in geschil dat de woning van [belanghebbende] een aanpandig gevoelig gebouw is als bedoeld in tabel 2.17a van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Ingevolge die tabel mag het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau tussen 23:00 uur en 07:00 uur in een aanpandig gevoelig gebouw niet meer bedragen dan 25 dB(A). Het maximaal geluidniveau mag niet meer bedragen dan 45 dB(A). Dat betekent in dit geval dat het geluidniveau vanwege het café in de woning van [belanghebbende] deze waarden niet mag overschrijden, tenzij de woning van [belanghebbende] als dienst- of bedrijfswoning als bedoeld in artikel 6.15 moet worden aangemerkt.
2.3. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, komt voor de uitleg van de begrippen dienstwoning en bedrijfswoning als bedoeld in artikel 6.15 van het Activiteitenbesluit geen betekenis toe aan de uitleg die onder toepassing van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aan die begrippen wordt gegeven. Die wet is hier niet van toepassing.
De begrippen dienstwoning en bedrijfswoning zijn in het Activiteitenbesluit niet gedefinieerd. In de Nota van toelichting bij het Activiteitenbesluit (Stb. 2007, 415, blz. 294-295) staat dat met de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit niet is beoogd geluidsbescherming te bieden aan dienst- of bedrijfswoningen die onder het Besluit horeca-inrichtingen geen geluidsbescherming genoten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen met betrekking tot de Wet milieubeheer, die de grondslag vormde voor het Besluit horeca-inrichtingen en waarin die begrippen evenmin zijn gedefinieerd, is bij de vraag of aan een hindergevoelig object bescherming toekomt niet de planologische status van dit object doorslaggevend, maar het feitelijk gebruik dat hiervan wordt gemaakt (uitspraak van 15 juni 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AN6432). Dit betekent dat het feitelijk gebruik van de woning van [belanghebbende] bepalend is voor het antwoord op de vraag of deze als dienst- of bedrijfswoning in de zin van artikel 6.15 van het Activiteitenbesluit moet worden aangemerkt. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog van [appellant] is in zoverre terecht voorgedragen.
2.4. De woning en studio hebben afzonderlijke toegangen en, na afsplitsing in 2004, aparte huisnummers. Niet is gebleken dat de bewoning bij de studio van belang is voor een goede exploitatie van de studio. De enkele omstandigheid dat de woning op de eerste etage wordt bewoond door de eigenaar van de studio, is daartoe onvoldoende. De door [appellant] gestelde omstandigheid dat de tuin en de schuur op het perceel worden gebruikt ten behoeve van zowel de woning als de studio, is daartoe eveneens onvoldoende. De conclusie is dat geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat de woning een dienst- of bedrijfswoning is.
Gelet hierop is de rechtbank, zij het gedeeltelijk op andere gronden, terecht tot de conclusie gekomen dat de woning niet als dienst- of bedrijfswoning in de zin van artikel 6.15 van het Activiteitenbesluit moet worden aangemerkt. Dat betekent dat de geluidswaarden van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit van toepassing zijn op de woning van [belanghebbende]. Het geluidniveau van het café mag deze waarden niet overschrijden.
Het betoog faalt.
Bevoegdheid tot het opleggen van een nieuwe last onder dwangsom
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om op 30 april 2015 een last onder dwangsom op te leggen, aangezien ter zake van dezelfde overtreding reeds eerder een last onder dwangsom is opgelegd, die nog niet was uitgewerkt. Daartoe wijst hij op hetgeen hij in bezwaar tegen het invorderingsbesluit van 18 januari 2016 naar voren heeft gebracht. De gronden van dat bezwaar richten zich tegen de betrouwbaarheid en juistheid van de rapporten waaraan het college heeft ontleend dat de opgelegde dwangsommen tot het maximum waren verbeurd en de eerdere last onder dwangsom was uitgewerkt.
3.1. Artikel 5:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
"Het bestuursorgaan legt geen herstelsanctie op zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is."
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:174), staat het bepaalde in artikel 5:6 van Pro de Awb er niet aan in de weg dat na elkaar verschillende herstelsancties worden toegepast ter zake van dezelfde overtreding.
3.2. Bij besluit van 18 december 2013 heeft het college [appellant] gelast te voldoen aan de geluidsnormen uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit, onder oplegging van een dwangsom van € 2.500,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 12.500,00.
Voordat het college kon overgaan tot het opleggen van een nieuwe last onder dwangsom, diende het zich ervan te vergewissen dat deze vorige last onder dwangsom niet langer van kracht was. Daartoe diende het college vast te stellen dat de opgelegde last vijf maal niet was nageleefd doordat de geluidswaarden van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit vanwege het café zijn overschreden, zodat de opgelegde dwangsom tot het maximum was verbeurd.
Het college is tot de conclusie gekomen dat dit het geval was. Daarbij heeft het college zich gebaseerd op ambtsedig opgemaakte rapporten van 12 februari 2015, 7 maart 2015, 11 maart 2015, 14 april 2015 en 15 april 2015 (hierna: de rapporten).
3.3. [appellant] betoogt dat in de rapporten steeds een plattegrond van de meetsituatie en microfoonplaatsen ontbreekt zodat niet blijkt dat op drie plaatsen in de ruimte van de woning van [belanghebbende] is gemeten. Verder voert hij aan dat de rapporten zijn gebaseerd op metingen van steeds ongeveer één minuut, hetgeen volgens hem te kort is om het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau te kunnen vaststellen.
3.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:694), mag een bestuursorgaan, in dit geval het college, in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt rapport. Dat geldt evenzeer voor de rechter, tenzij tegenbewijs noopt tot afwijking van dit uitgangspunt.
3.3.2. In elk van de rapporten is vermeld dat de metingen zijn uitgevoerd volgens een methode als beschreven in de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999 (hierna: de Handleiding).
In paragraaf 6.6 van Module A (Algemeen gedeelte) van de Handleiding staat dat het noodzakelijk is om op tenminste drie punten te meten. In de rapporten, met uitzondering van dat van 11 maart 2015, is vermeld dat metingen zijn verricht op drie locaties. De omstandigheid dat plattegronden waarop de meetpunten zijn aangeduid ontbreken, is onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van deze vermeldingen.
In paragraaf 3.5.1 van Module B (Methode I) van de Handleiding staat dat de meetduur voor metingen op een afstand tot 50 m, zoals hier aan de orde, tenminste één minuut dient te bedragen. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd vindt de Afdeling geen grond voor het oordeel dat, in afwijking hiervan, in dit geval niet had kunnen worden volstaan met een dergelijke meetduur. In zoverre is niet gebleken dat aan de metingen onjuiste uitgangspunten ten grondslag liggen.
3.4. Tegen het rapport van 12 februari 2015 heeft [appellant] aangevoerd dat de datum van het rapport niet strookt met de datum van de meting en dat de toegepaste straffactor voor muziekgeluid berust op een subjectieve beoordeling.
3.4.1. In het rapport van 12 februari 2015 is onder "Bevindingen" vermeld dat het betrekking heeft op metingen die zijn verricht op 7 februari 2015. Dat komt overeen met de onder "meetgegevens" vermelde datum. De omstandigheid dat de kop van het rapport "Meetrapportage 12 februari 2015" luidt, geeft geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van vermelde datum waarop de metingen zijn verricht.
In paragraaf 7.3.2 van Module A van de Handleiding staat dat wanneer op een beoordelingspunt binnen het totaal aanwezige geluidniveau, vanwege de betreffende inrichting geluid met een duidelijk muziekkarakter wordt waargenomen, op het langtijdgemiddeld deelgeluidniveau van de betreffende bedrijfstoestand een toeslag wordt berekend van 10 dB. In het rapport is vermeld dat tijdens de meting het geluid van een nader aangeduid muzieknummer duidelijk hoorbaar was. Geen aanleiding bestaat aan de juistheid daarvan te twijfelen. Op grond van de Handleiding is dan ook terecht een toeslag van 10 dB op de gemeten waarde berekend.
In het rapport wordt geconcludeerd dat het gecorrigeerde langtijdgemiddelde beoordelingsniveau 34,7 dB(A) bedroeg. Het college mocht hieraan ontlenen dat op 7 februari 2015 niet werd voldaan aan de geluidsnormen uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit, zodat de opgelegde last niet werd nageleefd.
3.5. Tegen het rapport van 7 maart 2015 van de meting op dezelfde datum te 23.30 uur heeft [appellant] aangevoerd dat de gespeelde muziek ten onrechte als housemuziek is getypeerd en dat de stoorgeluidcorrectie en de correctie voor nagalmtijd onjuist zijn toegepast, hetgeen ertoe leidt dat de bijdrage van het café slechts 19 dB(A) zou zijn. Onder die omstandigheden is toepassing van een straffactor voor muziekgeluid volgens hem niet acceptabel.
3.5.1. De omstandigheid dat de muzieknummers die ten tijde van de metingen te horen waren volgens [appellant] in het rapport ten onrechte zijn getypeerd als housemuziek, doet niet af aan de vermelding dat het geluid van muziek duidelijk herkenbaar was. De typering van die muziek is niet relevant voor de berekening van een toeslag voor muziekgeluid op grond van de Handleiding. Evenmin biedt de Handleiding grond voor het oordeel dat, zoals [appellant] stelt, deze toeslag achterwege dient te worden gelaten wanneer het geluidniveau na overige correcties niet meer dan 19 dB(A) bedraagt. Derhalve is terecht een toeslag van 10 dB op de gemeten waarde berekend. Dit leidt ertoe dat, ook voor zover [appellant] zou moeten worden gevolgd in zijn standpunt dat een juiste toepassing van de stoorgeluidcorrectie en de correctie voor nagalmtijd tot dat geluidniveau zouden moeten leiden, het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau met inachtneming van de toeslag voor muziek 29 dB(A) zou bedragen, zijnde een overschrijding van het op dat tijdstip geldende langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van 25 dB(A) met 4 dB(A). Het college mocht aan het rapport dan ook ontlenen dat op 7 maart 2015 niet werd voldaan aan de geluidsnormen uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit, zodat de opgelegde last niet werd nageleefd.
3.6. Tegen de rapporten van 14 april 2015 en het rapport van 15 april 2015 heeft [appellant] aangevoerd dat een vaststelling en beschrijving van de representatieve bedrijfssituatie ontbreekt, dat onduidelijk is hoe het stoorgeluid is vastgesteld en dat de correctie voor nagalmtijd onjuist is toegepast.
3.6.1. De rapporten van 14 april 2015 en dat van 15 april 2015 hebben betrekking op metingen die zijn verricht op 5 april 2015 te 00.05 uur, 11 april 2015 te 00.33 uur en 12 april 2015 te 00.52 uur.
In paragraaf 5.2 van Module A van de Handleiding staat dat metingen zoveel mogelijk moeten worden uitgevoerd tijdens een representatieve bedrijfssituatie. De resultaten van de meting of berekening moeten volgens de Handleiding kenmerkend zijn voor de geluidssituatie over een beoordelingsperiode. De Afdeling overweegt dat de geluidsnormen van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit niet slechts betrekking hebben op het in de representatieve bedrijfssituatie veroorzaakte geluidniveau. Voor de beoordeling of een inrichting deze geluidsnormen overschrijdt, is dan ook niet bepalend of de metingen zijn uitgevoerd bij de representatieve bedrijfssituatie van het café. In het ontbreken van een beschrijving van de representatieve bedrijfssituatie in de rapporten hoefde het college dan ook geen grond te vinden om te twijfelen aan de juistheid van de daarin neergelegde meetresultaten.
Voor zover, zoals [appellant] betoogt, ten onrechte een nagalmcorrectie heeft plaatsgevonden door een waarde van 1,2 dB(A) bij de meetresultaten op te tellen in plaats van daarvan af te trekken, en voor zover, zoals hij betoogt, onduidelijk is hoe het stoorgeluid is vastgesteld, overweegt de Afdeling dat in de drie rapporten is geconcludeerd dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, na correctie van de gemeten waarden, op 5 april 2015, 11 april 2015 en 12 april 2015 achtereenvolgens 38 dB(A), 39 dB(A) en 35 dB(A) bedroeg. Dit zijn overschrijdingen van het toegestane langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van 25 dB(A) met achtereenvolgens 13 dB(A), 14 dB(A) en 10 dB(A). Deze overschrijdingen zijn zodanig groot, dat geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat deze louter kunnen worden verklaard uit de gestelde onjuiste toepassing van de stoorgeluidcorrectie en de correctie voor nagalmtijd. Het college heeft aan deze rapporten dan ook mogen ontlenen dat op 5 april 2015, op 11 april 2015 en op 12 april 2015 niet werd voldaan aan de geluidsnormen uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit, zodat de opgelegde last op elk van deze data niet werd nageleefd.
3.7. Uit het voorgaande volgt dat het college terecht aan de hand van de rapporten heeft vastgesteld dat [appellant] de bij besluit van 18 december 2013 opgelegde last vijf maal niet heeft nageleefd. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de bij dat besluit opgelegde dwangsom tot het maximum was verbeurd, zodat deze last onder dwangsom nadien niet meer van kracht was. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. De vraag of het college aan het rapport van 11 maart 2015 van de meting op 22 februari 2015 mocht ontlenen dat ook op die datum niet aan de last is voldaan, hetgeen [appellant] betwist, kan daarmee in het midden blijven.
Het betoog faalt.
4. [appellant] heeft voor het overige volstaan met een verwijzing naar hetgeen hij in beroep heeft aangevoerd. Hij heeft niet betoogd, dat en waarom de desbetreffende overwegingen van de rechtbank onjuist, dan wel onvolledig zijn. Het aangevoerde kan daarom evenmin tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Koeman w.g. Van Heusden
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2017
163-727.