Uitspraak
201608623/1/A2.
Datum uitspraak: 30 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Stichting Luminar College, gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 7 juni 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de stichting om een nieuwe scholengemeenschap voor vmbo, mavo en havo op humanistische grondslag voor bekostiging in aanmerking te brengen, afgewezen.
Bij besluit van 6 oktober 2016 heeft de staatssecretaris het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De stichting heeft nadere stukken overgelegd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2017, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum en E. Luinge, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De stichting wenst in Utrecht een scholengemeenschap voor vmbo, mavo en havo op humanistische grondslag op te richten. In verband hiermee heeft zij de staatssecretaris verzocht de scholengemeenschap in aanmerking te brengen voor bekostiging. Bij het verzoek heeft de stichting een prognose uit juni 2015 overgelegd waarin door Bureau Veldkamp wordt geconcludeerd dat van de ondervraagde ouders met kinderen in de leeftijdscategorie (bijna) 10 en 11 jaar 57% hun kinderen naar de op te richten scholengemeenschap zou sturen. Deze prognose is gebaseerd op een directe meting. Dit betekent dat het belangstellingspercentage voor de scholengemeenschap vastgesteld is aan de hand van binnen het voedingsgebied van de scholengemeenschap gehouden enquêtes. Daarbij is gevraagd naar de voorkeuren van de ouders voor alle schoolrichtingen en of zij hun kind daadwerkelijk naar de aan te vragen school zullen sturen als de school er is op het moment dat hun kind naar het voortgezet onderwijs gaat.
2. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen. Hij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat, op grond van de Regeling voorzieningenplanning VO (hierna: de Regeling) zoals die geldt sinds 1 oktober 2015, bij de directe meting van het belangstellingspercentage niet meer relevant is of ouders hun kind daadwerkelijk naar de aan te vragen school zullen sturen als die school er is op het moment dat hun kind naar het voortgezet onderwijs gaat. Het percentage mag uitsluitend nog worden gebaseerd op de uitkomsten van de vraag naar de voorkeur voor een richting. Daarbij is het percentage ouders dat de richting humanisme als eerste voorkeur heeft opgeven bepalend. Het percentage ouders dat de richting als tweede of derde voorkeur opgegeven heeft dient buiten beschouwing te blijven. Van de ondervraagden heeft 1% als eerste voorkeur de humanistische richting opgegeven. Dit betekent dat in de prognose het belangstellingspercentage moet worden gesteld op (0,7 x 1% = afgerond) 1%. Op basis van dit belangstellingspercentage wordt de stichtingsnorm niet gehaald, aldus de staatssecretaris.
Beroep
3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Toepasselijke regeling
4. De stichting betoogt primair dat de staatssecretaris haar aanvraag ten onrechte heeft beoordeeld op basis van de Regeling zoals die geldt sinds 1 oktober 2015, en aldus geen rekening heeft gehouden met de antwoorden van de ondervraagde ouders op de vraag of zij hun kind daadwerkelijk naar de aan te vragen school zullen sturen als de school er is op het moment dat hun kind naar het voortgezet onderwijs gaat. De stichting voert daartoe in de eerste plaats aan dat het om een beleidswijziging gaat die niet tijdig bekend is gemaakt, waardoor zij daar bij de voorbereiding van het verzoek en het uitvoeren van de directe meting in mei en juni 2015 geen rekening mee kon houden. Ook mocht zij er, gelet op uitlatingen van medewerkers van de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO), op vertrouwen dat de aanvraag aan de Regeling zoals die vóór 1 oktober 2015 gold, zou worden getoetst. Verder voert de stichting aan dat bij de beoordeling van de verzoeken van drie andere scholen is uitgegaan van de oude Regeling en rekening is gehouden met het percentage ouders dat desgevraagd te kennen heeft gegeven dat zij hun kind daadwerkelijk naar de aan te vragen school zullen sturen als de school er is op het moment dat hun kind naar het voortgezet onderwijs gaat. Door bij de beoordeling van haar verzoek uit te gaan van de gewijzigde Regeling is zij ernstig benadeeld, omdat pas een maand voor sluiting van de termijn waarbinnen een aanvraag moest zijn ingediend de procedure is gewijzigd. Dit leidt tot onzekerheid en een niet transparante procedure, aldus de stichting.
4.1. In artikel 65 van Pro de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de Wvo) is bepaald dat de minister een scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking brengt waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat deze, gelet op de belangstelling voor de desbetreffende schoolsoort, de verlangde richting en het leerlingenverloop, zal worden bezocht door ten minste de in dat artikel genoemde aantallen leerlingen. Ingevolge artikel 66, eerste lid, van de Wvo kan het bevoegd gezag een aanvraag indienen om een scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking te brengen. De aanvraag wordt ingediend voor 1 november. Ingevolge het tweede lid dient de aanvraag vergezeld te gaan van een prognose over de te verwachten omvang. In het derde lid is bepaald dat de minister voor 1 mei volgend op de aanvraag besluit of de scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht.
Met betrekking tot de methodiek voor het opstellen van de leerlingprognose zijn in de Regeling nadere regels opgenomen. In artikel 2, eerste lid, van de Regeling, is bepaald dat de methodiek voor het opstellen van de leerlingprognose die voor de stichting van een scholengemeenschap op grond van artikel 65, eerste en tweede lid, van de Wvo vereist is, wordt vastgesteld overeenkomstig bijlage 1. In bijlage 1 zoals die luidde vanaf 1 oktober 2015, is vermeld dat in het geval er in het voedingsgebied van de aangevraagde scholengemeenschap geen basisschool van dezelfde richting aanwezig is, het schoolbestuur de belangstelling uitsluitend voor de gevraagde richting aantoont op basis van een directe meting. De berekeningsmethode bij directe meting is dezelfde als bij indirecte meting, met dien verstande, dat het deelnamepercentage voor de verlangde richting(en) wordt gebaseerd op een meting van de belangstelling voor die richting(en) via een onderzoek naar de voorkeur van ouders van leerlingen van 10 en 11 jaar, woonachtig in het voedingsgebied van de aangevraagde school. Het onderzoek inventariseert de voorkeuren van de ondervraagden voor alle erkende richtingen, aldus de Regeling. Anders dan in de Regeling zoals die vóór 1 oktober 2015 gold het geval was, wordt in het kader van de meting van de belangstelling voor een scholengemeenschap aan ouders niet meer gevraagd of zij hun kind daadwerkelijk naar de aan te vragen scholengemeenschap zullen sturen als die er is op het moment dat hun kind naar het voortgezet onderwijs gaat.
Uitgaande van de gewijzigde Regeling heeft de staatssecretaris bij de beoordeling van de aanvraag van de stichting terecht uitsluitend acht geslagen op de in het verslag van het onderzoek van Bureau Veldkamp naar de belangstelling voor onderwijsrichtingen van juli 2015 vermelde voorkeur voor humanistisch onderwijs en het in het verslag eveneens vermelde percentage ondervraagde ouders met kinderen in de leeftijdscategorie (bijna) 10 en 11 jaar dat zijn kinderen naar de op te richten scholengemeenschap zou sturen buiten beschouwing gelaten.
4.2. Anders dan de stichting betoogt, bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris de Regeling, zoals die vóór 1 oktober 2015 gold, had moeten toepassen en derhalve ook acht had moeten slaan op het percentage ondervraagde ouders met kinderen in de leeftijdscategorie (bijna) 10 en 11 jaar dat zijn kinderen naar de op te richten scholengemeenschap zou sturen. Daarbij is van belang dat de stichting op 25 oktober 2015 een aanvraag heeft ingediend om een scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking te brengen. Gelet op de in de artikel 65 en Pro 66 van de Wvo neergelegde systematiek, waarbij een aanvraag vóór 1 november van enig jaar moet zijn ingediend, waarna de minister vóór 1 mei van het daarop volgende jaar een besluit moet nemen, betekent dit dat de aanvraag dient te worden beoordeeld op grond van de regelgeving, zoals die sinds 1 oktober 2015 gold.
Dat de gewijzigde Regeling, naar de stichting betoogt, niet tijdig bekend is gemaakt, doet aan de gelding ervan niet af. In aanwijzing 174 van de Aanwijzingen voor de regelgeving is vermeld dat een ministeriële regeling in werking treedt met ingang van 1 januari, 1 april, 1 juli of 1 oktober. In het derde lid is bepaald dat de termijn tussen de publicatiedatum van een wet, algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling en het tijdstip van inwerkingtreding minimaal twee maanden is. De gewijzigde Regeling is op 25 augustus 2015 gepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt. 2015, nr. 26286) en in werking getreden op 1 oktober 2015. Hoewel de aldus in acht genomen termijn minder dan twee maanden bedraagt, maakt dit niet dat de staatssecretaris de afwijzing van de aanvraag niet op de gewijzigde Regeling heeft mogen baseren. Daarbij is van belang dat de Aanwijzingen voor de regelgeving geen algemeen verbindend voorschrift zijn, maar een circulaire van de minister-president, gericht aan de departementen. De aanwijzingen in de circulaire over de datum van inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift kunnen dan ook niet bewerkstelligen dat een regeling niet op de vastgestelde datum in werking treedt, maar pas later. Ook bestaat geen grond voor het oordeel dat geen sprake is van een transparante procedure. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de stichting op 25 oktober 2015 een aanvraag heeft ingediend. Op dat moment was de nieuwe Regeling reeds twee maanden bekend. Dat de stichting al in het voorjaar van 2015 is begonnen met het voorbereiden van de aanvraag en in dat kader Bureau Veldkamp een leerlingenprognose heeft laten opstellen maakt dat niet anders. Bureau Veltkamp heeft de ondervraagde ouders immers niet alleen gevraagd of zij hun kind naar de aan te vragen scholengemeenschap zullen sturen als die er is op het moment dat hun kind naar het voortgezet onderwijs gaat, maar heeft ook naar de belangstelling voor richtingen gevraagd. Het antwoord op deze laatste vraag was zowel relevant onder de Regeling zoals die vóór 1 oktober 2015 gold als onder de Regeling zoals die nadien gold. Dit betekent dat ook als de stichting eerder bekend zou zijn geweest met de gewijzigde Regeling dit niet tot een andere vraagstelling zou hebben geleid. Dat de stichting, naar zij stelt, in het geval zij eerder bekend zou zijn geweest met de op handen zijnde wijziging van de Regeling, andere keuzes had kunnen maken ten aanzien van het voedingsgebied of richtingen, is geen omstandigheid die maakt dat sprake is van onzorgvuldige besluitvorming, aangezien dit geldt voor alle aanvragen die in dezelfde periode zijn gedaan.
4.3. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de stichting er, gelet op uitlatingen van medewerkers van DUO, op mocht vertrouwen dat de aanvraag aan de Regeling zoals die gold vóór 1 oktober 2015, zou worden getoetst en derhalve ook rekening zou worden gehouden met het percentage ondervraagde ouders met kinderen in de leeftijdscategorie (bijna) 10 en 11 jaar dat te kennen heeft gegeven zijn kinderen naar de op te richten scholengemeenschap te zullen sturen. Daartoe is van belang dat er in een e-mail van 1 oktober 2015 door een medewerker van DUO weliswaar te kennen is gegeven dat kan worden uitgegaan van het percentage belangstellenden dat voortvloeit uit de vraag of ouders hun kind naar de op te richten school zullen sturen als die er daadwerkelijk zou zijn, maar dat er geen toezegging is gedaan over het al dan niet honoreren van de aanvraag om de scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking te brengen.
4.4. Tot slot doet de stichting tevergeefs een beroep op het gelijkheidsbeginsel door aan te voeren dat de staatssecretaris bij de beoordeling van de verzoeken van drie andere scholen is uitgegaan van de oude Regeling en derhalve rekening heeft gehouden met het percentage ouders dat desgevraagd te kennen heeft gegeven dat zij hun kind naar de aan te vragen school zullen sturen als de school er daadwerkelijk is op het moment dat hun kind naar het voortgezet onderwijs gaat. Daarbij is van belang dat, naar de staatssecretaris ter zitting nader uiteen heeft gezet, het om aanvragen uit eerdere jaren gaat, waarop de gewijzigde Regeling niet van toepassing was.
4.5. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de staatssecretaris de afwijzing van de aanvraag terecht gebaseerd op de Regeling zoals die gold vanaf 1 oktober 2015. Dit betekent dat het betoog faalt.
Tweede en derde voorkeur
5. De stichting betoogt subsidiair dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat bij de vraag naar de voorkeur van de ondervraagde ouders voor alle schoolrichtingen uitsluitend rekening moet worden gehouden met de eerste voorkeur en dat de tweede en derde voorkeur, waarnaar bij de directe meting is gevraagd, buiten beschouwing moeten blijven. De stichting voert daartoe aan dat om tot een evenwichtig en realistisch beeld te komen, ook de tweede en derde voorkeur moeten worden meegenomen bij de berekening van het belangstellingspercentage, aangezien voor een aantal richtingen die ouders als eerste voorkeur hebben opgegeven, geldt dat die in Utrecht niet aanwezig zijn. Voorts is Utrecht een dichtbevolkt gebied, zodat ook een klein percentage gelijk staat aan een groot aantal leerlingen.
5.1. Anders dan de stichting stelt en ter zitting heeft toegelicht, biedt de Regeling onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat bij de beoordeling van een aanvraag niet alleen de eerste voorkeur, maar ook de tweede en derde voorkeur dienen te worden betrokken. Ter zitting heeft de staatssecretaris uiteengezet dat in de Regeling weliswaar op een bepaalde plaats wordt gesproken over voorkeuren, maar dat het daarbij gaat om de voorkeuren van alle ouders bij elkaar. De Afdeling acht deze uitleg niet onjuist. Gelet hierop heeft de staatssecretaris dan ook terecht de ouders die de humanistische richting als tweede of derde voorkeur hebben opgegeven buiten beschouwing gelaten. Dit bekent dat ook dit betoog faalt.
Conclusie
6. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, komt de Afdeling tot de conclusie dat de staatssecretaris de aanvraag van de stichting terecht heeft afgewezen, nu de stichting er niet in is geslaagd om aan te tonen dat de scholengemeenschap zal voldoen aan de stichtingsnorm.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
w.g. Borman w.g. Wieland
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2017
502. BIJLAGE
Wet op het voortgezet onderwijs
Artikel 65
1. Onze Minister brengt voor bekostiging in aanmerking een school waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat deze, gelet op de belangstelling voor de desbetreffende schoolsoort, de verlangde richting en het leerlingenverloop, blijkens statistische gegevens, onder meer verstrekt door het Centraal Bureau voor de Statistiek, zal worden bezocht door ten minste:
a. 390 leerlingen, wat een school voor voorbereidend wetenschappelijk onderwijs betreft;
b. 325 leerlingen, wat een school en 130 leerlingen wat een afdeling voor hoger algemeen voortgezet onderwijs betreft;
c. 260 leerlingen, wat een school voor middelbaar algemeen voortgezet onderwijs betreft;
d. 260 leerlingen, wat een school voor voorbereidend beroepsonderwijs met één afdeling als bedoeld in artikel 10c betreft, met dien verstande dat meer dan één afdeling binnen de desbetreffende nieuw te vormen school voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht, indien voor elke afdeling aannemelijk wordt gemaakt dat deze door ten minste 160 leerlingen zal worden bezocht, of
e. 120 leerlingen, wat een school voor praktijkonderwijs betreft.
2. Een scholengemeenschap die twee of meer van de in het eerste lid genoemde scholen omvat, wordt in ieder geval voor bekostiging in aanmerking gebracht indien op dezelfde manier als volgens het eerste lid kan worden aangetoond, dat het aantal leerlingen van elk van de samenstellende scholen ten minste drie kwart zal bedragen van het daarvoor in het eerste lid genoemde aantal.
[…].
Artikel 66
1. Het bevoegd gezag kan bij Onze Minister een aanvraag indienen om een school of scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking te brengen. De aanvraag wordt ingediend voor 1 november.
2. Elke aanvraag vermeldt de schoolsoorten, de verlangde richting en de plaats van vestiging van de school of scholengemeenschap en gaat vergezeld van een prognose over de te verwachten omvang. Een aanvraag voor een school voor praktijkonderwijs wordt ingediend in overeenstemming met de bevoegde gezagsorganen in het samenwerkingsverband waarvan de school deel gaat uitmaken en na overleg met de gemeente.
3. Onze Minister besluit met inachtneming van artikel 65 voor Pro 1 mei volgend op de aanvraag of de school of scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht. […].
4. De bekostiging vangt aan op 1 augustus van enig kalenderjaar, ten vroegste in het eerste en ten laatste in het zesde kalenderjaar na het besluit van Onze Minister. Behoudens in het laatste geval vangt de bekostiging aan in het kalenderjaar volgend op het kalenderjaar waarin het bevoegd gezag, voor 1 augustus, heeft aangetoond dat burgemeester en wethouders van de desbetreffende gemeente uiterlijk met ingang van 1 augustus van het eerstgenoemde kalenderjaar de benodigde huisvesting ter beschikking zullen stellen.
Regeling voorzieningenplanning VO (zoals die gold vanaf 1 oktober 2015)
Artikel 2
1. De methodiek voor het opstellen van de leerlingprognose die voor stichting van een school, scholengemeenschap of afdeling vereist is op grond van de artikelen 65, eerste en tweede lid, en 68, eerste lid, van de wet, wordt vastgesteld overeenkomstig bijlage 1.
[…]
3. Indien het de stichting van een nieuwe school, scholengemeenschap of afdeling gebaseerd op de methodiek van een directe meting betreft, stuurt het bevoegd gezag de directe meting mee met de aanvraag.
Bijlage 1. Bij de Regeling voorzieningenplanning VO
Een afdeling, school of scholengemeenschap komt voor bekostiging in aanmerking indien met een prognose aannemelijk wordt gemaakt dat de afdeling, school of scholengemeenschap zal worden bezocht door de aantallen leerlingen als genoemd, in de artikelen 65, eerste en tweede lid, en 68 van de wet (de zogenaamde stichtingsnormen). Het schoolbestuur kan op twee manieren aantonen dat de gevraagde afdeling, school of scholengemeenschap voldoet aan de stichtingsnormen: met een indirecte meting of met een directe meting.
Indirecte meting of directe meting
Als in het voedingsgebied van de aangevraagde school of scholengemeenschap een basisschool van dezelfde richting(en) als de aangevraagde school of scholengemeenschap aanwezig is, toont het schoolbestuur de belangstelling voor de gevraagde richting(en) aan op basis van een indirecte meting.
Alleen als er in het voedingsgebied van de aangevraagde school of scholengemeenschap geen basisschool van (een of meer van) dezelfde richting(en) als de aangevraagde school of scholengemeenschap aanwezig is, toont het schoolbestuur de belangstelling uitsluitend voor die gevraagde richting(en) aan op basis van een directe meting. De uitkomst van de directe meting wordt gecorrigeerd met een factor 0,7.
II. Stichting nieuwe school, scholengemeenschap of afdeling op grond van een directe meting
Definities
Deelnamepercentage verlangde richting(en): het aantal leerlingen van 10 en 11 jaar dat een school van de verlangde richting(en) zal bezoeken volgens het onderzoek directe meting gedeeld door het totaal aantal leerlingen van 10 en 11 jaar en vermenigvuldigd met 0,7.
Voor het overige gelden dezelfde definities als bij de indirecte meting.
Berekeningsmethodiek bij directe meting
De berekeningsmethode bij directe meting is dezelfde als bij indirecte meting, met dien verstande, dat het deelnamepercentage voor de verlangde richting(en) wordt gebaseerd op een meting van de belangstelling voor die richting(en) via een onderzoek naar de voorkeur van ouders van leerlingen van 10 en 11 jaar, woonachtig in het voedingsgebied van de aangevraagde school.
Criteria waaraan het onderzoek directe meting moet voldoen:
a. de directe meting is uitgevoerd in opdracht van het desbetreffende bevoegd gezag door een onafhankelijk onderzoeksbureau op basis van een wetenschappelijk verantwoorde schriftelijke enquête;
b. de directe meting is gebaseerd op een representatieve, aselecte steekproef uit de onderzoekspopulatie die bestaat uit de ouders of verzorgers van kinderen van 10 en 11 jaar, woonachtig in het voedingsgebied van de gewenste schoolsoort of afdeling;
c. de anonimiteit van de ondervraagden is gegarandeerd;
d. het onderzoek inventariseert de voorkeuren van de ondervraagden voor alle erkende richtingen. Daarbij worden als uitgangspunten gehanteerd dat:
1. van elke erkende richting, op gelijke afstand van de woonlocatie een school aanwezig is en dat al deze scholen van gelijke kwaliteit zijn;
2. de vraagstelling neutraal is en op geen enkele wijze sturend;
3. de informatie die voorafgaand aan of bij het onderzoek wordt verstrekt volkomen neutraal is en op geen enkele wijze sturend;
e. het onderzoek directe meting is op de uiterste indieningsdatum van de aanvraag niet ouder dan drie jaar.
Toelichting bij de vermenigvuldiging van het deelnamepercentage met 0,7
In de praktijk blijkt dat de feitelijke realisatie lager uitvalt dan de belangstelling - anders gezegd het deelnamepercentage - voor de verlangde richting(en), gebaseerd op de directe meting. Dit doet zich zowel bij het primair onderwijs als bij het voorgezet onderwijs voor. De feitelijke realisatie ligt voor het voortgezet onderwijs op ongeveer 70% van het deelnamepercentage op basis van de directe meting. Daarom wordt de uitkomst van de directe meting vermenigvuldigd met 0,7.