Uitspraak
201605951/1/A1.
Datum uitspraak: 13 september 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Reusel-De Mierden,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 27 juni 2016 in zaak nr. 15/1834 in het geding tussen:
[wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij])
en
het college van burgemeester en wethouders van Reusel-de Mierden (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 11 mei 2015 heeft het college een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het wijzigen van de veehouderij van [appellante] aan de [locatie 1] te Hulsel en voor het afwijken van het bestemmingsplan.
Bij uitspraak van 27 juni 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 11 mei 2015 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante], [wederpartij] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juni 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Bakermans en N. Arts, zijn verschenen. Verder zijn daar [belanghebbende], de stichting Groen Kempenland, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, vertegenwoordigd door ir. R. Scholtes, verschenen.
Overwegingen
Belanghebbendheid
1. [appellante] betoogt dat [wederpartij] geen belanghebbende is. Daarom zou de rechtbank het door hem ingestelde beroep ten onrechte niet niet-ontvankelijk hebben verklaard.
1.1. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, heeft overwogen moet voor de belanghebbendheid bij een milieuomgevingsvergunning aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden.
1.2. Uit het bij de rechtbank uitgebrachte deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: het deskundigenbericht) blijkt dat de veehouderij bij de woning van [wederpartij] aan de [locatie 2] een geurbelasting van ongeveer 3,5 odour units per kubieke meter lucht veroorzaakt. Een dergelijke geurbelasting is zonder twijfel een gevolg van enige betekenis. Gelet hierop heeft de rechtbank [wederpartij] terecht als belanghebbende aangemerkt.
1.3. Dit betoog faalt.
Toetsing aan Verordening Ruimte 2014 (bouwperceel)
2. De rechtbank heeft onbestreden geconcludeerd dat in strijd met artikel 7.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening Ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant vergunning is verleend voor een vergroting van het bouwperceel tot een omvang van meer dan 1,5 ha.
2.1. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het besluit tot vergunningverlening om deze reden heeft vernietigd. Zij wijst erop dat er een voorbereidingsbesluit was met het oog op een voorgenomen bestemmingsplanaanpassing voor de locatie, en dat de gemeente met [appellante] harde afspraken heeft gemaakt over de planologische inpassing. Bovendien zal de provincie direct reageren als de gemeenteraad de voorgenomen bestemmingsplanaanpassing niet zou doorvoeren.
2.2. Het betoog komt erop neer dat het thans in strijd met de Verordening Ruimte 2014 toegestane vergroting van het bouwperceel boven de maximale omvang van 1,5 hectare, in de toekomst via een bestemmingsplanwijziging ongedaan zal worden gemaakt, en dat het provinciebestuur als dat onverhoopt niet gebeurt op enige manier zal reageren.
Deze mogelijke toekomstige gebeurtenissen zijn echter niet van belang voor de bij het besluit te maken afweging. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht moet strijd met de Verordening Ruimte 2014 immers reeds per definitie leiden tot een weigering van de vergunning.
Nu de rechtbank terecht heeft geconstateerd dat de bij het bestreden besluit vergunde vergroting van het bouwperceel in zoverre in strijd is met de Verordening Ruimte 2014, kon dit dan ook uitsluitend leiden tot de conclusie dat de vergunning ten onrechte niet is geweigerd. Afgezien daarvan heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat, kort weergegeven, er geen garantie is dat de strijd met de Verordening Ruimte 2014 in de toekomst ongedaan zal worden gemaakt.
Het betoog faalt.
Toetsing aan Verordening Ruimte 2014 (cumulatieve geurhinder)
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij toetsing aan artikel 7.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening Ruimte 2014 de resultaten van het rapport "Geurhinder van veehouderijen nader onderzocht" van de GGD Brabant/Zeeland en het IRAS instituut van de universiteit Utrecht van 23 maart 2015 (hierna: het GGD-rapport) had moeten betrekken.
Bovendien heeft de rechtbank volgens [appellante] bij het beoordelen van het bestreden besluit ten onrechte feiten en omstandigheden betrokken die dateren van na het nemen van het bestreden besluit, zoals een tussenadvies van de Bestuurlijke werkgroep evaluatie regelgeving geurhinder door veehouderijen van juli 2015, en het eveneens in juli 2015 uitgebrachte rapport "Verschillen tussen twee studies naar geurbelasting-geurhinderrelaties".
3.1. In artikel 7.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening Ruimte 2014 is bepaald dat een bestemmingsplan kan voorzien in een uitbreiding van een veehouderij mits is aangetoond dat de kans op cumulatieve geurhinder (achtergrondbelasting) op geurgevoelige objecten in de bebouwde kom niet hoger is dan 12% en in het buitengebied niet hoger is dan 20% (hierna: de cumulatienorm).
3.2. Zoals in het deskundigenbericht terecht is geconcludeerd blijkt uit de toelichting bij de Verordening Ruimte 2014, en ook uit mededelingen van het provinciebestuur, dat het provinciebestuur zich bij het stellen van de cumulatienorm heeft gebaseerd op de mede door de provincie opgestelde "Handreiking bij Wet geurhinder en Veehouderij" (hierna: de handreiking). In bijlage 6 bij de handreiking is uiteengezet wat wordt verstaan onder "achtergrondbelasting", en is met een tabel weergegeven welke geurbelastingen in respectievelijk een concentratiegebied en een niet-concentratiegebied leiden tot welke percentages gehinderden.
3.3. Het college heeft zich bij de toetsing aan de cumulatienorm gebaseerd op de in bijlage 6 bij de handreiking opgenomen gegevens. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college dit niet zonder meer mocht doen, omdat inmiddels in het GGD-rapport is geconcludeerd dat de respondenten in dat onderzoek meer geurhinder melden dan op basis van bijlage 6 bij de handreiking wordt verwacht, en de geconstateerde verschillen nadere duiding verdienen.
De Afdeling merkt allereerst op dat, anders dan [appellante] betoogt, de rechtbank haar oordeel dat het college zich niet uitsluitend op bijlage 6 bij de handreiking mocht baseren uitsluitend heeft gemotiveerd met een verwijzing naar het bij het nemen van het bestreden besluit reeds verschenen GGD-rapport, en niet met een verwijzing naar nadien verschenen, door [appellante] aangehaalde, rapporten en stukken.
Ter beoordeling staat of dit GGD-rapport meebrengt dat het college zich bij de uitleg van de Verordening Ruimte 2014 niet, of niet langer, op bijlage 6 bij de handreiking mocht baseren. Daarover overweegt de Afdeling als volgt.
3.4. In de Verordening Ruimte 2014 is niet gedefinieerd wat moet worden verstaan onder "kans op cumulatieve geurhinder", en ook niet wat "(achtergrondbelasting)" is. Evenmin is bepaald hoe de genoemde percentages zouden moeten worden vastgesteld.
De eis uit de cumulatienorm dat moet zijn "aangetoond" dat de kans dat de kans op cumulatieve geurhinder (achtergrondbelasting) niet hoger is dan de in die norm weergegeven percentages, veronderstelt de aanwezigheid van een bruikbaar kader om vast te stellen wanneer aan de norm is voldaan. Het college is er bij het vaststellen van de cumulatienorm, en ook thans, van uitgegaan dat bijlage 6 bij de handreiking moet worden gehanteerd als dit kader.
3.5. De vraag of het GGD-rapport voor bestuursorganen aanleiding zou moeten zijn om niet langer uit te gaan van bijlage 6 bij de handreiking - in dat geval niet bij toepassing van de cumulatienorm, maar in het kader van een ruimtelijke afweging bij de vaststelling van een bestemmingsplan - is aan de orde geweest in de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3275).
In die uitspraak heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat in het voorwoord bij het GGD-rapport is vermeld dat het GGD-rapport een eerste aanzet betreft tot het nader omschrijven van de blootstellingsresponsrelaties en dat niet te verwachten is dat dit onderzoek antwoord geeft op alle denkbare vragen over geurbelasting-geurhinderrelaties. Zij heeft verder in aanmerking genomen dat in de brief waarbij de resultaten van het GGD-rapport aan de betrokken wethouders in Noord-Brabant zijn bekendgemaakt (hierna: de aankondigingsbrief) is vermeld dat met het beschikbaar komen van het rapport de mogelijkheid bestaat voor gemeenten om de onderzoeksgegevens in hun beleid te betrekken, maar dat nog geen eenduidig advies kan worden gegeven over hoe de onderzoeksresultaten kunnen worden gebruikt bij vergunningverlening of het opstellen van een geurgebiedsvisie of geurverordening. Deze onderwerpen zullen aan de orde komen bij de evaluatie van de Wet geurhinder en veehouderij, zo staat in de aankondigingsbrief. In het GGD-rapport noch in de aankondigingsbrief is vermeld dat de handreiking niet langer gebruikt mag worden. Voorts is, zo overwoog de Afdeling, niet gebleken dat documenten beschikbaar waren, waaruit bleek dat de handreiking niet langer kon of mocht worden gebruikt of waarin nieuwe inzichten omtrent de aanvaardbaarheid van geurhinder waren opgenomen. De Afdeling heeft daarbij ook in aanmerking genomen dat in het toen bij de rechtbank uitgebrachte deskundigenbericht van 5 februari 2016 geen concrete nieuwe inzichten bevatte die in de plaats kunnen treden van die uit de handreiking.
Om deze redenen zag de Afdeling in haar uitspraak van 7 december 2016 geen aanleiding voor het oordeel dat het bestuursorgaan zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij het nemen van zijn besluit nog onvoldoende aanleiding bestond om de geurgehinderdenpercentages en bijbehorende indelingen in het leefklimaat van de handreiking los te laten: daarom kon in redelijkheid ervoor worden gekozen om in afwachting van een eventuele herijking van de kwalificering van het leefklimaat de handreiking toe te passen.
Er is geen reden om in de huidige zaak, waarbij een besluit aan de orde is dat niet later is genomen dan het besluit dat is beoordeeld in de uitspraak van 7 december 2016 en waarin in wezen dezelfde vraag voorligt, tot een ander oordeel te komen. Het college heeft zich gelet hierop dan ook op het standpunt kunnen stellen dat bij het nemen van zijn besluit nog onvoldoende aanleiding bestond om bij toepassing van de verordening de geurgehinderdenpercentages en bijbehorende indelingen in het leefklimaat van de handreiking los te laten. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kon het college daarom in redelijkheid ervoor kiezen om in afwachting van een eventuele herijking van de kwalificering van het leefklimaat nog steeds de handreiking toe te passen.
Dit betoog slaagt.
Mogelijkheid herstellen gebrek
4. [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte het besluit heeft vernietigd zonder het college bijvoorbeeld via een tussenuitspraak de kans te geven fouten te herstellen.
4.1. De rechtbank heeft overwogen geen aanleiding te zien door middel van een tussenuitspraak een bestuurlijke lus toe te passen, omdat niet valt in te zien dat de met de Verordening Ruimte 2014 strijdige vergroting van het bouwblok in de procedure over de omgevingsvergunning kan worden hersteld, en niet is te overzien hoe veel tijd is gemoeid met het herstel van dit gebrek langs andere weg. Beide constateringen van de rechtbank zijn juist. Uit die constateringen heeft de rechtbank op goede gronden de conclusie kunnen trekken dat geen aanleiding bestaat voor toepassing van een bestuurlijke lus.
Het betoog faalt.
Conclusie
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Van der Zijpp
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2017
262.