Uitspraak
201604893/1/A3.
Datum uitspraak: 13 september 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 mei 2016 in zaken nrs. 15/6436 en 16/906 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Defensie.
Procesverloop
Bij besluit van 4 november 2014 heeft de minister de aan [appellant] verleende Verklaring van geen bezwaar (hierna: VGB) op veiligheidsmachtigingsniveau A ingetrokken.
Bij besluit van 21 september 2015 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 24 juni 2015 heeft de minister geweigerd aan [appellant] een VGB op veiligheidsmachtigingsniveau B te verlenen.
Bij uitspraak van 25 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 21 september 2015 en 24 juni 2015 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de beperking van de kennisneming van de door de minister bij brief van 23 november 2016 overgelegde stukken met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gerechtvaardigd geoordeeld ter bescherming van bronnen, methoden en technieken waarop het onderzoek door de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: MIVD) is gebaseerd.
Bij brief van 14 december 2016 heeft [appellant] toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr A.J.M. van Meer, advocaat te Boskoop, en de minister, vertegenwoordigd door mr. L. Beening, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] was vanaf 1 april 2007 werkzaam in de functie van coördinator training en vormingsplannen bij de afdeling Veiligheidsplannen & Audit van de Directie Beveiliging Vastgoed van het Ministerie van Defensie. In deze functie gaf hij schiet- en zelfverdedigingsles. Daarnaast gaf hij ook les en training in het toepassen van de geweldsinstructie. Naar aanleiding van een melding bij de MIVD is een nieuw veiligheidsonderzoek op veiligheidsmachtigingsniveau A gestart. Ten gevolge van dit onderzoek heeft de minister bij besluit van 4 november 2014 de aan [appellant] verleende VGB ingetrokken omdat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zullen worden volbracht. Volgens de minister is sprake van leugenachtig gedrag als bedoeld in de Leidraad persoonlijke gedragingen en omstandigheden. In afwijking van het advies van de Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken Defensie heeft de minister het door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Nadat het veiligheidsmachtigingsniveau van [appellant]s functie is verlaagd van A naar B, heeft de minister bij besluit van 24 juni 2015 geweigerd aan hem een VGB op veiligheidsmachtigingsniveau B te verlenen. De minister heeft toestemming gegeven om het daartegen gemaakte bezwaar bij de bestuursrechter te behandelen als beroepschrift. Bij uitspraak van 25 mei 2016 heeft de rechtbank de besluiten van 21 september 2015 en 24 juni 2015 vernietigd wegens motiverings- en zorgvuldigheidsgebreken. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten evenwel in stand gelaten, omdat de minister zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
Wettelijk kader
2. De Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: de Wvo) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"[…]
Artikel 2
Indien een vertrouwensfunctie wordt uitgeoefend bij het Ministerie van Defensie, dan wel indien het een functie betreft die als vertrouwensfunctie moet worden aangemerkt in verband met de daarmee samenhangende noodzaak om toegang te hebben tot militaire installaties, treden, voor de toepassing van het bepaalde in de artikelen 3 tot en met 10 en 16, tweede lid, Onze Minister van Defensie en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst in de plaats van respectievelijk Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst.
[…]
Artikel 7
Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
2 Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
[…]
d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
Artikel 8
Een verklaring kan slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
Artikel 9
1 Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd, na het verstrijken van een termijn van vijf jaren of een veelvoud daarvan sinds het afgeven van de verklaring of indien hem blijkt van feiten of omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigen, een veiligheidsonderzoek te doen instellen naar een persoon die een vertrouwensfunctie vervult. Voor het instellen van een hernieuwd veiligheidsonderzoek is de instemming van de betrokkene niet vereist.
[…]
Artikel 10
1 Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien een nieuw veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om vast te stellen dat voldoende waarborgen aanwezig zijn.
[…]"
De wijze waarop de minister invulling geeft aan de hem op grond van artikel 10, eerste lid, in samenhang met artikel 2 van de Wvo toekomende bevoegdheid, is neergelegd in de Beleidsregeling justitiële antecedenten bij veiligheidsonderzoeken Defensie (hierna: de Beleidsregeling), voor veiligheidsonderzoeken die zijn ingesteld voor 1 november 2013 en de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken Defensie (hierna: de Beleidsregel), voor veiligheidsonderzoeken die zijn ingesteld na 1 november 2013.
Volgens artikel 2, onder d, van de Beleidsregeling en artikel 6 van de Beleidsregel wordt bij het veiligheidsonderzoek gelet op (overige) persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
De Leidraad persoonlijke gedragingen en omstandigheden vermeldt het volgende:
"Leugenachtig of heimelijk gedrag
Leugenachtig gedrag omvat het bewust doen van onjuiste mededelingen en/of het opzettelijk schetsen van een onvolledig beeld. Ook het verdraaien van feiten en/of het verzwijgen van gevraagde of relevante informatie met de bedoeling te misleiden, is leugenachtig gedrag. Heimelijk gedrag is het hebben van een geheim waarvan de eventuele openbaring negatieve consequenties zou kunnen hebben voor de (omgeving van de) betrokkene. Leugenachtig of heimelijk gedrag kan iemand daardoor gevoelig maken voor chantage door anderen en kwetsbaar voor niet-integer gedrag van de betrokkene zelf."
Beoordeling gronden
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen overweging heeft gewijd aan zijn beroepsgrond dat de minister geheimhoudingsbepalingen misbruikt om hem kennisname van vele MIVD-stukken te onthouden. [appellant] kan daardoor niet precies bepalen wat hem verweten wordt.
3.1. Hoewel [appellant] terecht klaagt dat de rechtbank die beroepsgrond onbesproken heeft gelaten, kan het betoog niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Na kennis te hebben genomen van de met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Awb overgelegde stukken heeft de Afdeling, beslissend in enkelvoudige samenstelling, bepaald dat beperking van de kennisneming hiervan gerechtvaardigd is wegens gewichtige redenen, gelegen in de bescherming van bronnen, methoden en technieken waarop het onderzoek door de MIVD is gebaseerd. [appellant] heeft de in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb bedoelde toestemming aan de Afdeling verleend om mede op basis van deze gegevens uitspraak te doen. Na kennisneming van de stukken overweegt de Afdeling dat de minister voldoende gegevens aan [appellant] heeft verstrekt om zich op deugdelijke wijze tegen de in de besluiten weergegeven standpunten van de minister te kunnen verdedigen. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellant] ook zelf erkend dat de door hem afgelegde verklaringen, die volgens de minister duiden op leugenachtig gedrag, vermeld staan in de aan hem verstrekte gespreksverslagen. Er bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat de minister de beperkte kennisneming van de stukken heeft misbruikt om [appellant] MIVD-stukken te onthouden.
3.2. Het betoog faalt.
4. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten zich ervan te vergewissen of het door de minister ingestelde veiligheidsonderzoek een onderzoek omvatte naar gegevens die vanuit oogpunt van nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de door hem vervulde vertrouwensfunctie. Daartoe voert hij aan dat het veiligheidsonderzoek is ingesteld naar aanleiding van een melding vanuit de organisatie. De minister heeft die melding niet overgelegd en de rechtbank lijkt ook geen aanleiding te hebben gezien die melding alsnog te vragen. Voorts had de minister in de melding, die volgens [appellant] louter een privéaangelegenheid betrof, aanleiding moeten zien voor een disciplinair onderzoek. Er bestond daarom geen grondslag voor het instellen van een veiligheidsonderzoek, aldus [appellant].
4.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wvo is de minister ook bevoegd een veiligheidsonderzoek te doen instellen indien hem blijkt van feiten of omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigen. Voor het instellen van een hernieuwd veiligheidsonderzoek is de instemming van de betrokkene niet vereist.
In het geval van [appellant] gaf een melding blijk van feiten of omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat privéaangelegenheden, zoals [appellant] die schetst, geen grond mogen vormen voor een hernieuwd veiligheidsonderzoek. Volgens artikel 2, onder d, van de Beleidsregeling en artikel 6 van de Beleidsregel wordt daarbij immers ook gelet op (overige) persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het betoog van [appellant] dat een disciplinair onderzoek meer in de rede zou hebben gelegen, geen doel treft.
4.2. Het betoog faalt.
5. [appellant] voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zijn betoog over de onheuse verhoormethoden van de MIVD niet alleen zag op zijn verklaringen over de reis van zijn vrouw en zoon naar Pakistan, maar op alle onderwerpen waarmee de MIVD hem gedurende veelvuldige, extreem lange pressieverhoren confronteerde.
5.1. Doorgaans is één vraaggesprek voldoende voor een veiligheidsonderzoek. Bij bijzonderheden, twijfels en tegenstrijdigheden kan evenwel aanleiding bestaan om een vervolggesprek te houden. In het naar [appellant] ingestelde veiligheidsonderzoek is doorgevraagd nadat het eerste gesprek stroef verliep en daarin twijfel is ontstaan over de door hem afgelegde verklaringen. De gesprekken zijn door twee medewerkers van de MIVD gevoerd om uit te sluiten dat [appellant] mogelijk verkeerd zou worden begrepen of verkeerd zou worden geciteerd. De gesprekken hebben langer geduurd doordat de medewerkers veel moesten doorvragen om open, eerlijke en volledige antwoorden te krijgen. Ook is met derden gesproken om een goed beeld van de situatie te krijgen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het onderzoek aldus zorgvuldig en volledig is geweest. Niet is gebleken dat [appellant] tijdens de vraaggesprekken onheus is bejegend. Evenmin zijn er aanknopingspunten om aan te nemen dat de medewerkers tijdens die gesprekken vooringenomen waren.
5.2. Het betoog faalt.
6. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van leugenachtig en heimelijk gedrag dat hem gevoelig kan maken voor chantage door anderen en kwetsbaar voor niet-integer gedrag van hemzelf. Daartoe voert hij aan dat hij geen onjuist beeld heeft geschetst van zijn buitenechtelijke contacten, nu slechts sprake was van geflirt. Ook begrijpt [appellant] de opmerkingen van de rechtbank daarbij niet, dat niet is gebleken dat hij de Nederlandse taal niet machtig is en dat hij een ervaren docent is.
6.1. In het eerste gesprek met de medewerkers van de MIVD heeft [appellant] gesteld dat hij geen buitenechtelijke relaties heeft gehad en dat hij buitenechtelijke relaties afkeurt. In het tweede gesprek heeft [appellant] erkend dat hij met twee vrouwen een meer dan vriendschappelijke relatie heeft gehad. Dat volgens [appellant] geen sprake was van vergaand seksueel contact, neemt niet weg dat sprake was van heimelijke verhoudingen met iemand anders dan [appellant]s eigen partner. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het er niet voor kan worden gehouden dat [appellant] zich niet ervan bewust was dat hij in eerste instantie een onvolledig beeld van de feiten heeft geschetst. De rechtbank heeft van belang mogen achten dat niet is gebleken dat hij de Nederlandse taal niet machtig is en dat hij een ervaren docent is. Daaruit kan worden afgeleid dat [appellant] wordt geacht de door de medewerkers gestelde vragen te begrijpen en dat hij zich in voldoende mate kan uitdrukken. Ook de medewerkers hebben verklaard dat hoewel [appellant] soms naar de juiste bewoordingen zoekt, hij zich goed kan uitdrukken. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat gesteld kan worden dat ten aanzien van het bestaan van buitenechtelijke contacten sprake is van leugenachtig en heimelijk gedrag dat [appellant] gevoelig kan maken voor chantage door anderen en kwetsbaar voor niet-integer gedrag van hemzelf.
6.2. Het betoog faalt.
7. Na kennis te hebben genomen van de geheime stukken is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank voorts terecht en op goede gronden heeft overwogen dat [appellant] onvoldoende informatie en inzicht heeft verschaft over zijn contacten met Pakistaanse mensen, over zijn moskeebezoek en zijn verhouding met [persoon].
8. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat vaststaat dat [appellant] in het kader van het veiligheidsonderzoek meerdere malen niet eerlijk is geweest over een veelheid aan relevante feiten. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het volgens de Leidraad uitsluitend gaat om bewust leugenachtig gedrag. Zoals [appellant] ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, moet uitgesloten zijn dat sprake is van communicatieve misverstanden.
8.1. De rechtbank concludeert onder verwijzing naar constateringen omtrent de hiervoor genoemde tegenstrijdige verklaringen dat kan worden opgemaakt dat [appellant] zaken heeft willen verhullen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank aldus niet heeft onderkend dat het moet gaan om bewust leugenachtig gedrag.
Gelet op de hoeveelheid aan onderwerpen waarover [appellant] onjuiste, tegenstrijdige dan wel onvolledige verklaringen heeft afgelegd, is de minister terecht tot het oordeel gekomen dat het gaat om bewust leugenachtig gedrag. Na kennis te hebben genomen van de geheime stukken acht de Afdeling het hoogst onwaarschijnlijk dat in alle gevallen sprake is van een communicatief misverstand.
8.2. Het betoog faalt.
9. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank de minister had moeten opdragen bewijs te leveren dat hij in het geval van [appellant] niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Om een beroep op het gelijkheidsbeginsel te kunnen beoordelen, dient dat beroep in ieder geval met concrete, vergelijkbare gevallen te worden onderbouwd. Nu [appellant] slechts abstracte voorbeelden omschrijft, heeft de rechtbank terecht overwogen dat reeds daarom zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan worden gehonoreerd.
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Van Deventer-Lustberg
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2017
587.