Uitspraak
201607045/1/A2 en 201701056/1/A2.
Datum uitspraak: 27 september 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in de gedingen tussen:
1. de Stichting Algemeen Bijzondere Scholengroep Amsterdam,
2. de Stichting Amsterdamse Oecumenische Scholengroep,
3. de Amsterdamse Stichting voor voor Katholiek, Protestants-Christelijk en Interconfessioneel Onderwijs,
4. de Stichting Openbaar Onderwijs Noord,
alle gevestigd te Amsterdam, (hierna: de Stichtingen)
appellanten,
en
1. de raad van de gemeente Amsterdam,
2. de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 14 juli 2016 heeft de raad heeft de raad van de gemeente Amsterdam het plan van scholen 2017-2020 vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de Stichtingen administratief beroep ingesteld bij de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. De staatssecretaris heeft het beroepschrift doorgezonden naar de Afdeling ter behandeling als beroepschrift (zaak nr. 201607045/1/A2).
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De staatssecretaris en de Stichting Leren in de Tussenruimte hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 22 december 2014 heeft de staatssecretaris het besluit van 14 juli 2016, voor zover hier van belang, goedgekeurd.
Tegen dit besluit hebben de Stichtingen beroep ingesteld (zaak nr. 201701056/1/A2).
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De raad en de Stichting Leren in de Tussenruimte hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 8 september 2017, waar de Stichtingen, vertegenwoordigd door drs. J.G. Luursema, de raad, vertegenwoordigd door mr. F.G. Veldstra en drs. L.E. Terwel en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum en R.H.O. van Velsen, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting de Stichting Leren in de Tussenruimte, vertegenwoordigd door mr. A. Yandere, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. In 2015 hebben de huidige bestuurders van de Stichting Leren in de Tussenruimte meegedaan met de wedstrijd "Onze Nieuwe School", die medio 2015 door de gemeente Amsterdam is uitgeschreven. Op 26 januari 2016 is bekend geworden dat hun onderwijsconcept "Klein Amsterdam - Leren in de Tussenruimte" tot winnaar van de wedstrijd is uitgeroepen. Op 29 januari 2016 heeft [persoon] namens de Stichting Klein Amsterdam een aanvraag ingediend voor plaatsing van een in het stadsdeel Noord te vestigen basisschool op algemeen bijzondere grondslag op het plan van scholen 2017-2020 van de gemeente Amsterdam. De aanvraag is aangevuld met de statuten van 10 maart 2016 van de Stichting Leren in de Tussenruimte en een door VBS in opdracht van de Stichting Leren in de Tussenruimte opgestelde leerlingenprognose. Volgens die prognose zal de school in 2017 door 328 leerlingen worden bezocht, in 2020 door 349 leerlingen en in 2037 door 578 leerlingen. Op grond hiervan is de raad tot de conclusie gekomen dat in het voedingsgebied stichtingsruimte is voor een algemeen bijzondere school. Aan het goedkeuringsbesluit heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat op basis van de overgelegde gegevens aannemelijk is gemaakt dat de school binnen 5 jaar vanaf de voorgestelde datum van ingang van de bekostiging en voorts gedurende ten minste 15 jaar daarna zal worden bezocht door het wettelijke vereiste aantal van minimaal 323 leerlingen.
De ontvankelijkheid van de Stichtingen in het beroep tegen het besluit van de gemeenteraad
2. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 9 september 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BJ7205) heeft overwogen, volgt uit de artikelen 6:8, derde lid, 7:1, eerste lid, aanhef en onder c, en 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in onderlinge samenhang, dat voor een belanghebbende tegen zowel het goedgekeurde besluit van de raad, als tegen het goedkeuringsbesluit van de staatssecretaris beroep openstaat. Het standpunt van de staatssecretaris ter zitting, waarin die ontvankelijkheid wordt betwist, is derhalve onjuist.
De aanvrager
3. De Stichtingen betogen dat de aanvraag niet is ingediend door een stichting of een bevoegd gezag, maar door de natuurlijke persoon [persoon]. Zij voeren aan dat de aanvraag op naam is gesteld van de Stichting Klein Amsterdam. Deze stichting bestond niet op de datum van de indiening van de aanvraag, 29 januari 2016. De Stichting Leren in de Tussenruimte, die in het plan van scholen 2017-2020 als aanvrager is vermeld, is niet de opvolger van de Stichting Klein Amsterdam, aldus de Stichtingen.
3.1. Artikel 55 van Pro de Wet op het Primair Onderwijs (hierna: WPO) luidt als volgt:
"Een bijzondere school wordt in stand gehouden door een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid die zich blijkens de statuten of reglementen het geven van onderwijs ten doel stelt zonder daarbij het maken van winst te beogen."
Artikel 76 van Pro de WPO luidt:
"1. Een aanvraag tot opneming in het plan van een bijzondere school moet voor 1 februari van het jaar van de vaststelling van het plan bij de gemeenteraad worden ingediend.
2. De aanvraag vermeldt de richting van de school en naam en adres van het bevoegd gezag en gaat vergezeld van de gegevens genoemd in artikel 75, eerste lid, juncto artikel 75, vijfde lid, met dien verstande dat in afwijking van artikel 75, eerste lid, juncto artikel 75, vijfde lid, onderdeel c, onder 6° en 7°, de prognose gegevens bevat omtrent:
a. indien het betreft een richting waarvoor nog geen basisonderwijs binnen de gemeente wordt gegeven: het belangstellingspercentage voor het basisonderwijs van die richting in een vergelijkbare gemeente, of
b. indien het betreft een school van een richting waarvoor reeds een school binnen de gemeente aanwezig is: het belangstellingspercentage voor de school of scholen van die richting binnen de gemeente.
Indien de door het bevoegd gezag verstrekte gegevens onvoldoende zijn om de aanvraag te kunnen beoordelen, delen burgemeester en wethouders voor 1 maart volgend op de in het eerste lid genoemde datum aan het bevoegd gezag mede dat de gegevens voor 1 april daaropvolgend dienen te worden aangevuld. Indien de aanvullende gegevens niet voor 1 april zijn verstrekt, wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten."
3.2. Uit artikel 76, eerste lid, volgt dat de aanvraag moet worden ingediend door het bevoegd gezag van de op te richten school en dat de identiteit van de aanvrager voor opneming in een plan van scholen voor 1 februari bekend moet zijn. Weliswaar kan een aanvrager in de gelegenheid worden gesteld de aanvraag tot 1 april aan te vullen, maar dit betekent niet dat de identiteit van de aanvrager na 1 februari bij het overleggen van de aanvullende gegevens kan worden gewijzigd.
3.3. Op 29 januari 2016 heeft [persoon], namens de stichting Klein Amsterdam, een aanvraag ingediend voor de in dit geval geldende uiterste datum 1 februari 2016. Bij brief van 11 februari 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders de stichting Klein Amsterdam i.o. in de gelegenheid gesteld de aanvraag aan te vullen. Vervolgens heeft de stichting Leren in de Tussenruimte een leerlingenprognose overgelegd en de statuten van de stichting Leren in de Tussenruimte. Uit de overgelegde notariële akte blijkt dat de stichting Leren in de Tussenruimte pas op 10 maart 2016 is opgericht.
3.4. Uit deze feitelijke gang van zaken blijkt dat de stichting Leren in de Tussenruimte in beginsel niet als aanvrager kan worden aangemerkt. Dit is slechts anders, indien zou blijken dat de stichting voor 1 februari 2016 als zodanig in oprichting was en deze stichting in oprichting geacht moet worden de aanvraag te hebben ingediend namens de Stichting Leren in de Tussenruimte en die aanvraag door laatstgenoemde is bekrachtigd.
Namens het college is uiteengezet dat de bestuursleden van de Stichting Leren in de Tussenruimte vóór 10 maart 2016 werkten onder de naam Stichting Klein Amsterdam in oprichting. De aanvraag is schriftelijk gedaan op briefpapier van deze stichting. Vervolgens is besloten de naam van de Stichting bij de oprichting te wijzigen in Stichting Leren in de Tussenruimte. Uit de overgelegde akte van oprichting blijkt voorts dat de ondertekenaar van de aanvraag, [persoon], in de slotverklaring is genoemd als eerste voorzitter van de Stichting. Gelet hierop is aannemelijk gemaakt dat op 29 januari 2016 is beoogd namens de op te richten stichting Leren in de Tussenruimte een aanvraag in te dienen en dat die stichting door het vóór 1 april 2016 overleggen van nadere gegevens, waaronder haar statuten, het indienen van die aanvraag heeft bekrachtigd.
3.5. Het betoog faalt.
Het voedingsgebied
4. De Stichtingen betogen dat bij de beoordeling van het verzoek rekening is gehouden met een te groot voedingsgebied. Zij voeren hiertoe aan dat de raad in 2008 heeft besloten voor de beoordeling van de omvang van een voedingsgebied als uitgangspunt een afstand van 3 kilometer hemelsbreed te hanteren. Een groter voedingsgebied wordt door de gemeente alleen geaccepteerd als het aanvragende schoolbestuur hiervoor een onderbouwing levert.
4.1. Zoals de Afdeling heeft eerder overwogen (uitspraak van 23 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC2530), bepaalt de instelling die om plaatsing van een school op het plan verzoekt de omvang van het voedingsgebied. Indien een door een instelling gekozen voedingsgebied binnen de grenzen van de gemeente waarin de school zal worden gevestigd valt, moet bij de beoordeling van het verzoek van dat voedingsgebied worden uitgegaan, tenzij bijzondere omstandigheden tot de conclusie nopen dat onvoldoende leerlingen uit het gekozen voedingsgebied zullen kunnen worden aangetrokken om binnen vijf jaar aan de voor de gemeente geldende stichtingsnorm te voldoen.
4.2. De Stichting Leren in de Tussenruimte is bij de prognose uitgegaan van Amsterdam-Noord als voedingsgebied. De Stichtingen hebben geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan niet van dit voedingsgebied mocht worden uitgegaan. Het enkele feit dat de raad in 2008 het uitgangspunt heeft geformuleerd dat een voedingsgebied zich in beginsel niet buiten een straal van 3 km van de plaats van vestiging van de te stichten school uitstrekt, en ook schoolbesturen zich in beginsel aan dit uitgangspunt houden, is niet een zodanige bijzondere omstandigheid. Bovendien heeft Stichting Leren in de Tussenruimte nimmer met dit uitgangspunt ingestemd.
4.3. Het betoog faalt.
De stichtingsnorm
5. De Stichtingen betogen dat bij een juiste toepassing van artikel 78 WPO Pro op grond van de ingediende prognose niet aannemelijk is dat de te stichten school binnen vijf jaar na de aanvang van de bekostiging zal voldoen aan de voor Amsterdam geldende stichtingsnorm van 323 leerlingen. Zij voeren aan dat bij het bepalen van de stichtingsruimte een aftrek van 701 leerlingen moet worden toegepast, in plaats van 473 leerlingen, zoals de raad heeft gedaan. Ter zitting hebben de stichtingen voorts gesteld dat er ten onrechte van is uitgegaan dat 98% van het leerlingenpotentieel deelneemt aan het reguliere basisonderwijs in plaats van de voorgeschreven 95%.
5.1. In de overgelegde prognose is, op grond van de door de gemeente Amsterdam verstrekte gegevens, uitgegaan van een belangstellingspercentage van 11,18. Blijkens de toelichting op het vastgestelde plan van scholen is dat 10,79%. Namens de raad is toegelicht dat dit laatste percentage juist is. Aanvankelijk is ten onrechte van twee scholen aangenomen dat zij behoren tot de richting algemeen bijzonder. Volgens de staatssecretaris is het juiste belangstellingspercentage 10,44. De staatssecretaris is bij zijn berekening van de prognose van het aantal leerlingen voorts uitgegaan van een basisgeneratie van 9967 leerlingen op 1 januari 2022. Het verwachte aantal leerlingen zal dan 9967 x 98% x 10,44% = 1020 bedragen. Voor het berekenen van de stichtingsruimte moeten de 701 leerlingen worden afgetrokken die op 1 januari 2022 een algemeen bijzondere school zullen bezoeken. Het verwachte aantal leerlingen bedraagt dan 319. Daarbij moet het verschil tussen dit leerlingenaantal en het leerlingenaantal per 1 januari 2023, vermenigvuldigd met een factor 7/12 worden opgeteld. Na juiste uitvoering van de berekening zou de school volgens de prognose op 1 augustus 2022 door 331 leerlingen worden bezocht. De stichtingsnorm wordt dan gehaald, aldus de staatssecretaris.
5.2. De Stichtingen hebben de berekening van de staatssecretaris, met uitzondering van het deelnamepercentage, niet gemotiveerd betwist. Bij die berekening heeft de staatssecretaris een aftrek van 701 leerlingen toegepast, zoals ook door hen is bepleit. Wat het deelnamepercentage betreft beroepen de Stichtingen zich op de volgende passage uit de toelichting bij de Regeling modelprognose primair onderwijs 2013 (hierna: de Regeling): "Het deelnamepercentage betreft dat deel van de basisgeneratie, dat daadwerkelijk basisonderwijs zal gaan volgen. In de regel is dat ongeveer 95% van de basisgeneratie. Echter, als aangetoond kan worden dat het deelnamepercentage in een gemeente hoger is, mag met dit hogere percentage gerekend worden." In de Regeling is echter niet dwingend voorgeschreven dat van een deelnamepercentage van 95 moet worden uitgegaan. Ter zitting is namens de gemeenteraad toegelicht dat bij alle aanvragen wordt uitgegaan van 98%, omdat steeds minder leerlingen speciaal onderwijs of speciaal basisonderwijs volgen. Hiermee is naar het oordeel van de Afdeling voldoende aannemelijk gemaakt dat het uitgangspunt van een deelnamepercentage van 98 niet onjuist is.
5.3. Het betoog faalt.
De plaats van de school
6. De Stichtingen betogen voorts dat de plaats van vestiging van de school niet duidelijk in de aanvraag is vermeld. De aanduiding "Amsterdam-Noord" achten zij te onbepaald.
6.1. Ingevolge artikel 75, eerste lid, aanhef en onder c, van de WPO, gelezen in verbinding met artikel 76, tweede lid, van die wet, bevat de aanvraag de aanduiding van de plaats in de gemeente waar het onderwijs moet worden gegeven. Uit dit vereiste volgt niet dat de exacte locatie van de op te richten school bekend is. Voldoende is dat de plaats van vestiging globaal is aangegeven. De aanduiding Amsterdam-Noord voldoet aan dat vereiste.
Het betoog faalt.
Slotsom
7. Uit het voorgaande volgt dat de aangevoerde gronden geen aanleiding geven tot het oordeel dat de school van Stichting Leren in de Tussenruimte niet mocht worden geplaatst op het plan van scholen 2017-2020 en de staatssecretaris goedkeuring had moeten onthouden aan dat plan, voor zover deze school in dat plan was opgenomen.
8. De beroepen zijn ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Borman w.g. Lodder
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 september 2017
17.