Uitspraak
201701067/1/A2 en 201703301/1/A2.
Datum uitspraak: 27 september 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting ASKO - Amsterdamse Stichting voor Katholiek, Protestants-christelijk en Interconfessioneel onderwijs, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 juli 2016 heeft de raad van de gemeente Amsterdam het plan van scholen 2017-2020 vastgesteld.
Bij besluit van 22 december 2016 heeft de staatssecretaris aan het besluit van 14 juli 2016 goedkeuring onthouden, voor zover het betrekking heeft op een openbare basisschool in Oost, te starten op 1 augustus 2019, en het besluit voor het overige goedgekeurd.
Tegen dit besluit heeft ASKO beroep ingesteld (zaak nr. 201701067/1/A2).
Bij besluit van 15 maart 2017 heeft de staatssecretaris het administratief beroep van ASKO tegen het niet opnemen van een oecumenische basisschool in Amsterdam-Noord in het plan van scholen gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard (zaak nr. 20170331/1/A2).
De staatssecretaris heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
De raad heeft in beide zaken een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 8 september 2017, waar ASKO, vertegenwoordigd door drs. J.G. Luursema en mr. A.N. Middelkoop, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum en R.H.O. van Velsen, zijn verschenen. Voorts is de raad, vertegenwoordigd door mr. F.G. Veldstra en drs. L.E. Terwel, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij brief van 15 januari 2014 heeft de Stichting Samenwerkend Katholiek/Protestants-christelijk Basisonderwijs (thans: ASKO) verzocht de "doorstart" van de bestaande basisschool op oecumenische grondslag De IJsbreker, BRIN-nummer 30GF, gevestigd aan de Chrysantenstraat 26 te Amsterdam opnieuw op te nemen in het plan van scholen 2015-2018 van de gemeente Amsterdam. Deze school dreigde de voor de gemeente Amsterdam geldende stichtingsnorm per 1 augustus 2015, vijf jaar na de start, niet te halen. De verwachting was dat die stichtingsnorm in de daarop volgende periode wel zou worden gehaald. De raad heeft dit verzoek ingewilligd, maar de staatssecretaris heeft aan dit plan in zoverre goedkeuring onthouden. Bij uitspraak van 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3069, heeft de Afdeling het besluit van de staatssecretaris, voor zover goedkeuring is onthouden aan het plan van scholen 2015-2018, voor zover daarin is opgenomen de oecumenische basisschool De IJsbreker, vernietigd. Vervolgens heeft de raad het besluit van 14 juli 2016 genomen.
De bestreden besluiten
2. In het voorstel van het college van burgemeester en wethouders aan de gemeenteraad voor het besluit van 14 juli 2016 is vermeld, dat uit artikel 79, zevende lid, van de WPO weliswaar volgt dat de IJsbreker moest worden opgenomen in het plan van scholen, maar dat deze school wegens een fusie begin 2015 op grond van het beginsel van de gemiddelde schoolgrootte haar deuren toch niet hoefde te sluiten. Opneming in het plan van scholen was om die reden niet meer nodig. Mocht in het theoretische geval de aanvraag uit 2014 worden gezien als een aanvraag voor een tweede oecumenische basisschool, dan zou plaatsing op het plan van scholen 2017-2020 moeten worden geweigerd, omdat er geen stichtingsruimte is voor een tweede basisschool van deze richting, aldus het voorstel van het college aan de raad.
2.1. Aan het besluit van 22 december 2016 heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de in het plan van scholen 2017-2020 vermelde scholen, met uitzondering van de openbare basisschool in Amsterdam-Oost, voldoen aan de in de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) gestelde eisen om voor opneming in het plan van scholen. Aan het besluit van 15 maart 2017 heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2015, de raad de oecumenische basisschool De IJsbreker had moeten opnemen in het plan van scholen 2017-2020. Gelet op het bepaalde in artikel 80, tweede lid, van de WPO dient de raad deze school op te nemen in het eerstvolgende plan van scholen. De staatssecretaris heeft aan zijn besluit voorts ten grondslag gelegd dat het in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2015, uitsluitend ging over de doorstart van De IJsbreker en er dus geen sprake kan zijn van het voor bekostiging in aanmerking brengen van een tweede oecumenische basisschool in Amsterdam-Noord, naast De IJsbreker. De raad heeft terecht overwogen dat daarvoor geen nieuwe aanvraag is gedaan en daarom terecht geen nieuwe oecumenische school opgenomen in het plan van scholen 2017-2020, aldus de staatssecretaris.
De beroepen
3. ASKO betoogt dat de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2015 strekte tot het voor bekostiging in aanmerking brengen van de gevraagde oecumenische basisschool. De aanvraag van 15 januari 2014 is weliswaar aanvankelijk ingediend om een doorstart van De IJsbreker mogelijk te maken, maar de WPO maakt een dergelijke doorstart niet mogelijk. De aanvraag kan daarom geen betrekking hebben op de bestaande school De IJsbreker, maar alleen op een nieuwe school naast De IJsbreker. De staatssecretaris heeft in zijn besluit van 18 december 2014 geen goedkeuring onthouden aan oecumenische basisschool De IJsbreker, maar aan een oecumenische basisschool in stadsdeel Noord. De vermelding van De IJsbreker in de uitspraak van de Afdeling is niet meer dan een weergave van de omschrijving in het plan van scholen 2015-2018 van de gemeente Amsterdam. De staatssecretaris heeft in zijn besluit van 15 maart 2017 ten onrechte opdracht gegeven om een bestaande school op te nemen in het plan van scholen. Nu door de fusie van besturen De IJsbreker haar deuren niet hoefde te sluiten, hoefde de nieuwe school niet meer te dienen als vervanging van een bestaande school, maar kon deze als zelfstandige tweede school van start gaan. In de in maart 2014 ingediende prognose is ook rekening gehouden met het bestaan van De IJsbreker. Dit is ook een aanwijzing dat de aanvraag van 15 januari 2014 betrekking had op een tweede oecumenische basisschool in Amsterdam-Noord, aldus ASKO.
3.1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3.2. Uit het besluit van 14 juli 2016 blijkt dat geen oecumenische basisschool is opgenomen in het plan van scholen 2017-2020. Uit artikel 80, eerste lid, volgt dat voor ASKO daartegen administratief beroep openstond bij de staatssecretaris. Tegen de beslissing op dat beroep, het besluit van 15 maart 2017, kon ASKO, zoals zij heeft gedaan, beroep instellen bij de Afdeling. Tegen de goedkeuring van het plan van scholen, het besluit van de staatssecretaris van 22 december 2016, kon ASKO, zoals zij heeft gedaan, ook beroep instellen bij de Afdeling. Dat beroep kon echter alleen betrekking hebben op de goedkeuring van het plan van scholen, voor zover daarbij is beslist op andere aanvragen dan die van ASKO voor de oecumenische basisschool in Amsterdam-Noord. De aangevoerde gronden tegen het goedkeuringsbesluit hebben echter alleen betrekking op het niet opnemen van een oecumenische basisschool in het plan van scholen 2017-2020. Het beroep tegen het besluit van 22 december 2016 moet daarom ongegrond worden verklaard. De Afdeling zal de in dat beroep aangevoerde gronden betrekken bij haar oordeel over het beroep tegen het besluit van 15 maart 2017.
3.3. Blijkens de oktobertelling van 2013 had De IJsbreker 170 leerlingen. Omdat onzeker was of de school de stichtingsnorm zou halen, bestond de kans dat de bekostiging van De IJsbreker per 1 augustus 2015 zou worden beëindigd. Omdat naar verwachting op die datum volgens de prognose toch voldoende leerlingenpotentieel zou zijn voor een oecumenische basisschool, is de aanvraag van 15 januari 2014 ingediend. Bij inwilliging van de aanvraag zou per 1 augustus 2015 één oecumenische basisschool in het voedingsgebied voor bekostiging in aanmerking worden gebracht. Het bedrag van die bekostiging zou dan worden gebruikt om De IJsbreker open te houden. Om die reden is, in overeenstemming met de bedoeling van de aanvraag, in de omschrijving van de aanvraag De IJsbreker met name genoemd. Ter zitting heeft ASKO bevestigd dat het bij het indienen van de aanvraag de bedoeling was om één oecumenische basisschool in het voedingsgebied in stand te houden.
Aangezien in het systeem van de WPO geen ruimte is voor opneming van een bestaande school in een plan van scholen, was het niet mogelijk om De IJsbreker uitdrukkelijk op te nemen in het plan van scholen 2015-2018. Dat neemt niet weg dat de aanvraag was bedoeld als voorzorgsmaatregel om te voorkomen dat deze school onnodig zou moeten sluiten. Met de vaststelling van het plan van scholen op 2 juli 2014 heeft de raad ingestemd met het nemen van die maatregel. Uit het besluit van 18 december 2014 blijkt dat de staatssecretaris aan de onthouding van goedkeuring uitsluitend ten grondslag heeft gelegd dat de stichtingsnorm in 2020 niet zou worden gehaald. De Afdeling heeft dit besluit bij haar uitspraak van 30 september 2015 vernietigd, omdat de staatssecretaris is uitgegaan van een onjuiste peildatum.
De vernietiging van de onthouding van goedkeuring had tot gevolg dat op grond van de aanvraag van 15 januari 2014 een oecumenische school voor Amsterdam-Noord moest worden opgenomen in het eerstkomende plan van scholen van de gemeente Amsterdam. Uit die aanvraag blijkt duidelijk dat het gaat om een eerste oecumenische basisschool in het gekozen voedingsgebied van het stadsdeel Noord. De omstandigheid dat het voortbestaan van De IJsbreker door de fusie van schoolbesturen per 1 januari 2015 op een andere wijze was verzekerd, heeft niet tot gevolg dat, hangende het beroep bij de Afdeling tegen het besluit van 18 december 2014, de strekking van de aanvraag is gewijzigd. Uit de in maart 2014 in opdracht van ASKO opgestelde prognose van Planning Verband Groningen BV kan evenmin worden afgeleid dat is beoogd een aanvraag voor een tweede oecumenische basisschool in het voedingsgebied te doen. Op dat moment was het voortbestaan van De IJsbreker op andere gronden nog niet aan de orde. De prognose kan daarom niet anders worden gezien dan als een toelichting op de aanvraag, die was gericht op het in stand houden van één oecumenische basisschool in het voedingsgebied.
3.4. Het betoog faalt.
4. Op grond van het vorenstaande komt de Afdeling tot het oordeel dat de staatssecretaris het beroep, voor zover dat is gericht tegen het niet opnemen van een tweede oecumenische basisschool in het voedingsgebied, gelegen in stadsdeel Noord van de gemeente Amsterdam, terecht ongegrond heeft verklaard.
Slotsom
5. De beroepen zijn ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Borman w.g. Lodder
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 september 2017
17. BIJLAGE
Wet op het primair onderwijs
Artikel 74
1. De bekostiging van een openbare en een bijzondere school kan slechts een aanvang nemen, indien zij voorkomt op een voor de gemeente van vestiging vastgesteld plan van nieuwe scholen. De bekostiging van een nevenvestiging neemt slechts een aanvang op grond van artikel 85. De artikelen 74, tweede lid, tot en met 83 zijn niet van toepassing op nevenvestigingen, bij omzetting van een bekostigde bijzondere school in een bekostigde openbare school of omgekeerd, bij omzetting van een bekostigde bijzondere school in een bekostigde bijzondere school van een andere richting, bij uitbreiding van het onderwijs aan een school met onderwijs van een of meer andere richtingen, en bij de totstandkoming van een samenwerkingsschool. De bekostiging kan slechts aanvangen per 1 augustus van een schooljaar.
2. De gemeenteraad stelt het plan, bedoeld in het eerste lid, eerste volzin, al dan niet in samenwerking met de raad van een of meer andere gemeenten, elk jaar voor 1 augustus vast. Het plan bestrijkt 3 achtereenvolgende schooljaren volgende op het jaar van de vaststelling en vermeldt in elk geval welke scholen bij de aanvang van het eerste schooljaar van de planperiode voor bekostiging in aanmerking komen en de reden waarom de overige scholen daarvoor niet in aanmerking komen. Het plan vermeldt verder van elke school de plaats van vestiging en de te verwachten omvang. Het plan behoeft de goedkeuring van Onze minister, bedoeld in artikel 79.
3. Bij de goedkeuring van Onze minister van het plan, treden voor de toepassing van artikel 4:8 van Pro de Algemene wet bestuursrecht burgemeester en wethouders in de plaats van het bevoegd gezag van de bijzondere scholen.
Artikel 75
1. Een voorstel van burgemeester en wethouders aan de gemeenteraad dat de opneming in het plan van een of meer openbare scholen bevat, gaat vergezeld van:
a. een prognose van het te verwachten aantal leerlingen,
b. de beschrijving van het voedingsgebied,
c. de aanduiding van de plaats in de gemeente waar het onderwijs moet worden gegeven en
d. de voorgestelde datum van ingang van de bekostiging
[…].
5. De in het eerste lid bedoelde prognose:
a. geeft inzicht in het te verwachten aantal leerlingen voor elk jaar van het tijdvak waarop de prognose betrekking heeft,
b. is gebaseerd op statistische gegevens over een tijdvak van 5 jaar en
c. vermeldt de berekeningen die tot de uitkomsten hebben geleid.
De prognose bevat gegevens omtrent:
1°. het voedingsgebied,
2°. de plaats in de gemeente waar het onderwijs moet worden gegeven,
3°. de bevolking in het voedingsgebied van 0 tot en met 14 jaar, verdeeld in leeftijdsgroepen van 1 jaar,
4°. de te verwachten instroom naar en uitstroom uit die bevolking,
5°. het te verwachten aantal levendgeborenen en
6°. indien het betreft openbaar onderwijs waarvoor nog geen basisonderwijs binnen de gemeente wordt gegeven: het belangstellingspercentage voor het openbaar basisonderwijs in een vergelijkbare gemeente, of
7°. indien het betreft openbaar onderwijs waarvoor reeds een school binnen de gemeente aanwezig is: het belangstellingspercentage voor de openbare school of scholen binnen de gemeente.
De prognose kan tevens gegevens bevatten naar aanleiding van de directe meting.
6. Bij ministeriële regeling worden modellen vastgesteld voor het verstrekken van de prognose, bedoeld in het eerste lid. Daarbij wordt aangegeven op welke wijze de prognose wordt ingediend.
Artikel 76
1. Een aanvraag tot opneming in het plan van een bijzondere school moet voor 1 februari van het jaar van de vaststelling van het plan bij de gemeenteraad worden ingediend.
2. De aanvraag vermeldt de richting van de school en naam en adres van het bevoegd gezag en gaat vergezeld van de gegevens genoemd in artikel 75, eerste lid, juncto artikel 75, vijfde lid, met dien verstande dat in afwijking van artikel 75, eerste lid, juncto artikel 75, vijfde lid, onderdeel c, onder 6° en 7°, de prognose gegevens bevat omtrent:
a. indien het betreft een richting waarvoor nog geen basisonderwijs binnen de gemeente wordt gegeven: het belangstellingspercentage voor het basisonderwijs van die richting in een vergelijkbare gemeente, of
b. indien het betreft een school van een richting waarvoor reeds een school binnen de gemeente aanwezig is: het belangstellingspercentage voor de school of scholen van die richting binnen de gemeente.
Indien de door het bevoegd gezag verstrekte gegevens onvoldoende zijn om de aanvraag te kunnen beoordelen, delen burgemeester en wethouders voor 1 maart volgend op de in het eerste lid genoemde datum aan het bevoegd gezag mede dat de gegevens voor 1 april daaropvolgend dienen te worden aangevuld. Indien de aanvullende gegevens niet voor 1 april zijn verstrekt, wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten.
Artikel 77
1. De gemeenteraad neemt een bijzondere school in elk geval in het plan op, indien op grond van de bij de aanvraag overgelegde gegevens aannemelijk is dat zij binnen 5 jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging en voorts gedurende 15 jaar na die periode van 5 jaar zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de voor de gemeente geldende stichtingsnorm.
2. Bij ministeriële regeling wordt voor elke gemeente een stichtingsnorm vastgesteld welke 10/6 bedraagt van de voor de gemeente geldende opheffingsnorm berekend op grond van artikel 154. De uitkomst wordt afgerond, waarbij de decimalen worden verwaarloosd indien het eerste cijfer achter de komma kleiner is dan 5 en de decimalen worden verwaarloosd en het getal verhoogd met 1 indien het eerste cijfer achter de komma gelijk is aan of groter is dan 5. De stichtingsnorm bedraagt minimaal 200.
3. De stichtingsnormen, bedoeld in het tweede lid, zijn in afwijking van het tweede lid, eerste volzin, voor de eerste maal opgenomen in de bij deze wet behorende bijlage. Deze normen zijn tot en met 31 juli 1998 van kracht. Deze normen worden met ingang van 1 augustus 1998 telkens voor een tijdvak van 5 jaar gelijktijdig met de aanpassing van de opheffingsnormen op grond van artikel 153 bij Pro ministeriële regeling aangepast. De ministeriële regeling, bedoeld in de derde volzin, wordt voor 1 november van het jaar voorafgaand aan het laatste jaar waarin de stichtingsnormen van kracht zijn, bekendgemaakt in de Staatscourant.
[…].
Artikel 78
Bij de berekening van het aantal leerlingen dat een openbare of een bijzondere school zal bezoeken, worden niet meegeteld leerlingen die wonen binnen redelijke afstand van een openbare school, onderscheidenlijk van een bijzondere school van de desbetreffende richting of richtingen en voor wie op die school plaatsruimte aanwezig is.
Artikel 79
1. Aan het plan wordt toegevoegd een overzicht van de aanvragen die niet zijn ingewilligd en de motivering daarvan. In het plan wordt aangegeven op welke wijze artikel 78 ten Pro aanzien van de op het plan geplaatste scholen is toegepast. Deze stukken worden door de gemeenteraad binnen 2 weken na de vaststelling van het plan aan alle aanvragers gezonden met vermelding van de datum waarop het plan ter goedkeuring aan Onze minister is gezonden. Het plan wordt gedurende 6 weken ter inzage gelegd in het gemeentehuis.
[…].
Artikel 80
Onze minister onthoudt zijn goedkeuring voor zover:
a. de in artikel 75, vierde lid, eerste volzin, omschreven situatie zich voordoet en geen openbare school in het plan werd opgenomen;
b.
1°. op grond van de bij de aanvraag tot goedkeuring overgelegde gegevens niet aannemelijk is dat een school overeenkomstig de artikelen 77 en 78 zal worden bezocht door het ingevolge artikel 77 vereiste Pro aantal leerlingen, dan wel
2°. indien het in een zodanig geval betreft een openbare school de stichting daarvan niet noodzakelijk is, omdat de in artikel 75, vierde lid, eerste volzin, omschreven situatie zich niet voordoet;
c.
1°. wegens een in het plan opgenomen andere school of een in een plan van een andere gemeente opgenomen school, die voor bekostiging in aanmerking zal worden gebracht, niet aannemelijk is dat een school overeenkomstig de artikelen 77 en 78 zal worden bezocht door het ingevolge artikel 77 vereiste Pro aantal leerlingen, dan wel
2°. indien het in een zodanig geval betreft een openbare school de stichting daarvan niet noodzakelijk is, omdat de in artikel 75, vierde lid, eerste volzin, omschreven situatie zich niet meer zal voordoen;
d. niet is voldaan aan het bij en krachtens deze wet bepaalde met betrekking tot de prognoses;
e. is uitgegaan van kennelijk ondeugdelijke prognoses, of
f. ten aanzien van een op het plan geplaatste school ten onrechte niet is bepaald dat zij voor bekostiging in aanmerking komt bij de aanvang van het eerste schooljaar van de planperiode.
5. Bij onthouding van de goedkeuring op grond van het vierde lid onder a, draagt Onze minister de gemeenteraad op alsnog een openbare school in het plan op te nemen. Indien goedkeuring wordt onthouden op grond van het vierde lid onder f draagt Onze minister de gemeenteraad op in het plan alsnog te vermelden dat de betrokken school bij de aanvang van het eerste schooljaar van de planperiode voor bekostiging in aanmerking komt.
6. Indien ten gevolge van een besluit van Onze minister op grond van het vierde lid een school uit het plan moet vervallen, maakt Onze minister dit besluit binnen 2 weken bekend aan de indiener van de aanvraag tot opneming in het plan van de betrokken school.
7. Indien tegen een besluit van Onze minister als bedoeld in het zesde lid beroep is ingesteld en de uitspraak dan wel het naar aanleiding daarvan genomen besluit van Onze minister strekt tot het voor bekostiging in aanmerking brengen van de school, neemt de gemeenteraad de school op in het na de uitspraak onderscheidenlijk het besluit vast te stellen plan.
[…].