Uitspraak
201506731/4/A2.
Datum uitspraak: 25 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
2. [appellante sub 2], alsmede haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te [woonplaats], (hierna ook tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 2]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juli 2015 in zaak nr. 14/4416 in het geding tussen:
[appellante sub 2]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 5 april 2017 (hierna: de tweede tussenuitspraak) heeft de Afdeling de staatssecretaris opgedragen om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak voor iedere door de Inspectie voor de Gezondheidszorg geconstateerde tekortkoming in de zorg te beoordelen op basis van welke wetsbepaling hij bevoegd is toezicht te houden op de zorgtaak en zo nodig een nieuw besluit op bezwaar te nemen en de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij brief van 31 mei 2017 heeft de staatssecretaris een nadere toelichting gegeven op zijn besluit van 4 oktober 2016.
[appellante sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante sub 2] heeft naar aanleiding van de brief van de Afdeling waarbij partijen zijn uitgenodigd voor een tweede zitting nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 2017, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. G. Bunte, mr. H. Steehouwer en E. Goorter, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door haar vennoten, bijgestaan door mr. R. Brouwer, advocaat te Zoetermeer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante sub 2] is een zorginstelling die uiteenlopende vormen van zorg leverde.
Besluitvorming
2. Bij besluit van 20 december 2013 heeft de staatssecretaris [appellante sub 2] een aanwijzing gegeven. Volgens deze aanwijzing dient [appellante sub 2] alle in zorg zijnde cliënten zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen een maand na inwerkingtreding van dit besluit aantoonbaar over te dragen aan een andere zorgaanbieder. Zij dient hierover alle cliënten binnen een maand na inwerkingtreding van dit besluit te informeren. [appellante sub 2] dient verder geen nieuwe cliënten meer aan te nemen. Zij mag pas weer zorg leveren indien na toetsing door de Inspectie voor de Gezondheidzorg is vastgesteld dat [appellante sub 2] aan de vereisten van de Kwaliteitswet zorginstellingen (hierna: Kwz) voldoet. De staatssecretaris heeft verder te kennen gegeven het aanwijzingsbesluit op 23 december 2013 openbaar te zullen maken.
Aan zijn besluit op bezwaar van 28 mei 2014 heeft de staatssecretaris een advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb van 27 mei 2014 ten grondslag gelegd. Naar het oordeel van de commissie blijkt uit de bevindingen van de Inspectie voor de Gezondheidszorg overtuigend en genoegzaam dat [appellante sub 2] niet dan wel in onvoldoende mate de vereiste kwaliteit van zorg verleende. De staatssecretaris heeft zich ervan vergewist en naar het oordeel van de commissie terecht geconcludeerd dat het oordeel van de Inspectie op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. De commissie leidt uit de stukken af dat de Inspectie gedegen en zorgvuldig onderzoek heeft verricht en dat zij daarbij voldoende hoor- en wederhoor heeft toegepast. De commissie is verder van oordeel dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat in het onderhavige geval sprake is van een niet-verbeterbare situatie. Gelet op de constateringen van de Inspectie heeft de staatssecretaris zich naar het oordeel van de commissie op het standpunt kunnen stellen dat de kwaliteit van de door [appellante sub 2] geleverde zorg dermate te wensen overliet, dat het niet verantwoord was dat zij nog langer zorg in de zin van de Kwz zou verlenen. Met de staatssecretaris is de commissie daarom van oordeel dat de door de Inspectie geconstateerde tekortkomingen dermate ernstig zijn dat deze de feitelijke beëindiging van de activiteiten als zorgaanbieder rechtvaardigen. De commissie vindt de aanwijzing niet onevenredig. De commissie is verder van oordeel dat [appellante sub 2] niet kan worden gevolgd in haar standpunt dat niet duidelijk is wat de strekking is van de aanwijzing. De commissie is ten slotte van oordeel dat de staatssecretaris bij de openbaarmaking van de aanwijzing ook de namen van de vennoten mocht vermelden.
Eerste tussenuitspraak
3. Bij tussenuitspraak van 13 juli 2016 (hierna: de eerste tussenuitspraak) heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat [appellante sub 2] geen aanknopingspunten naar voren heeft gebracht die leiden tot twijfel aan de juistheid van de hoofdlijn van het door de Inspectie voor de Gezondheidszorg uitgebrachte rapport, namelijk dat [appellante sub 2] niet in staat is verantwoorde zorg te verlenen, en dat de staatssecretaris daarom mocht afgaan op het aan hem uitgebrachte rapport. Verder heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de staatssecretaris de belangen van [appellante sub 2] voldoende heeft betrokken bij zijn besluitvorming door over te gaan tot het geven van een aanwijzing. De Afdeling heeft verder naar aanleiding van het hoger beroep van [appellante sub 2] geoordeeld dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat, hoewel uit het rapport van de Inspectie voor de Gezondheidszorg volgt dat de door [appellante sub 2] geleverde zorg op essentiële punten tekortschoot, de staatssecretaris onvoldoende concreet heeft gemaakt op welke punten [appellante sub 2] haar zorg dient te verbeteren voordat zij weer zorg kan verlenen. Ten slotte heeft de Afdeling naar aanleiding van het hoger beroep van de staatssecretaris geoordeeld dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris de namen van de vennoten van [appellante sub 2] niet openbaar mocht maken. Omdat volgens de Afdeling uit het aanwijzingsbesluit onvoldoende duidelijk blijkt welke gebreken [appellante sub 2] volgens de staatssecretaris dient te herstellen voor zij weer zorg kan verlenen heeft zij de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld alsnog een limitatief overzicht van duidelijke en duidelijk afgebakende gebreken op te stellen waardoor het voor [appellante sub 2] mogelijk is om, als zij de gebreken heeft hersteld, weer zorg te verlenen.
Besluit van 4 oktober 2016
4. Bij besluit van 4 oktober 2016 heeft de staatssecretaris het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 20 december 2013 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover hij heeft verzuimd concreet te maken op welke punten [appellante sub 2] haar zorg dient te verbeteren voordat zij weer zorg mag verlenen, en voor het overige ongegrond verklaard. Onder verwijzing naar de eerste tussenuitspraak stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat de aanwijzing op goede gronden berust en dat deze gericht mag zijn op het tijdelijk beëindigen van zorg. De aanwijzing van 20 december 2013 ziet op het overdragen en informeren van cliënten, alsmede het tijdelijk niet aannemen van nieuwe cliënten en bepaalt dat [appellante sub 2] pas weer zorg mag verlenen als zij voldoet aan de vereisten van de Kwz en de Inspectie voor de Gezondheidszorg dit ook heeft kunnen vaststellen. Ter uitvoering van de in de eerste tussenuitspraak door de Afdeling gegeven opdracht concretiseert de staatssecretaris de formulering van de tekortkomingen op basis waarvan de aanwijzing is gegeven.
5. Het besluit van 4 oktober 2016 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19 van die wet, geacht voorwerp te zijn van dit geding.
Tweede tussenuitspraak
6. In de tweede tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat [appellante sub 2] terecht heeft aangevoerd dat bepaalde in de Kwz opgenomen zorgtaken thans zijn ondergebracht in de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo). Dit betreft diverse vormen van lichte zorg, waaronder het door [appellante sub 2] genoemde beschermd wonen. Andere zorgtaken zijn thans opgenomen in, onder andere, de Wet langdurige zorg (hierna: Wlz). De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante sub 2] ten tijde van het inspectiebezoek van 12 december 2013, blijkens de geïndiceerde zorgzwaarte, oplopend tot ZZP GGZ05 en ZZP VG06, zorg diende te verlenen die overeenkomt met het huidige artikel 3.1.1 van de Wlz. Blijkens artikel 27, eerste lid, gelezen in samenhang met de artikelen 1, 2, 3 en 4, van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (hierna: Wkkgz), is de staatssecretaris bevoegd toezicht te houden op de kwaliteit van zorg die op basis van de Wlz wordt verleend. Uit de toelichting van de staatssecretaris blijkt evenwel niet dat alle zorg die [appellante sub 2] verleende, thans onder de reikwijdte van de Wlz valt. Dat de geïndiceerde zorgzwaarte opliep tot ZZP GGZ05 en ZZP VG06 betekent namelijk niet dat alle door [appellante sub 2] verleende zorg hoge zorgzwaartepakketten betreft. Verder is niet duidelijk op grond van welke bepaling de staatssecretaris bevoegd is om toe te zien op de wijze waarop [appellante sub 2] de huisvesting van een dak- en thuisloze heeft ingericht. De Afdeling heeft de staatssecretaris opgedragen voor iedere door de Inspectie voor de Gezondheidszorg geconstateerde tekortkoming in de zorg te beoordelen op basis van welke wetsbepaling hij bevoegd is toezicht te houden op de zorgtaak en, zo nodig, een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Brief van 31 mei 2017
7. In zijn brief van 31 mei 2017 heeft de staatssecretaris zijn besluit van 4 oktober 2016 nader toegelicht. In de brief benadrukt de staatssecretaris dat hij ten tijde van het inspectiebezoek van 12 december 2013, het besluit van 20 december 2013 en het besluit van 28 mei 2014 bevoegd was om handhavend op te treden. Verder benadrukt de staatssecretaris dat [appellante sub 2] tijdens het inspectiebezoek geen verantwoorde zorg leverde aan haar cliënten. In reactie op de opdracht van de Afdeling, wijst de staatssecretaris erop dat in het rapport van de Inspectie voor de Gezondheidszorg is vastgesteld dat [appellante sub 2] zorg verleende aan cliënten met een geïndiceerde zorgzwaarte die varieerde van ZZP 2c GGZ tot ZZP GGZ5c en ZZP VG06. Zorgverlening aan deze cliënten strekt verder dan uitsluitend ondersteuning bij zelfredzaamheid of ondersteuning bij participatie in de samenleving en het door [appellante sub 2] genoemde beschermd wonen, welke vormen van ondersteuning nu onder de Wmo zouden vallen. De staatssecretaris wijst in dit verband op de aan zijn brief gehechte stukken, waaronder zorgovereenkomsten en besluiten, waaruit de geïndiceerde, overeengekomen en gefactureerde zorg blijkt. Niet alle zorg die [appellante sub 2] verleende betreft de hoge zorgzwaartepakketten. Dat [appellante sub 2] ook lichtere vormen van zorg leverde, zoals beschermd wonen, dat op dit moment wellicht onder de reikwijdte van de Wmo valt, doet er niet aan af dat [appellante sub 2] ook zorg verleende waarop de staatssecretaris thans op basis van de Wlz bevoegd is toezicht te houden. De staatssecretaris stelt zich verder op het standpunt dat het beoordelen van de gezondheidstoestand van de dak- en thuisloze ook valt onder de reikwijdte van de Wkkgz. Dat betekent dat hij ook bevoegd is hierop toezicht te houden. Uit het vorenstaande volgt dat het besluit van 4 oktober 2016 rechtmatig is, aldus de staatssecretaris.
8. In de tweede tussenuitspraak heeft de Afdeling de staatssecretaris opgedragen voor iedere door de Inspectie voor de Gezondheidszorg geconstateerde tekortkoming in de zorg te beoordelen op basis van welke wetsbepaling hij bevoegd is toezicht te houden op de zorgtaak. In zijn brief van 31 mei 2017 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat [appellante sub 2] zorg verleende waarop hij op basis van de Wlz niet bevoegd is toezicht te houden en zorg waarop hij dat op basis van de Wlz wel is en dat het besluit van 4 oktober 2016 alleen de zorg betreft waarop hij nog steeds toezicht mag houden. Aldus heeft de staatssecretaris geen uitvoering gegeven aan de in de tweede tussenuitspraak gegeven opdracht.
Stand van zaken tot nu toe
9. Uit de eerste tussenuitspraak volgt dat het besluit van 20 december 2013 niet geheel voldoet aan de daaraan te stellen eisen, omdat daarin niet een limitatief overzicht van duidelijke en duidelijk afgebakende gebreken in de door [appellante sub 2] geleverde zorg is opgenomen. Dit gebrek had de staatssecretaris in zijn besluit van 28 mei 2014 moeten herstellen. Dit heeft hij niet gedaan. Het besluit op bezwaar van 24 augustus 2015, dat de staatssecretaris heeft genomen na de uitspraak van de rechtbank, heeft de staatssecretaris ingetrokken bij zijn besluit van 4 oktober 2016. Uit de eerste tussenuitspraak volgt dat aan het besluit van 24 augustus 2015 hetzelfde gebrek kleefde als aan het besluit van 28 mei 2014.
10. Uit de tweede tussenuitspraak volgt dat het besluit van 4 oktober 2016 voldoet aan de in de eerste tussenuitspraak gestelde eisen en dat de aan het besluit van 20 december 2013 klevende gebrek daarmee inhoudelijk is hersteld. Bij de tweede tussenuitspraak is echter ook geconstateerd dat aan het besluit van 4 oktober 2016 een ander gebrek kleeft omdat daaruit niet blijkt ter zake van welke tekortkomingen in de geleverde zorg de staatssecretaris op dat moment nog bevoegd was handhavend op te treden. Dit blijkt ook niet uit de in de brief van 31 mei 2017 gegeven toelichting. Het besluit van 4 oktober 2016 komt daarom voor vernietiging in aanmerking. De reden voor deze vernietiging is er in gelegen dat dit besluit onvoldoende duidelijk maakt ter zake van welke tekortkomingen in de geleverde zorg de staatssecretaris ten tijde van het nemen ervan nog bevoegd was om handhavend op te treden.
Beëindiging geschil
11. De Afdeling zal, vanwege de duur van het geschil en omdat de staatssecretaris geen uitvoering heeft gegeven aan de in de tweede tussenuitspraak gegeven opdracht, de staatssecretaris niet opnieuw opdragen het in de tweede tussenuitspraak geconstateerde gebrek te herstellen. De Afdeling zal het inhoudelijke geschil tussen [appellante sub 2] en de staatssecretaris beëindigen door het primaire besluit van 20 december 2013 te herroepen. Dit betekent dat de door de staatssecretaris gegeven aanwijzing komt te vervallen.
De reden voor herroeping van het primaire besluit van 20 december 2013
12. Een besluit op bezwaar, zoals dat van 4 oktober 2016, moet berusten op een bevoegdheid die het bestuursorgaan heeft volgens de op dat moment geldende wettelijke voorschriften. Voor zover zijn bevoegdheid als gevolg van de tussentijdse wetswijziging was vervallen, beschikte de staatssecretaris niet meer over de bevoegdheid om de aanvankelijk gebrekkige aanwijzing gecorrigeerd vast te leggen in een nieuw besluit als bedoeld in artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. Dit is niet anders doordat de staatssecretaris in de motivering van het besluit van 4 oktober 2016 het aan het primaire besluit klevende gebrek naar de stand van het recht ten tijde van het primaire besluit op inhoudelijk correcte wijze heeft gecorrigeerd door alsnog het benodigde limitatieve overzicht van duidelijke en duidelijk afgebakende gebreken op te stellen. Hij beschikte immers niet meer over de bevoegdheid om met medenemen van dit limitatieve overzicht de aanwijzing opnieuw vast te stellen.
Het oordeel van de Afdeling komt op het volgende neer. Het besluit van 20 december 2013 vertoonde een gebrek omdat daarin niet het limitatieve overzicht was opgenomen. Dit limitatieve overzicht is bij het besluit van 4 oktober 2016 alsnog op zichzelf deugdelijk verstrekt, maar op dat moment miste de staatssecretaris inmiddels een deel van de bevoegdheid die nodig was om het besluit van 20 december 2013 te kunnen herstellen. Voor zover de staatssecretaris op 4 oktober 2016 nog wel bevoegd was, is hij er niet in geslaagd duidelijk te maken tot welke tekortkomingen in de door [appellante sub 2] geleverde zorg deze bevoegdheid zich uitstrekte. Daarom wordt het besluit van 20 december 2013 herroepen.
Slotsom
13. Het hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 20 december 2013 heeft herroepen. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. De Afdeling zal het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 4 oktober 2016 gegrond verklaren. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking omdat onvoldoende is komen vast te staan dat de staatssecretaris het heeft genomen binnen de grenzen van zijn op dat moment bestaande wettelijke bevoegdheid. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 20 december 2013 te herroepen. Deze uitspraak treedt in de plaats van het vernietigde besluit.
14. De staatssecretaris dient ten aanzien van [appellante sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het door [appellante sub 2], alsmede haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B], ingestelde hoger beroep ongegrond;
II. verklaart het door de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport ingestelde hoger beroep gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juli 2015 in zaak nr. 14/4416, voor zover de rechtbank het besluit van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 20 december 2013, met kenmerk 185345-115704-LZ, heeft herroepen;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. verklaart het beroep tegen het besluit van 4 oktober 2016, met kenmerk DWJZ-2014000015, gegrond;
VI. vernietigt dit besluit;
VII. herroept het besluit van 20 december 2013;
VIII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
IX. veroordeelt de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij [appellante sub 2], alsmede haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B], in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.722,50 (zegge: zevenentwintighonderdtweeëntwintig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Polak w.g. Dijkshoorn
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2017
735.