Uitspraak
201506857/1/A1.
Datum uitspraak: 8 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Eijsden-Margraten,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 juli 2015 in zaak nr. 14/3058 in het geding tussen:
[wederpartij A] en [wederpartij B], beiden wonend te Margraten (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij]),
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 27 november 2013 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen de gerealiseerde aanbouw op het perceel [locatie 1] te Margraten afgewezen.
Bij besluit van 1 september 2014 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 juli 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 september 2014 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [partij A] en [partij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij]) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[wederpartij], [partij] en het college hebben nog nadere stukken ingediend.
Bij brief van 18 oktober 2016 heeft [wederpartij] het college in gebreke gesteld.
Bij brief van 1 november 2016 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het niet in gebreke is.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2016, waar het college, vertegenwoordigd door J.G.H.M. Ackermans, mr. J.J.E.H.M. Reijnders en M.H.E. Hendriks, en [wederpartij], bijgestaan door mr. B.H.G. Dautzenberg-Dieteren, advocaat te Landgraaf, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. L.H.W. Golsteijn, advocaat te Maastricht, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [partij] heeft in 2005 aan de door hem in 1996 gekochte woning op het hoekperceel aan de [locatie 1] een aanbouw met twee extra slaapkamers gerealiseerd. In 2013 heeft [partij] de woning aan de achterzijde op de begane grond verder uitgebreid met een oppervlakte van 46,7 m². Deze uitbreiding voorziet in de uitbouw van de tot het oorspronkelijk hoofdgebouw behorende logeerkamer met een oppervlakte van 4 m², een garage met een oppervlakte van 30 m² en een buitenberging met een oppervlakte van 12,7 m². Deze drie ruimtes zijn van elkaar gescheiden door wanden die zijn samengesteld uit een metalen regelwerk bekleed met multiplex. Tussen de logeerkamer en de buitenberging is een deuropening aangebracht, evenals tussen de buitenberging en de garage. De gerealiseerde uitbreiding is gelegen op minder dan 1 m uit de erfscheiding met het naastgelegen perceel. [wederpartij] woont op dit naastgelegen perceel aan de [locatie 2] en is van mening dat [partij] voor de bouw van deze uitbreiding over een omgevingsvergunning had moeten beschikken. Omdat [wederpartij] vreest overlast te zullen ondervinden van de zonder omgevingsvergunning gebouwde aanbouw heeft hij het college verzocht om hiertegen handhavend op te treden.
Het college heeft zich in het door de rechtbank vernietigde besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat het gerealiseerde bouwwerk uit twee functioneel en bouwkundig van elkaar te onderscheiden onderdelen bestaat en vergunningvrij kon worden opgericht, zodat het niet bevoegd is om hiertegen handhavend op te treden. Het onderdeel van het bouwwerk dat bestaat uit de uitbreiding van de logeerkamer en de garage is volgens het college ingevolge artikel 2 van Pro bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) omgevingsvergunningvrij en de van het bouwwerk deel uitmakende buitenberging is vergunningvrij omdat het voldoet aan de in artikel 3 van Pro bijlage II van het Bor gestelde eisen.
De rechtbank heeft overwogen dat de uitbouw met garage en de buitenberging in bouwkundig opzicht niet uit twee zelfstandige bouwdelen bestaat maar één geheel vormt, omdat aan het criterium van bouwkundige scheiding niet is voldaan. Omdat de oppervlakte van de aanbouw in totaal meer dan 30 m² bedraagt, heeft de rechtbank geoordeeld dat de aanbouw niet aan het oppervlaktevereiste van artikel 2, aanhef en onder 3, onder b, onder 3º van bijlage II van het Bor voldoet en dat het college de aanbouw om die reden ten onrechte als vergunningvrij heeft aangemerkt.
Weigering om handhavend op te treden
2. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor het bouwen van de uitbreiding aan de achterzijde van de woning geen omgevingsvergunning is vereist en het om die reden niet bevoegd is om hiertegen handhavend op te treden. Hiertoe voert het college aan dat een deel van het bouwwerk voldoet aan artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II van het Bor en een ander deel aan artikel 3, aanhef en onder 1, van die bijlage. Volgens het college kan de buitenberging zowel bouwkundig als functioneel worden onderscheiden van de garage en uitbouw van de logeerkamer.
2.1. Artikel 2.3 van het Bor luidt:
"1. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in Pro samenhang met artikel 5 van Pro bijlage II.
2. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in Pro samenhang met artikel 5 en Pro artikel 8 van Pro bijlage II."
Artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II van het Bor, zoals dat luidde ten tijde van belang, luidt:
"een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
een bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. voor zover op een afstand van niet meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
1° 4 m;
2° 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en
3° het hoofdgebouw,
b. voor zover op een afstand van meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
1° niet hoger dan 3 m;
2° de oppervlakte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken binnen een afstand van 1 m van een naburig erf niet meer dan 10 m²,
3° als gevolg van het bijbehorende bouwwerk de totale oppervlakte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken op een afstand van meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw niet meer dan 30 m², en
4º functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw."
Artikel 1, tweede lid, luidt:
" Tenzij anders bepaald, worden de waarden die in deze bijlage in m of m² zijn uitgedrukt op de volgende wijze gemeten:
a. afstanden loodrecht,
b. hoogten vanaf het aansluitend afgewerkt terrein, waarbij plaatselijke, niet bij het verdere verloop van het terrein passende, ophogingen of verdiepingen aan de voet van het bouwwerk, anders dan noodzakelijk voor de bouw daarvan, buiten beschouwing blijven, en
c. maten buitenwerk, waarbij uitstekende delen van ondergeschikte aard tot maximaal 0,5, m buiten beschouwing blijven."
2.2. De uitbreiding van de woning is een bijbehorend bouwwerk in een achtererfgebied in de zin van artikel 1 van Pro bijlage II van het Bor. Uit de door het college ingediende nadere stukken blijkt, hetgeen ook ter zitting van de Afdeling is bevestigd, dat het college bij besluit van 7 oktober 2005 een bouwvergunning en vrijstelling heeft verleend voor de bouw van de op het perceel aanwezige aanbouw met twee slaapkamers. Dat betekent dat de oppervlakte van deze in 2005 gerealiseerde aanbouw buiten beschouwing blijft bij de beantwoording van de vraag of wordt voldaan aan de eis zoals neergelegd in artikel 2, aanhef en onder 3, onder b, onder 3º van bijlage II van het Bor, dat als gevolg van het bijbehorende bouwwerk de totale oppervlakte van vergunningvrije bouwwerken op een afstand van meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw niet meer dan 30 m² mag zijn. Er zijn overigens geen vergunningvrije bijbehorende bouwwerken op een afstand van meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw op het perceel aanwezig.
De rechtbank heeft bij de beoordeling of aan de eis betreffende de maximaal toegestane oppervlakte van 30 m² is voldaan de totale uitbreiding met een oppervlakte van 46,7 m² in aanmerking genomen. Daarmee heeft de rechtbank niet onderkend dat uitsluitend de oppervlakte van het deel van de uitbreiding op een afstand van meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw meetelt bij de beantwoording van vraag of is voldaan aan het oppervlaktevereiste in artikel 2, aanhef en onder 3, onder b, onder 3º van bijlage II van het Bor. Ter zitting van de Afdeling is vastgesteld dat het deel van de uitbreiding op een afstand van meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw minder dan 30 m² bedraagt, zodat aan de oppervlakte-eis van artikel 2, aanhef en onder 3, onder b, onder 3º wordt voldaan. Hierbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat de ingetekende woning op de tekening van 31 mei 2013 geen juiste weergave van het oorspronkelijk hoofdgebouw is, zoals [wederpartij] ter zitting van de Afdeling naar voren heeft gebracht.
2.3. Anders dan [wederpartij] in beroep heeft aangevoerd, voldoet de gerealiseerde uitbreiding eveneens aan de in artikel 2, aanhef en onder 3, onder b, onder 1º, van bijlage II van het Bor gestelde eis dat het bouwwerk niet hoger is dan 3 m. Niet in geschil is dat de grond van het naar de zij- en achterkant aflopende perceel 30 tot 40 cm is opgehoogd ten behoeve van de realisering van de uitbreiding aan de achterzijde van de woning. In geschil is evenmin dat de hoogte van de uitbreiding gemeten vanaf de ophoging 2,93 m is en dat niet wordt voldaan aan de gestelde hoogte-eis van maximaal 3 m, indien wordt gemeten vanaf de oorspronkelijke, voor de plaatsgevonden ophoging aanwezige terreinhoogte.
Volgens de nota van toelichting op het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 139) leidt het criterium in artikel 1, tweede lid, onder b, van bijlage II van het Bor dat niet bij het verdere verloop van het terrein passende, ophogingen of verdiepingen aan de voet van het bouwwerk buiten beschouwing moeten blijven, er toe dat gronden niet eerst vrijelijk (en ongelimiteerd) opgehoogd kunnen worden, waarna vervolgens vanaf dat nieuwe peil de hoogtebepaling van het vergunningvrije bouwwerk kan plaatsvinden. Indien ophogingen of verdiepingen zijn aangebracht die niet bij het natuurlijk verloop van de grond passen, behoren deze bij het meten van de hoogte van het bouwwerk buiten beschouwing te worden gelaten. In dat geval dient te worden gemeten vanaf de oorspronkelijke, voor de plaatsgevonden ophoging of verdieping aanwezige, als natuurlijk aan te merken terreinhoogte. Een uitzondering hierop is opgenomen voor situaties waarin ophogingen of verdiepingen noodzakelijk zijn om het bouwwerk te kunnen realiseren. Volgens de nota van toelichting doen dergelijke situaties zich in het bijzonder voor bij geaccidenteerd terrein, waarbij men een bestaand gebouw wil vergroten met een aan- of uitbouw. In dergelijke situaties is het gerechtvaardigd dat om dit mogelijk te maken gronden gedeeltelijk worden opgehoogd of verlaagd.
Deze uitzonderingssituatie doet zich hier voor, nu er een hoogteverschil bestaat tussen de verdiepingsvloer van de woning waaraan de uitbreiding is gebouwd en het oorspronkelijk aansluitend terrein en de ophoging noodzakelijk is om te voorkomen dat een hoogteverschil optreedt tussen de vloeren van de woning en van de uitbreiding. De hoogte van de uitbreiding dient derhalve te worden gemeten vanaf de ophoging van het perceel, zodat de uitbreiding van de woning niet hoger is dan 3 m.
2.4. Nu de uitbreiding van de woning tevens voldoet aan de overige eisen van artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II van het Bor, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat voor de bouw van de uitbreiding geen omgevingsvergunning is vereist. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Omdat de uitbreiding als geheel vergunningvrij is op grond van artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II van het Bor, bestaat er geen belang meer bij een beoordeling van de door het college in hoger beroep aangevoerde grond dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de uitbreiding van de woning niet gesplitst kan worden in twee zelfstandige bouwdelen. Evenmin wordt toegekomen aan het door [wederpartij] in beroep aangevoerde betoog dat de uitbreiding niet voldoet aan het bestemmingsplan, nu bouwwerken als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II van het Bor, niet aan het bestemmingsplan worden getoetst.
Het betoog slaagt.
2.5. Voor zover [wederpartij] ter zitting van de Afdeling nog naar voren heeft gebracht dat niet duidelijk is of de uitbreiding van de woning aan de eisen van het Bouwbesluit voldoet en het college wellicht wegens strijd met het Bouwbesluit handhavend dient op te treden, kan dat in deze procedure niet aan de orde komen nu het verzoek om handhaving noch het besluit van het college hierop betrekking hebben.
Ingebrekestelling
3. Omdat het college geen besluit heeft genomen waarin gevolg werd gegeven aan de uitspraak van de rechtbank van 20 juli 2015, heeft [wederpartij] het college bij brief van 18 oktober 2016 in gebreke gesteld. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet in gebreke is wegens het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij], omdat het college het niet eens is met de uitspraak van de rechtbank en hiertegen hoger beroep heeft ingesteld.
3.1. Artikel 4:17, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen."
Het derde lid luidt: "De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen."
Het zesde lid, aanhef en onder a, luidt: "Geen dwangsom is verschuldigd indien het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld."
Artikel 4:19, eerste lid, luidt: "Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de aanvraag heeft mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist."
3.2. Uit artikel 6:16 van Pro de Awb vloeit voort dat door het instellen van hoger beroep het college niet is ontslagen van de verplichting om een nieuw besluit te nemen in de plaats van het door de rechtbank vernietigde besluit overeenkomstig haar uitspraak. Indien het college in afwachting van de uitspraak op het door hem ingestelde hoger beroep wil voorkomen dat het gevolg dient te geven aan de in hoger beroep bestreden uitspraak, kan het daartoe een verzoek om voorlopige voorziening indienen. Dat heeft het college niet gedaan. Het college heeft derhalve ten onrechte geen besluit genomen naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 20 juli 2015.
Ter zitting van de Afdeling heeft het college desgevraagd te kennen gegeven dat het met de brief van 1 november 2016 de verschuldigdheid van een dwangsom heeft afgewezen. Deze afwijzing is een besluit. Omdat [wederpartij] zich niet met dit besluit kan verenigen, wordt het besluit van 1 november 2016 krachtens artikel 4:19 van Pro de Awb betrokken in de procedure van het hoger beroep.
Het tijdsverloop tussen de aangevallen uitspraak en het moment waarop [wederpartij] het college in gebreke heeft gesteld, is ruim een jaar. Niet gebleken is dat [wederpartij] op enig moment over het uitblijven van een nieuw besluit op bezwaar in contact is getreden met het college. Van een gegronde reden voor de late indiening van de ingebrekestelling is evenmin gebleken. Onder deze omstandigheden heeft [wederpartij] het college onredelijk laat in gebreke gesteld, zodat het college gelet op het bepaalde in artikel 4:17, zesde lid, van de Awb geen dwangsom is verschuldigd.
3.3. Het van rechtswege ontstane beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 1 november 2016 is gelet op vorenstaande ongegrond.
Conclusie
4. De conclusie is dat voor de bouw van de uitbreiding van de woning geen omgevingsvergunning is vereist. Het college heeft het verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden dan ook terecht afgewezen. Aan de vaststelling dat de uitbreiding van woning niet gedeeltelijk, zoals het college meende, maar als geheel op grond van artikel 2 van Pro bijlage II van het Bor vergunningvrij kan worden gebouwd, verbindt de Afdeling geen gevolgen, nu het college zich in het besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor de bouw van de uitbreiding geen vergunning nodig is en het om die reden niet bevoegd was handhavend op te treden.
Voorts heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het geen dwangsom heeft verbeurd.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 1 september 2014 van het college alsnog ongegrond verklaren. Het van rechtswege ontstane beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 1 november 2016 is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 juli 2015 in zaak nr. 14/3058;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. verklaart het van rechtswege ontstane beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Deen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2017
604.