Uitspraak
201607002/1/A1.
Datum uitspraak: 1 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[stichting], gevestigd te Readtsjerk, gemeente Dantumadiel,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Tytsjerksteradiel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2015 heeft het college aan de stichting een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming.
Bij besluit van 20 april 2016 heeft het college het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld bij de rechtbank Noord-Nederland. De rechtbank heeft zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep en heeft het beroepschrift met toepassing van artikel 6:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht doorgezonden aan de Afdeling.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2017, waar het college, vertegenwoordigd door J.C. de Goede, is verschenen.
Overwegingen
1. Op 5 november 2012 heeft een toezichthouder van de gemeente Tytsjerksteradiel een controle uitgevoerd op twee percelen, grenzend aan de Boskwei te Readtsjerk, kadastraal bekend gemeente Giekerk, sectie F, nrs. 1048 en 1053. Deze percelen zijn in eigendom van de stichting. Naar aanleiding van de door de toezichthouder ter plaatse aangetroffen situatie is in opdracht van het college door WMR Rinsumageest B.V. een indicatief bodemonderzoek uitgevoerd op perceel nr. 1048 (hierna: het perceel), waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 25 maart 2013. Bij dit onderzoek is in de op het perceel aanwezige ophooglaag een sterk verhoogd loodgehalte gemeten. Volgens het college is aannemelijk dat dit loodgehalte het gevolg is van het ophogen van het perceel met diverse bodemvreemde stoffen, waaronder menggranulaat. Nu bij het ophogen van het perceel niet alle redelijkerwijs te treffen maatregelen zijn genomen om verontreiniging van de bodem te voorkomen en ook is nagelaten maatregelen te treffen om verontreiniging van de bodem op het perceel met lood ongedaan te maken of de gevolgen daarvan te beperken, is volgens het college artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming overtreden. De stichting is hiervoor volgens het college als eigenaar van het perceel verantwoordelijk en kan daarom als overtreder van artikel 13 worden Pro aangemerkt. De bij het besluit van 24 april 2015 opgelegde last onder bestuursdwang houdt in dat een nader bodemonderzoek moet plaatsvinden door een gecertificeerd adviesbureau, waarbij de verontreiniging ter plaatse van de aangetroffen sterk verhoogde gehalten aan lood horizontaal en verticaal in beeld wordt gebracht. Bij het besluit van 24 april 2015 is bepaald dat de kosten van bestuursdwang volledig op de stichting worden verhaald.
2. De stichting voert aan dat het college er niet op grond van het rapport van WMR Rinsumageest B.V. van 25 maart 2013 van mocht uitgaan dat op het perceel verhoogde gehalten lood in de bodem aanwezig zijn. Volgens haar is het aan dat rapport ten grondslag liggende bodemonderzoek onder valse voorwendselen uitgevoerd en geeft het een vertekend beeld doordat enkel een mengmonster is gebruikt. Als al een verhoogd gehalte lood in de bodem aanwezig is, kan dit volgens de stichting ook veroorzaakt zijn door bemesting in plaats van het ophogen van het perceel. De stichting stelt zich in dit verband op het standpunt dat bij het ophogen van het perceel zorg is besteed aan de keuze van de toegepaste stoffen en de leveranciers daarvan, die volgens de stichting allemaal gecertificeerd en gerenommeerd zijn. Voor zover het ophogen wel de oorzaak zou zijn van een verontreiniging van de bodem met lood, is de stichting van mening dat zij daar niet verantwoordelijk voor kan worden gehouden, aangezien zij niet de opdracht tot het ophogen heeft gegeven. Alleen de opdrachtgever of de leveranciers van de stoffen zouden volgens de stichting verantwoordelijk gehouden kunnen worden. De stichting voert verder aan dat het college had moeten optreden toen het ophogen plaatsvond. Zij betoogt ten slotte dat het opleggen van de last onder bestuursdwang prematuur, willekeurig en onzorgvuldig is en ten onrechte kosten voor haar meebrengt.
2.1. Artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming luidt:
"Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."
Om iemand te kunnen aanmerken als overtreder van artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming is niet voldoende dat diegene het in zijn macht heeft om een verontreiniging of aantasting van de bodem ongedaan te maken of de gevolgen daarvan te beperken. Blijkens de tekst van artikel 13 is Pro de daarin vervatte zorgplicht gericht tot degene die in of op de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast. Om iemand als overtreder van artikel 13 te Pro kunnen aanmerken is daarom vereist dat diegene handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 heeft verricht, dan wel dat dergelijke handelingen, verricht door een ander, aan diegene kunnen worden toegerekend, omdat deze bijvoorbeeld voor hem, ten behoeve van hem of onder zijn verantwoordelijkheid zijn verricht (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2978).
2.2. Bij de op 5 november 2012 op het perceel uitgevoerde controle is vastgesteld dat de bodem op het perceel was opgehoogd met bodemvreemd materiaal. Omdat niet uitgesloten was dat zich als gevolg daarvan een verontreiniging van de bodem had voorgedaan - en daarmee mogelijk een overtreding van artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming -, heeft het college WMR Rinsumageest B.V. een indicatief bodemonderzoek laten doen, hetgeen heeft geresulteerd in het rapport van 25 maart 2013. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat, zoals gesteld door de stichting, dit bodemonderzoek onder valse voorwendselen is uitgevoerd of dat sprake is van machtsmisbruik door het college. Anders dan waarvan de stichting kennelijk uitgaat, maakt de omstandigheid dat de op 5 november 2012 uitgevoerde controle betrekking had op naleving van het bestemmingsplan niet dat de tijdens die controle aangetroffen situatie voor het college geen aanleiding mocht zijn om (ook) onderzoek te laten doen naar mogelijke overtreding van artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming.
2.3. Blijkens het rapport van 25 maart 2013 zijn in de ophooglaag negen boringen uitgevoerd, waaruit een mengmonster is samengesteld dat is geanalyseerd op de aanwezigheid van diverse stoffen. Blijkens die analyse lag het loodgehalte in het samengestelde mengmonster (ruim) boven de interventiewaarde. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college er op grond van het rapport van 25 maart 2013 niet van mocht uitgaan dat de ophooglaag een verhoogd gehalte aan lood bevat. De enkele omstandigheid dat bij het bodemonderzoek een mengmonster is gebruikt kan niet tot dat oordeel leiden. Het college mocht er verder van uitgaan dat de voor het ophogen gebruikte stoffen de oorzaak zijn van het in de ophooglaag aangetroffen verhoogde gehalte lood. Niet in geschil is dat in ieder geval in de periode tussen 2002 en 2007 diverse bodemvreemde stoffen, waaronder menggranulaat, zijn toegepast voor het ophogen van het perceel. Dat niet dit ophogen, maar bemesting van het perceel de oorzaak zou zijn van het in de ophooglaag aangetroffen loodgehalte, daargelaten in hoeverre dit van belang zou zijn voor de vraag of en door wie artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming is overtreden, heeft de stichting niet aannemelijk gemaakt.
2.4. Het toepassen van onder meer menggranulaat voor het ophogen van het perceel is een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wet bodembescherming, waarvan degene die deze handeling heeft verricht redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat daardoor de bodem kon worden verontreinigd met lood. De door de stichting in bezwaar overgelegde verklaringen van de leveranciers van de stoffen en certificaten met betrekking tot de aard en herkomst van de stoffen kunnen niet tot een ander oordeel leiden, reeds omdat uit die verklaringen en certificaten niet volgt dat de destijds toegepaste stoffen geen lood konden bevatten. Aangezien het ophogen van het perceel heeft plaatsgevonden zonder dat maatregelen waren getroffen om verontreiniging van de bodem te voorkomen, is bij dat ophogen de in artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming vervatte zorgplicht geschonden. Anders dan de stichting betoogt, kan zij daarvoor verantwoordelijk worden gehouden. Vaststaat dat de stichting reeds eigenaar was van het perceel toen het ophogen plaatsvond. Het ophogen van het perceel heeft plaatsgevonden met medeweten van de stichting als eigenaar en kan haar om die reden worden toegerekend. Dat de stichting niet de opdracht voor het ophogen heeft gegeven, althans de facturen voor de geleverde stoffen niet aan haar waren gericht, is niet van belang.
2.5. Het college heeft zich, gelet op het voorgaande, terecht op het standpunt gesteld dat de stichting artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming heeft overtreden, zodat het college bevoegd was om handhavend jegens de stichting op te treden. Daarbij heeft het college kunnen kiezen voor een last onder bestuursdwang, inhoudende dat een nader bodemonderzoek moet worden verricht. Zoals het college heeft toegelicht, is dat nader onderzoek nodig om te kunnen bepalen welke (eventuele) maatregelen op grond van artikel 13 genomen Pro moeten worden om verontreiniging van de bodem op het perceel met lood en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Van een premature, willekeurige of onzorgvuldige last is geen sprake. Voor zover de stichting heeft aangevoerd dat het college had moeten optreden toen het ophogen plaatsvond, overweegt de Afdeling dat, daargelaten of het college destijds op de hoogte had kunnen zijn van het ophogen, het feit dat toen niet is opgetreden niet betekent dat het college thans niet meer zou kunnen handhaven wegens overtreding van artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming. Dat het opleggen van de last onder bestuursdwang kosten voor de stichting meebrengt, is ten slotte geen bijzondere omstandigheid die maakt dat het college van het opleggen van de last of van het verhalen van de kosten van bestuursdwang op de stichting had moeten afzien.
3. Het beroep is ongegrond.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Grinsven
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2017
462.