Uitspraak
201607023/1/A3.
Datum uitspraak: 15 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], handelend onder de naam Koffiehuis To Day,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 augustus 2016 in zaak nr. 14/2860 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 27 januari 2014 heeft de burgemeester vergunning aan [appellant] verleend voor de exploitatie van coffeeshop Koffiehuis To Day aan de Dusartstraat 14 te Amsterdam.
Bij besluit van 4 april 2014 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Ridder, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Osterwald en mr. R. Nomden, bijgestaan door mr. Y.M. van Groenigen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] was sinds 1991 exploitant van de coffeeshop, die op maandag tot en met vrijdag geopend mocht zijn van 07:00 tot 01:00 uur. Bij besluit van 23 december 2013 heeft de burgemeester hem een gedoogverklaring voor de coffeeshop verleend die geldig was tot 1 oktober 2015. Bij het besluit van 27 januari 2014 heeft de burgemeester voor de coffeeshop ambtshalve een exploitatievergunning verleend die geldig was tot 1 oktober 2015. Volgens de exploitatievergunning mag de coffeeshop op maandag tot en met vrijdag geopend zijn van 18:00 uur tot 01:00 uur. Aan de beperking van de openingstijden heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat coffeeshops binnen een loopafstand van 250 m van een school voor voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs niet langer worden gedoogd. Vooruitlopend op een sluiting worden de openingstijden beperkt. Volgens de burgemeester ligt de coffeeshop binnen een loopafstand van 250 m van de school aan de Rustenburgerstraat 436. [appellant] kan zich niet verenigen met de beperking van de openingstijden.
Afstandscriterium
2. In een beleidsbrief van 11 december 2012 heeft de burgemeester de gemeenteraad geïnformeerd over de wijze waarop invulling zal worden gegeven aan het lokale coffeeshopbeleid. In die brief is vermeld dat het rijk en de gemeente als gezamenlijke doelstelling hebben om criminele inmenging in de softdrugsbranche tegen te gaan en te voorkomen dat jongeren softdrugs gebruiken. Om deze doelen te bereiken wordt gestreefd naar een kleinschalige, transparante en beheersbare softdrugsbranche. Uit onderzoek is gebleken dat gebruik door jongeren van drugs schadelijker is voor de gezondheid dan werd aangenomen. Het is van belang dat kwetsbare jongeren tegen de gevolgen van het gebruik van softdrugs worden beschermd, met name gezien het probleemgedrag en de sociale problemen die met dat gebruik samenhangen. In aanvulling op het bestaande lokale beleid worden in de beleidsbrief aanvullende maatregelen voorgesteld. Een van de maatregelen is het invoeren van een afstandscriterium voor coffeeshops. Omdat het van belang is om de zichtbaarheid van coffeeshops voor scholieren te verkleinen, worden vanaf 1 januari 2014 coffeeshops binnen een loopafstand van 250 m van een school voor voortgezet of middelbaar beroepsonderwijs niet langer gedoogd.
In een beleidsbrief van 11 november 2013 heeft de burgemeester de raad nader geïnformeerd over de invoering van het afstandscriterium. In die brief is vermeld dat indien uitvoering wordt gegeven aan het afstandscriterium 31 coffeeshops niet langer zullen worden gedoogd. Sluiting van deze coffeeshops kan tot een ongewenste druk op coffeeshops leiden die buiten de loopafstand van 250 m liggen en de gevolgen van sluiting dienen daarom te worden gemonitord. Daarnaast is het van belang dat coffeeshophouders van de zijde van diverse stadsdelen begeleiding krijgen bij een transformatie van hun coffeeshops naar een andere functie. Om deze redenen zal sluiting van de coffeeshops in fases plaatsvinden. In de eerste fase zullen 10 coffeeshops die voor scholieren vanuit een school zichtbaar zijn vanaf 1 juli 2014 niet langer worden gedoogd. In de tweede fase zullen de 4 coffeeshops binnen een loopafstand van 150 m van een school vanaf 1 januari 2015 niet langer worden gedoogd. In de derde fase zullen de 17 coffeeshop binnen een loopafstand van 150 m tot 250 m vanaf 1 januari 2016 niet langer worden gedoogd. Of in de derde fase coffeeshops niet langer zullen worden gedoogd, is mede afhankelijk van de resultaten van een uit te voeren onderzoek naar sluitingen in de tweede fase. Vooruitlopend op de sluiting zullen, met het oog op het ontmoedigen van softdrugsgebruik onder scholieren, de openingstijden voor alle coffeeshops binnen een loopafstand van 250 m vanaf 1 januari 2014 worden beperkt. Die coffeeshops mogen op werkdagen open zijn van 18:00 tot 01.00 uur, zodat zij tijdens en direct na de schooluren niet geopend zullen zijn. Op 18 december 2013 is de raad akkoord gegaan met de inhoud van de beleidsbrief van 11 november 2013.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester op grond van artikel 3:15, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: Apv) bevoegd was de openingstijden van de coffeeshop te beperken.
Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat ter beoordeling slechts voorligt of de burgemeester het afstandscriterium consequent heeft toegepast. Dat het afstandscriterium eventueel niet doelmatig zou zijn, kan daarom niet tot vernietiging van het besluit van 4 april 2014 leiden. Het buitenwettelijk begunstigend beleid om verkoop van softdrugs onder voorwaarden toe te staan is democratisch gelegitimeerd en de rechtbank toetst dit beleid terughoudend. De rechtbank acht het afstandscriterium niet onredelijk.
Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant] voldoende tijd heeft gekregen om zich voor te bereiden op een sluiting en de beperking van de openingstijden die daarop vooruit loopt. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat hij in een brief van 17 november 2008 is geïnformeerd over de mogelijke invoering van het afstandscriterium. In de brieven aan [appellant] die daarna zijn gevolgd heeft de burgemeester duidelijk gemaakt dat invoering van het afstandscriterium is uitgesteld, maar niet afgesteld. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester in die brieven ook de mogelijkheid van invoering van een afstandscriterium opengehouden als gevolg van ontwikkelingen in het lokale beleid.
Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die de burgemeester noopten tot afwijking van het lokale coffeeshop beleid. De schade die voortvloeit uit een beperking van de openingstijden ligt niet buiten het normale maatschappelijke risico, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester niet op grond van artikel 3.15, eerste lid, van de Apv bevoegd was de openingstijden van de coffeeshop te beperken. Daartoe voert hij aan dat de openingstijden op grond van deze bepaling alleen mogen worden beperkt in het belang van de openbare orde of het woon- en leefklimaat. De bescherming van scholieren tegen de gevolgen van softdrugsgebruik is geen kwestie die deze belangen raakt.
Ook heeft de rechtbank miskend dat voor de beoordeling of de burgemeester de openingstijden mocht beperken van belang is of het afstandscriterium doelmatig is. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het afstandscriterium niet onredelijk is en dat ter beoordeling slechts voorligt of hij dat criterium consequent heeft toegepast. De rechtbank heeft ten onrechte met name van belang geacht dat in een democratische procedure is besloten tot het hanteren van het afstandscriterium. Volgens [appellant] volgt voorts uit het rapport Monitor afstandscriterium coffeeshops Amsterdam van het onderzoeksbureau Intraval Onderzoek en Advies van september 2015 (hierna: Monitor) dat toepassing van het afstandscriterium geen invloed heeft gehad op het softdrugsgebruik onder scholieren. In de Monitor zijn de resultaten neergelegd van een onderzoek naar de gevolgen van de beperking van de openingstijden en sluitingen in de tweede fase.
Daarnaast is de rechtbank [appellant] ten onrechte niet gevolgd in zijn betoog dat een overgangstermijn van 11 november 2013 tot 1 januari 2014 te kort is. Hoewel de burgemeester in navolging van het standpunt van het kabinet bij brief van 17 november 2008 het voornemen kenbaar heeft gemaakt om een afstandscriterium in te voeren, heeft de burgemeester zich nadien ingespannen om maatwerk voor het lokale coffeeshop beleid te behouden. Eerst bij de brief van 11 november 2013 is hij geïnformeerd over de gefaseerde uitvoering van het afstandscriterium.
Voorts heeft de rechtbank miskend dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan de burgemeester van het beleid, voor zover het betreft de toepassing van het afstandscriterium, had moeten afwijken. De rechtbank heeft aan de omstandigheid dat op de school ook na 18:00 uur onderwijs wordt gegeven ten onrechte te weinig betekenis toegekend.
Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester hem terecht geen nadeelcompensatie heeft geboden. De rechtbank heeft ten onrechte niet onderkend dat de bestaande regulering van softdrugs maatschappelijk breed wordt gedragen, aldus [appellant].
4.1. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat het softdrugsgebruik onder jongeren dient te worden ontmoedigd vanwege de kwalijke gevolgen van dat gebruik. Daartoe wordt een pakket aan maatregelen uitgevoerd. De beperking van de openingstijden maakt deel uit van dit pakket. Daarnaast raakt het coffeeshopbeleid hoe dan ook het belang van de openbare orde, zodat de burgemeester op grond van artikel 3:15, eerste lid, van de Apv bevoegd was tot beperking van de openingstijden. Voorts kan volgens de burgemeester pas na een aantal jaren en na een daartoe te verrichten onderzoek blijken of de invoering van het afstandscriterium tot relevante gevolgen heeft geleid voor het drugsgebruik onder jongeren. Het onderzoek dat aan de Monitor ten grondslag is gelegd, is gebrekkig, nu dat te kort na de invoering van het afstandscriterium is verricht en scholieren bij dat onderzoek bovendien niet zijn geïnterviewd. Verder hebben coffeeshophouders voldoende tijd gekregen om zich voor te bereiden op een sluiting, aldus de burgemeester.
4.2. Artikel 3.15, eerste lid, van de Apv luidt: "De burgemeester kan in het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat de openingstijden van het horecabedrijf beperken."
De beperking van de openingstijden van de coffeeshop strekt tot bescherming van scholieren tegen de gevolgen van softdrugsgebruik. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het daarbij om de bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van een coffeeshop gaat. De rechtbank heeft daarom ook terecht geoordeeld dat artikel 3.15, eerste lid, van de Apv een grondslag biedt voor het beperken van de openingstijden.
4.3. De burgemeester heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de beperking van de openingstijden kan bijdragen aan de ontmoediging van softdrugsgebruik onder scholieren. Daarbij heeft hij in aanmerking mogen nemen dat deze maatregel een drempel opwerpt voor scholieren om tijdens en direct na de schooluren softdrugs te kopen of te laten kopen. Ook heeft hij in aanmerking mogen nemen dat daarmee wordt voorkomen dat scholieren worden geconfronteerd met de activiteiten van een coffeeshop, zodat zij die niet als normaal gaan zien. [appellant] heeft, onder verwijzing naar de resultaten van de Monitor, niet aannemelijk gemaakt dat de maatregel niet kan bijdragen aan ontmoediging. De Afdeling ziet geen aanleiding om de toelichting van de burgemeester dat de gevolgen van de maatregel mogelijk pas na jaren meetbaar zijn, onjuist te achten.
Voor zover [appellant] zich richt tegen overweging 5.4 van de aangevallen uitspraak waarin de rechtbank overigens heeft overwogen dat uit de overgelegde rapportages niet valt af te leiden dat verkooprestricties geen enkel gunstig effect op de jeugd zullen hebben, is die overweging niet dragend voor de beslissing in de aangevallen uitspraak en behoeft die daarom geen bespreking.
4.4. Naar aanleiding van het standpunt van het kabinet dat een minimaal aan te houden afstand tussen een coffeeshop en een school dient te worden aangehouden, heeft de burgemeester bij brief van 17 november 2008 houders van coffeeshops binnen een loopafstand van 250 m van een school geïnformeerd over het voornemen om een afstandscriterium in te voeren. In die brief is vermeld dat een coffeeshop in de ongewenste nabijheid van een school aanwezig is indien de afstand tot die school 200 m bedraagt en de loopafstand niet meer dan 250 m. Bij brief van 11 november 2011 heeft de burgemeester [appellant] medegedeeld dat zijn gedoogverklaring, die tot 1 januari 2012 geldig was, wordt verlengd tot 1 januari 2013, omdat niet aannemelijk is dat het Rijk het afstandscriterium met ingang van 1 januari 2012 dwingend zal opleggen. In die brief is vermeld dat toekomstige ontwikkelingen in het rijksbeleid en het lokale beleid aanleiding kunnen geven dit besluit te herzien. Bij brief van 7 november 2012 heeft de burgemeester de raad medegedeeld dat de coffeeshophouders opnieuw, tot 1 januari 2014, uitstel van sluiting wordt geboden met voormeld voorbehoud. Bij brief van 11 december 2012 heeft de burgemeester [appellant] geïnformeerd over de invoering van het afstandscriterium met ingang van 1 januari 2014. Bij brief van 11 november 2013 is hij op de hoogte gesteld van de gefaseerde sluiting van coffeeshops.
Nu eind 2012 de gedoogverklaring van [appellant] tot 1 januari 2014 is verlengd en duidelijk is geworden dat met ingang van die datum het afstandscriterium zou worden ingevoerd, kon hij toen weten dat zijn coffeeshop op 1 januari 2014 zou moeten sluiten. Dat hij eerst met de brief van 11 november 2013 ervan op de hoogte is gesteld dat de openingstijden vanaf 1 januari 2014 worden beperkt, is niet van belang. Als gevolg van de beleidskeuze om eerst met ingang van 1 januari 2014 de openingstijden te beperken, heeft [appellant] juist meer tijd gekregen voor het verrichten van aanpassingen. Nu [appellant] meer dan een jaar de tijd heeft gehad om zijn bedrijfsvoering aan te passen en hij niet heeft toegelicht welke aanpassingen nodig waren, heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat die termijn onvoldoende was.
4.5. Niet in geschil is dat de coffeeshop binnen een loopafstand van 250 m van de school ligt en dat die school 80 scholieren heeft. De burgemeester heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de coffeeshop op grond van het coffeeshopbeleid, vanwege het afstandscriterium, niet langer is toegestaan. Voor zover [appellant] betoogt dat een beperking van de openingstijden niet zinvol is, omdat op de school niet alleen overdag, maar ook na 18:00 uur onderwijs wordt gegeven, heeft de burgemeester in dat betoog in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om van het coffeeshopbeleid af te wijken. Dat de school na 18:00 uur open is, neemt niet weg dat het voor scholieren moeilijker is om overdag softdrugs te verkrijgen. Voorts is ter zitting gebleken dat die school niet elke avond geopend is.
4.6. Nu de verkoop van softdrugs nimmer legaal is geweest en [appellant] voldoende tijd heeft gehad om zijn bedrijfsvoering aan te passen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat schade die voortvloeit uit een beperking van de openingstijden binnen het normale maatschappelijke risico ligt. De Afdeling ziet derhalve geen grond voor het oordeel dat de burgemeester die schade had moeten compenseren.
4.7. Het betoog faalt.
Slotsom
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Proceskostenveroordeling
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Man
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
629.