Uitspraak
201607077/1/A3.
Datum uitspraak: 15 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 15 augustus 2016 in zaak nr. 15/4480 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 9 april 2015 heeft het college een verzoek van [wederpartij] om openbaarmaking van documenten afgewezen.
Bij besluit van 15 juli 2015 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 juli 2015 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 augustus 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. D.M.L. Krak en mr. E.J.B. Rooke, en [wederpartij], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Regelgeving
1. Voor de tekst van de relevante bepalingen wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Verzoeken van [wederpartij] en daarop genomen besluiten
2. Bij brief van 11 november 2014 heeft [wederpartij] het college op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om openbaarmaking van alle 'geheime' documenten die zijn opgenomen in het geheimhoudingsregister of die daarin zouden moeten zijn opgenomen.
3. Bij besluit van 16 december 2014 heeft het college dit verzoek afgewezen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het geheimhoudingsregister van de gemeenteraad reeds openbaar is. Voor de in het register opgenomen documenten is volgens het college met toepassing van artikel 55 of Pro artikel 86 van Pro de Gemeentewet geheimhouding opgelegd, zodat de Wob niet van toepassing is op die documenten. Voorts heeft het college zich op het standpunt gesteld dat voor het geheimhoudingsregister van het college en de daarin opgenomen documenten met toepassing van artikel 25 van Pro de Gemeentewet geheimhouding is opgelegd, zodat de Wob daarop niet van toepassing is.
4. Het door [wederpartij] tegen dit besluit gemaakte bezwaar is wegens het ontbreken van gronden niet-ontvankelijk verklaard.
5. Bij brief van 11 februari 2015 heeft [wederpartij] gesteld dat er sinds het besluit van 23 (lees: 16) december 2014 nieuwe feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zijn geweest die rechtvaardigen dat het college opnieuw een besluit neemt op zijn Wob-verzoek. Hij verwijst in dat verband naar het rapport 'Integriteit, belangenverstrengeling en goed bestuur op gemeentelijk niveau' van de commissie-Addink uit januari 2015. Volgens hem volgt uit dit rapport dat informatie geheimgehouden wordt zonder dat dit gerechtvaardigd is.
6. Bij het besluit van 9 april 2015 heeft het college het verzoek om opnieuw een besluit op het Wob-verzoek te nemen met toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb afgewezen. Het college heeft gesteld dat volgens het rapport van de commissie-Addink geheimhouding op een kleiner deel van de informatie kan rusten dan in de huidige praktijk gangbaar is, maar dat nog geen nieuwe werkwijze voor geheimhouding is afgesproken. De documenten waarvoor nog geheimhouding geldt, zijn op juiste gronden als geheim aangemerkt. De Wob is daarom nog steeds niet van toepassing op de gevraagde documenten, zodat de documenten niet alsnog openbaar zullen worden gemaakt.
Aangevallen uitspraak
7. De rechtbank heeft overwogen dat uit een door [wederpartij] overgelegde notitie van mr. Rooke van de afdeling Intern Bedrijfs Juridische Zaken van 16 april 2015 volgt dat op het moment dat [wederpartij] zijn Wob-verzoek indiende voor de gevraagde stukken nog niet met toepassing van artikel 55 van Pro de Gemeentewet geheimhouding was opgelegd. De rechtbank is het college daarom niet gevolgd in de stelling dat op de door [wederpartij] gevraagde documenten de Wob niet van toepassing was. De rechtbank is het college evenmin gevolgd in de stelling dat van een collegebesluit, bevattende een voorstel aan de raad tot geheimhouding, 'voorbescherming' uitgaat. Volgens de rechtbank geldt de geheimhouding pas vanaf het moment dat de raad daartoe heeft besloten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich daarom ten onrechte op het standpunt gesteld dat het rapport van de commissie-Addink geen nieuw feit of veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb. Voorts had het college het verzoek van [wederpartij] niet mogen afdoen door te verwijzen naar de bepalingen over geheimhouding in de Gemeentewet, maar had het college het verzoek moeten afdoen op grond van de Wob, aldus de rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
8. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het rapport van de commissie-Addink weliswaar dateert van na het eerdere afwijzende besluit van 16 december 2014, maar dat het niet kan afdoen aan dat besluit. In het rapport van de commissie zijn slechts aanbevelingen opgenomen over de wijze waarop met geheime gegevens zou moeten worden omgegaan. Deze aanbevelingen hebben nog niet geleid tot een nieuwe werkwijze. Ook kan het rapport op zichzelf niet leiden tot opheffing van geheimhouding. Daartoe is altijd een besluit van het college dan wel van de raad vereist. Voorts heeft de rechtbank miskend dat de notitie van mr. Rooke van 16 april 2015 geen betrekking heeft op het Wob-verzoek dat in deze zaak aan de orde is, maar op een Wob-verzoek dat [wederpartij] op 28 januari 2015 heeft ingediend bij de gemeenteraad.
8.1. Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo'n aanvraag inwilligen of afwijzen. Hetzelfde geldt als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit.
Als het bestuursorgaan - overeenkomstige - toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van de aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op de herhaalde aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is. Als het bestuursorgaan beleid voert, toetst de bestuursrechter in de eerste plaats of het bestuursorgaan een juiste toepassing heeft gegeven aan zijn beleid. Als het bestuursorgaan zulk beleid niet voert en het hierover in het besluit ook geen standpunt heeft ingenomen, dan zal de bestuursrechter het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen zodanig standpunt alsnog in te nemen.
8.2. Het college heeft het Wob-verzoek van [wederpartij] van 11 november 2014 afgewezen omdat voor de door hem gevraagde documenten met toepassing van de Gemeentewet geheimhouding was opgelegd en de Wob daarom niet van toepassing was op die documenten. De niet-ontvankelijkverklaring van het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar staat in rechte vast.
In het rapport van de commissie-Addink staat, voor zover thans van belang, dat de commissie de indruk heeft gekregen dat in het algemeen zorgvuldig wordt omgegaan met het opleggen van geheimhouding en dat steeds goede redenen bestonden voor het opleggen van geheimhouding. Voorts staat in het rapport dat is opgemerkt dat soms geheimhouding werd opgelegd voor gehele documenten terwijl slechts een deel van de in die documenten opgenomen gegevens geheimhouding rechtvaardigde. Daarom heeft de commissie aanbevolen om geheime gegevens zo veel mogelijk bij elkaar op te nemen in een afzonderlijk document, zodat de overige gegevens zo veel mogelijk deel kunnen uitmaken van het publieke debat.
Daargelaten of, zoals [wederpartij] stelt, het college deze aanbeveling van de commissie-Addink heeft overgenomen, is daarmee de voor de door [wederpartij] verzochte documenten opgelegde geheimhouding niet opgeheven. De grond waarop het verzoek van 11 november 2014 is afgewezen, is dus door het rapport van de commissie-Addink niet vervallen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is het rapport daarom geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb.
8.3. De door [wederpartij] in beroep overgelegde notitie van mr. Rooke van 16 april 2015 beschrijft de gang van zaken na de indiening van een aan de gemeenteraad gericht Wob-verzoek van [wederpartij] van 28 januari 2015. In dat Wob-verzoek vraagt hij om verstrekking van een second opinion uit januari 2015 over de bouw van de parkeergarage Jaarbeursplein alsmede van de reactie van het college op die second opinion. Volgens [wederpartij] volgt uit de notitie dat eerst na de indiening van zijn Wob-verzoek van 28 januari 2015 geheimhouding is opgelegd voor de door hem gevraagde documenten. Voor deze zaak is echter niet relevant of [wederpartij] op dit punt gelijk heeft. De manier waarop het Wob-verzoek van 28 januari 2015 is afgehandeld en het moment waarop geheimhouding is opgelegd voor documenten uit januari 2015 staan immers los van het eerdere verzoek van 11 november 2014 en het daarop genomen besluit van 16 december 2014. Ook de notitie vormt daarom, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb.
8.4. Hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd biedt voorts geen grond voor het oordeel dat het besluit van het college op zijn verzoek om opnieuw een besluit te nemen op zijn Wob-verzoek evident onredelijk is.
8.5. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het verzoek van [wederpartij] van 11 februari 2015 niet onder verwijzing naar het eerdere afwijzende besluit van 16 december 2014 mocht afwijzen.
Het betoog slaagt.
9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 15 juli 2015 alsnog ongegrond verklaren.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 15 augustus 2016 in zaak nr. 15/4480;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Herweijer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
640. BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:6 luidt Pro:
"1 Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
2 Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de Pro aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking."
Gemeentewet
Artikel 25 luidt Pro:
"1 De raad kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de raad haar opheft.
2 Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door het college, de burgemeester en een commissie, ieder ten aanzien van de stukken die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt.
3 De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan de raad overgelegde stukken vervalt, indien de oplegging niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, wordt bekrachtigd.
4 De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan leden van de raad overgelegde stukken wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel, indien het stuk waaromtrent geheimhouding is opgelegd aan de raad is voorgelegd, totdat de raad haar opheft. De raad kan deze beslissing alleen nemen in een vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht."
Artikel 55 luidt Pro:
"1 Het college kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan het college worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat het college haar opheft.
2 Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door de burgemeester of een commissie, ten aanzien van de stukken die zij aan het college overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt. De geheimhouding wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel de raad haar opheft.
3 Indien het college zich ter zake van het behandelde waarvoor een verplichting tot geheimhouding geldt tot de raad heeft gericht, wordt de geheimhouding in acht genomen totdat de raad haar opheft."
Artikel 86 luidt Pro:
"1 Een commissie kan in een besloten vergadering, op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in die vergadering met gesloten deuren behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de commissie worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de commissie haar opheft.
2 Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door de voorzitter van een commissie, het college en de burgemeester, ieder ten aanzien van stukken die hij aan een commissie overlegt. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt. De geheimhouding wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel de raad haar opheft.
3 Indien een commissie zich ter zake van het behandelde waarvoor een verplichting tot geheimhouding geldt tot de raad heeft gericht, wordt de geheimhouding in acht genomen totdat de raad haar opheft."