Uitspraak
201609025/1/A1.
Datum uitspraak: 22 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellante B], beiden wonend te Hillegom (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 oktober 2016 in zaak nr. 16/1350 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Hillegom.
Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2015 heeft het college [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het ophogen en egaliseren van een weiland op het perceel tussen [locatie] te Hillegom (hierna: het perceel).
Bij brief van 22 februari 2016 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar daartegen.
Bij besluit van 14 april 2016 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2017, waar [appellant A] en [appellante B], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. P. van der Eijk en I.C.M. Roelofs, zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende] gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. De werkzaamheden waarvoor [belanghebbende] op 24 september 2015 een omgevingsvergunning voor de activiteit aanleggen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is verleend, betreffen het ophogen en egaliseren van een gedeelte van een weiland van 10 bij 10 meter op het perceel. Op dit gedeelte van het weiland is 5 cm zand gestort. Het betreft het meest zuidelijk gelegen deel van het perceel, dat in eigendom is bij [belanghebbende] en dat in totaal 7000 m² beslaat. Op het weiland staan twee paarden die eigendom zijn van [belanghebbende].
Het oordeel van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep van [appellant], voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, ongegrond verklaard. Zij heeft daartoe samengevat overwogen dat het college onder de gegeven omstandigheden de beslistermijn op het bezwaarschrift met toepassing van artikel 4:15, tweede lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mocht opschorten, nu in dit geval de vertraging aan [appellant] kon worden toegerekend. Daarom was naar het oordeel van de rechtbank de ingebrekestelling die [appellant] het college heeft toegezonden prematuur en was het college ook ten tijde van het indienen van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar nog niet in gebreke. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank derhalve geen dwangsom verbeurd als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb.
De rechtbank heeft het beroep voor het overige eveneens ongegrond verklaard. Daartoe heeft zij samengevat overwogen dat het college zich op goede gronden, met gebruikmaking van de adviezen van "Dorp, Stad & Land, adviseurs ruimtelijke kwaliteit" van 28 april 2015 en 4 maart 2016, op het standpunt heeft gesteld dat door het aanbrengen van de zandlaag de natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden op het perceel niet onevenredig worden aangetast als bedoeld in artikel 4 lid 4.3 van de regels van beheersverordening "De Polders". De rechtbank heeft het college verder gevolgd in het standpunt dat het gebruik dat door [belanghebbende] van de zandlaag wordt gemaakt, niet in strijd is met de gebruiksdoeleinden van de op het perceel rustende bestemming
"Agrarisch - Waardevolle graslanden A-WG" als bedoeld in artikel 4 lid 1, aanhef en onder b, onder 1, van de beheersverordening.
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De gronden van het hoger beroep
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit ongegrond heeft verklaard. Hij voert daartoe aan dat de vertraging met tien dagen, die is opgetreden bij het nemen van het besluit doordat het college na de hoorzitting bij de bezwaren-commissie de flora- en faunarapportage "Vosse- en Weerlanerpolder" van SAB van 14 mei 2013 (hierna: het rapport) alsnog op 22 januari 2016 in het geding heeft gebracht, niet aan hem kan worden toegerekend.
Het college heeft volgens [appellant] verzuimd dit voor het besluit relevante rapport meteen bij de gedingstukken ter inzage te leggen. Artikel 4:15, tweede lid, onder b, van de Awb kan hem daarom niet worden tegengeworpen, aldus [appellant]. Volgens hem heeft de rechtbank verder miskend dat het besluit op bezwaar niet op rechtmatige wijze is verdaagd. Allereerst bestond geen bijzondere omstandigheid die daartoe aanleiding gaf, zoals volgens hem is vereist. Daarnaast is de verdagingsbrief ondertekend door een ambtenaar die daartoe niet bevoegd was, aldus [appellant].
4.1. Niet in geschil is dat het college, gelet op artikel 7:10, eerste lid, van de Awb in beginsel, behoudens de wettelijke mogelijkheden tot opschorting van de termijn, binnen twaalf weken gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken, dus uiterlijk op 29 januari 2016, op het bezwaar had moeten beslissen.
Uit het verslag van de commissie bezwaarschriften volgt dat de gemachtigde van [appellant] ter hoorzitting in bezwaar op 14 januari 2016 naar voren heeft gebracht dat naar zijn mening de voor de zaak relevante stukken niet of onvolledig ter inzage waren gelegd. Naar zijn mening diende de commissie in ieder geval mede kennis te nemen van het rapport, dat in 2013 is opgesteld inzake de verplaatsing van manege Hillegom naar de Vosse- en Weerlanerpolder. Op verzoek van de commissie heeft het college het rapport daarop op 22 januari 2016 alsnog in het geding gebracht door dit naar [appellant] en [belanghebbende] toe te zenden en hun beiden een termijn van tien dagen te geven om daarop te reageren. Het college heeft daarbij gelijktijdig de beslistermijn met tien dagen opgeschort, onder verwijzing naar artikel 4:15, tweede lid, onder b, van de Awb.
4.2. De rechtbank heeft het college terecht gevolgd in het standpunt dat toepassing kon worden gegeven aan die bepaling. Zoals zij terecht heeft overwogen, lag het allereerst op de weg van [appellant] zelf om het rapport tijdig in het geding te brengen, nu hij zich daarop wenste te beroepen. Dat [appellant] heeft verzocht het rapport alsnog aan de stukken toe te voegen heeft vertraging opgeleverd, die hem kan worden toegerekend. Dat hij per email van 26 januari 2016 aan het college heeft bericht geen behoefte te hebben aan een reactietermijn ten aanzien van het rapport zoals hij stelt, maakt dit niet anders, nu het rapport in het kader van een goede procesorde ook [belanghebbende] moest worden toegestuurd en ook zij in de gelegenheid moest worden gesteld daarop te reageren. Zoals zij ter zitting onweersproken heeft gesteld, had zij het rapport daarvoor nog niet in haar bezit.
Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat het aan het college te wijten valt dat het rapport niet meteen bij de stukken ter inzage is gelegd, slaagt niet. Er bestaat, anders dan [appellant] stelt, geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het rapport niet behoort tot de op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 7:4, tweede lid, van de Awb, zodat dit niet ter inzage hoefde te worden gelegd.
Anders dan [appellant] betoogt, bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de beslissing nadien, bij brief van 4 februari 2016, niet op rechtmatige wijze met zes weken is verdaagd. Artikel 7:10, derde lid, van de Awb, zoals daarbij door het college is toegepast, vereist, anders dan [appellant] stelt, niet dat het college alleen onder bijzondere omstandigheden van die gelegenheid gebruik kan maken. Ook in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd bestaat voor dat oordeel geen grond.
Verder is verdaging van het besluit in het op 17 januari 2012 vastgestelde en op 1 februari 2012 in werking getreden "Algemeen mandaatbesluit gemeente Hillegom" (hierna: het mandaatbesluit) gemandateerd aan ‘medewerkers en de ambtelijk secretaris van de commissie bezwaarschriften’. Anders dan [appellant] betoogt, is niet in strijd met deze mandaatregeling gehandeld. De verdagingsbeslissing is in mandaat genomen door een medewerker van de gemeente. Artikel 4 van het mandaatbesluit waarop [appellant] heeft gewezen, bepaalt dat het besluit op bezwaar zelf niet in mandaat mag worden genomen. Daarvan is hier geen sprake.
Op grond van het voorgaande, is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het college de beslistermijn op 22 januari 2016, alsmede op 4 februari 2016 rechtsgeldig heeft verdaagd. Zij heeft derhalve eveneens terecht geoordeeld dat de ingebrekestelling van 2 februari 2016 prematuur was en het college ook ten tijde van het instellen van het beroep op 22 februari 2016 nog niet in gebreke was. Eveneens terecht heeft zij geoordeeld dat bij gebreke van een geldige ingebrekestelling het college geen dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb heeft verbeurd.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de omvang van het geding zich beperkt tot het gedeelte van het weiland waar de 5 cm hoge zandlaag zich bevindt. Hij stelt dat op die wijze de rechtbank ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten dat op het perceel in strijd met de bestemming wordt paardgereden, hetgeen aan verlening van de vergunning in de weg staat.
De rechtbank heeft voorts volgens [appellant] miskend dat het gaat om een longeercirkel in plaats van een zandlaag. De zandlaag kan, anders dan het college heeft gedaan, niet worden aangemerkt als een plek om droog te staan voor de paarden, omdat de paarden, als zij een droge plek zoeken, niet daar, maar hoger aan de dijk gaan staan. Het gebruik als longeercirkel is eveneens in strijd met de bestemming, zodat de vergunning ten onrechte is verleend, aldus [appellant].
De rechtbank heeft verder ten onrechte geoordeeld dat het college de adviezen van bureau "Dorp, Stad & Land" (hierna: DSL) van 28 april 2015 en 4 maart 2016 aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Volgens [appellant] is eerstgenoemd advies ondeugdelijk en kan het advies van 4 maart 2016 zelfs niet als een advies worden aangemerkt.
5.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de omvang van het geding is beperkt tot het gedeelte van het weiland dat is opgehoogd met 5 cm zand. Zij heeft daarbij terecht overwogen dat voor de omvang van het geding de aanvraag, alsmede het daarop genomen besluit bepalend zijn. De aanvraag waarop is besloten, betreft het ophogen en het egaliseren van het betrokken gedeelte van het weiland van 10 bij 10 meter, waarop de laag zand is gestort. De rechtbank heeft daarom eveneens terecht overwogen dat activiteiten op de rest van het perceel, waaronder het door [appellant] gestelde paardrijden, in deze procedure niet aan de orde kunnen komen.
De verwijzing van [appellant] naar een aan deze procedure voorafgegane handhavingsprocedure die het gestelde paardrijden op het perceel als onderwerp had, leidt niet tot een ander oordeel. Dit onderstreept dat het paardrijden geen onderdeel is van de onderhavige procedure.
[appellant] heeft verder verwezen naar de vermelding door het college in het besluit op bezwaar: "Het geconstateerde en door de vergunninghouder gestelde gebruik van het perceel is in overeenstemming met de geldende bestemming". [appellant] betoogt dat de rechtbank daarin aanleiding had moeten zien voor het oordeel dat het college aldus zelf de activiteit paardrijden op het weiland onderdeel heeft gemaakt van deze procedure.
Dat betoog faalt eveneens. Deze vermelding heeft geen betrekking op het besluit, dat uitsluitend ziet op het met zand opgehoogde deel van het weiland. Daarbij zij herhaald dat de aanvraag en het besluit voor de omvang van het geding bepalend zijn.
5.2. De rechtbank heeft voorts het college gevolgd in het standpunt dat het met zand opgehoogde deel van het weiland een droge plek vormt voor de paarden. Het college heeft dat standpunt gebaseerd op eerdergenoemde adviezen van 28 april 2015 en 4 maart 2016 van DSL. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het gebruik voor longeren dat [belanghebbende] van het opgehoogde deel van het weiland maakt, dermate ondergeschikt is aan het gebruik van het perceel voor het weiden van paarden, waarvan niet in geschil is dat dit is toegestaan onder artikel 4 lid 1, aanhef en onder b, onder 1, van de regels van de beheersverordening, dat dit in overeenstemming met de bestemming kan worden geacht. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat [belanghebbende] in een brief van 12 december 2015, gericht aan de commissie voor bezwaarschriften, heeft vermeld dat zij maximaal twee keer per week haar paarden gedurende een half uur longeert op het met zand opgehoogde deel van het weiland. Om die reden kan volgens de rechtbank niet van een longeercirkel worden gesproken.
In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de conclusies van de rechtbank onjuist zijn.
Het betoog van [appellant] dat de rechtbank bij haar oordeel over het ondergeschikte gebruik van de zandlaag voor longeren ten onrechte slechts is uitgegaan van wat [belanghebbende] daarover heeft vermeld, slaagt niet. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat die informatie niet juist is. Hij heeft daarentegen ter zitting in hoger beroep verklaard dat het wekelijkse gebruik voor longeren is gestopt op het moment dat hij daartegen maatregelen heeft gevraagd. Hij vreest echter voor een toename van dit gebruik in de toekomst. Mocht die situatie zich voordoen, staat het [appellant] vrij het college te verzoeken om daartegen handhavend op te treden. Daarbij is van belang dat het college zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat indien het gebruik van het perceel voor longeren vaak zal voorkomen, dit wel in strijd met de bestemming is.
Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat het college de adviezen van DSL niet aan het besluit ten grondslag had kunnen leggen, faalt evenzeer. Het advies van 28 april 2015 is opgesteld in het kader van een eerder verzoek om handhaving met betrekking tot het perceel. Over de met zand opgehoogde plek wordt in dit advies vermeld dat deze dient als droge plek voor de paarden op het grasland, dat deze zandplek beperkt is, niet ver het landschap in ligt en past bij het graslandgebruik. Er is in dit advies positief geadviseerd wat betreft de natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden van het perceel, waarbij de zandplek zoals vermeld mede in overweging is genomen. In het advies van 4 maart 2016, in het kader van het bezwaar tegen de verleende omgevingsvergunning, is vermeld dat, nu ten opzichte van het eerder gegeven advies van 28 april 2015, geen veranderingen worden voorgesteld die van invloed zijn op de landschappelijke en de natuurwaarden van de locatie, DSL geen grond ziet om dat advies aan te passen.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellant] geen concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht die doen twijfelen aan de deugdelijkheid van de bedoelde adviezen. Dat in het advies van 4 maart 2016 wordt aangesloten bij het eerdere advies, omdat geen relevante wijzigingen worden voorgesteld, maakt niet dat het college zich daarop niet mede mocht baseren. De rechtbank heeft verder wat betreft de gestelde ondeugdelijkheid van het advies van 28 april 2015 terecht van belang geacht dat [appellant] geen deskundig tegenadvies heeft overlegd, waarin de conclusies in genoemd advies worden betwist. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat het college de genoemde adviezen aan het besluit ten grondslag mocht leggen.
Het betoog faalt.
6. Hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd, zoals onder meer dat de rechtbank de feiten en omstandigheden van het geval deels onjuist zou hebben weergegeven, treft evenmin doel.
Niet is gebleken dat de aangevallen uitspraak ter zake omissies bevat die tot het oordeel moeten leiden dat deze niet in stand kan blijven.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Van den Broek w.g. Bolleboom
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2017
641. BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:10 luidt:
1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
2. De termijn wordt opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
3. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
4. Verder uitstel is mogelijk voor zover:
a. alle belanghebbenden daarmee instemmen,
b. de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad, of
c. dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften.
5. Indien toepassing is gegeven aan het tweede, derde of vierde lid, doet het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden.
Artikel 7:14 luidt:
Artikel 3:6, tweede lid, afdeling 3.4, de artikelen 3:41 tot en met 3:45, afdeling 3.7, met uitzondering van artikel 3:49 en titel 4.1, met uitzondering van de artikelen 4:14, eerste lid, en 4:15, eerste lid, onderdeel b, tweede lid, onderdelen b en c, derde lid en vierde lid, en paragraaf 4.1.3.2, zijn niet van toepassing op besluiten op grond van deze afdeling.
Artikel 4:15 luidt:
1. De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan:
a. de aanvrager krachtens artikel 4:5 uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken, of
b. de aanvrager mededeelt dat voor de beschikking op de aanvraag redelijkerwijs noodzakelijke informatie aan een buitenlandse instantie is gevraagd, tot de dag waarop deze informatie is ontvangen of verder uitstel niet meer redelijk is.
2. De termijn voor het geven van een beschikking wordt voorts opgeschort:
a. gedurende de termijn waarvoor de aanvrager schriftelijk met uitstel heeft ingestemd,
b. zolang de vertraging aan de aanvrager kan worden toegerekend, of
c. zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven.
3. In geval van overmacht deelt het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk aan de aanvrager mede dat de beslistermijn is opgeschort, alsmede binnen welke termijn de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.
4. Indien de opschorting eindigt, doet het bestuursorgaan daarvan in de gevallen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, of het tweede lid, onderdelen b en c, zo spoedig mogelijk mededeling aan de aanvrager, onder vermelding van de termijn binnen welke de beschikking alsnog moet worden gegeven.
Artikel 6:12, luidt, voor zover thans van belang:
1. Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, is het niet aan een termijn gebonden.
2. Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, luidt:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald.
Artikel 2.11 luidt:
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
2. Indien sprake is van strijd met de regels, bedoeld in het eerste lid, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Beheersverordening "De Polders"
Ter plaatse geldt beheersverordening "De Polders". Daarin is aan het perceel de bestemming "Agrarisch - waardevolle graslanden (A-WG)" toegekend.
Artikel 4 lid 1, aanhef en onder b, van de regels van de beheersverordening luidt:
De voor "Agrarisch- Waardevolle Graslanden" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
behoud en versterking en herstel van de voorkomende natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden, in de vorm van:
1. Karakteristieke graslanden;
2. Water;
3. Kenmerkende landschapsstructuur;
4. Weidevogels;
5. Waardevolle oever- en slootvegetatie.
Artikel 4 lid 4.1, aanhef en onder d luidt:
Het is verboden op of in de gronden met de bestemming "Agrarisch - waardevolle graslanden" zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerk zijnde, of de volgende werkzaamheden uit te voeren:
d. het uitvoeren van grondbewerkingen, waartoe worden gerekend afgraven, woelen, mengen, diepploegen, egaliseren, ontginnen, ophogen en aanleggen van drainage.
Artikel 4 lid 4.3 luidt:
De werken of werkzaamheden als bedoeld in artikel 4 lid 4.1 zijn slechts toelaatbaar, indien daardoor de natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast.
Artikel 4 lid 4.4 luidt: Alvorens omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning te beslissen, wint het bevoegd gezag schriftelijk advies in bij de deskundige inzake natuur en landschap met betrekking tot de vraag of de aanwezige landschappelijke en natuurwaarden door het verlenen van een omgevingsvergunning worden aangetast.