Uitspraak
201609667/1/R6.
Datum uitspraak: 6 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. Stichting Vrije Horizon (hierna: de Stichting), gevestigd te Zandvoort, en anderen,
4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
5. Coöperatie Kottervisserij Nederland (hierna: VisNed), gevestigd te Urk,
6. [appellant sub 6], wonend te [woonplaats],
en
de minister van Economische Zaken, thans: de minister van Economische Zaken en Klimaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten van 8 december 2016 heeft de minister Kavel I onderscheidenlijk Kavel II in windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) aangewezen als locatie voor een windpark.
Tegen deze besluiten hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], [appellant sub 2], de Stichting en anderen, [appellant sub 4], VisNed en [appellant sub 6] beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De minister, de Stichting en anderen, [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], [appellant sub 4] en [appellant sub 6] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 mei 2017, waar zijn verschenen: [appellant sub 6], [appellant sub 4], VisNed, vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld door [persoon], de Stichting en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld door [persoon A], en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. R.G.P. van Slijpe, vergezeld door B.A. Wilbrink, J.H. Keinemans, drs. A.A.J. van der Wees, M.J. Lemmers, drs. T.M.S. Collette, S.K. Lubbe, D.G. van der Vliet en S.M. Lensink.
Overwegingen
Inleiding
1. Op grond van de Wet windenergie op zee kan de minister een kavelbesluit nemen. In het kavelbesluit worden een locatie voor een windpark op zee en een tracé voor de aansluitverbinding aangewezen en wordt bepaald onder welke voorwaarden een windpark gebouwd en geëxploiteerd mag worden. De kavelbesluiten I en II windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) (verder: de kavelbesluiten) maken het mogelijk om binnen de begrenzing van de kavels windparken te realiseren. Per kavel kunnen maximaal 63 windturbines worden gebouwd met een maximum tiphoogte van 251 meter boven zeeniveau. Het betreft een opgesteld vermogen van ongeveer 350 MW per kavel. De kortste afstand van kavels I en II tot de kust is 22,2 kilometer.
2. Een aantal appellanten verzet zich tegen de bouw van windparken op de Noordzee in het algemeen. Tot deze groep behoort VisNed, belangenbehartiger van de Nederlandse kottervissers. De bouw van windparken op zee leidt er volgens haar toe dat de voor de kottervissers beschikbare visgebieden verder worden beperkt. Een aantal appellanten verzet zich niet tegen de bouw van de voorziene windparken in het algemeen, maar wel op deze locatie. Onder hen zijn de Stichting en anderen. Volgens de Stichting en anderen biedt de bouw van windparken binnen het windenergiegebied IJmuiden Ver op ruim 40 kilometer uit de kust aanmerkelijke voordelen ten opzichte van de bouw van windparken binnen het windenergiegebied Hollandse Kust (zuid).
Ontvankelijkheid
3. Artikel 6:5, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste de naam en adres van de indiener."
Artikel 6:6, onder a, luidt: "Het beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien niet is voldaan aan artikel 6:5 of Pro aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het beroep, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn."
Artikel 8:24, tweede lid, luidt: "De bestuursrechter kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen."
3.1. Het beroep van de Stichting en anderen is ingesteld door [gemachtigde], mede namens onder anderen [persoon B], [persoon C] en [persoon D], de Vereniging van Strandpachters te Zandvoort en Bewonersplatform Leefbare Kust. Bij aangetekend verzonden brief van 31 januari 2017 zijn de Stichting en anderen in de gelegenheid gesteld om uiterlijk 21 februari 2017 aan de in deze brief genoemde formaliteiten te voldoen, waaronder de toezending van ondertekende verklaringen van degenen die [gemachtigde] stelt te vertegenwoordigen, waaruit blijkt dat hij gemachtigd is om namens hen het beroep in te stellen. Voorts is vermeld dat die verklaring moet zijn ondertekend door de bevoegde persoon of personen en dat deze bevoegdheid wordt aangetoond door toezending van (een kopie van) een gewaarmerkt uittreksel uit het Handelsregister van maximaal één jaar oud. Ook is verzocht de statuten alsnog toe te sturen. Verder is vermeld dat indien van de geboden gelegenheid geen gebruik wordt gemaakt, ervan moet worden uitgegaan dat niet-ontvankelijkverklaring zal volgen.
De Afdeling heeft geen ondertekende verklaringen ontvangen van [persoon B], [persoon C] en [persoon D] waarin staat dat [gemachtigde] gemachtigd is om namens hen beroep in te stellen. Verder heeft de Afdeling geen stukken ontvangen waaruit blijkt dat [gemachtigde] bevoegd of gemachtigd is om beroep in te stellen namens Bewonersplatform Leefbare Kust. Voorts is op 19 mei 2017 weliswaar een ondertekende verklaring overgelegd waarin [gemachtigde] wordt gemachtigd om beroep in te stellen namens de Vereniging van Strandpachters te Zandvoort, maar daarbij is geen gewaarmerkt uittreksel uit het Handelsregister overgelegd waaruit blijkt dat die verklaring door een daartoe bevoegde persoon is ondertekend. Ook de statuten van de Vereniging van Strandpachters te Zandvoort of andere gegevens over de vereniging zijn niet toegezonden. Gelet op de artikelen 6:5, eerste lid, en 6:6, onder a, in samenhang bezien met artikel 8:24, tweede lid, van de Awb is het beroep van de Stichting en anderen, voor zover dat mede is ingesteld namens [persoon B], [persoon C] en [persoon D], de Vereniging van Strandpachters te Zandvoort en Bewonersplatform Leefbare Kust, niet-ontvankelijk.
4. De minister voert aan dat de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], [appellant sub 2], [appellant sub 4], [appellant sub 6] en de Stichting en anderen, voor zover ingesteld door Puur Noordwijk, D66 Noordwijk, [gemachtigde], [persoon E], [persoon A], [persoon F] en [persoon G], niet-ontvankelijk zijn om reden dat zij geen belanghebbenden zijn bij de bestreden besluiten.
Wat betreft het belang van de natuurlijke personen die aan de kust wonen, wijst de minister er in het bijzonder op dat de kortste afstand tussen de kavels en de kustlijn 22,2 kilometer is en de maximum tiphoogte 251 meter boven zeeniveau is. Naar de gevolgen hiervan voor het uitzicht over de Noordzee heeft de minister nader onderzoek laten doen. In het aan de milieueffectrapporten ten grondslag gelegde rapport "Zichtbaarheidsanalyse Kavel I en II Windenergiegebied Hollandse Kust (zuid)" van Pondera Consult van 28 april 2016 staat dat een persoon die tijdens de dag of avond op een zomerdag aan het strand staat en onbelemmerd zicht heeft vanaf de plek met de kortste afstand tot kavel I (op 22,2 kilometer), gedurende ongeveer 18,84% van de tijd minimaal één windturbine van het windpark kan zien. Voor kavel II (op 23,6 kilometer) is dit gemiddeld 18,38% van de tijd. Daarbij is met name rekening gehouden met de meteorologische omstandigheden, afstanden en de beperkingen van het menselijk oog. Buiten de zomerperiode en vanuit andere locaties is de zichtbaarheid vanaf het strand minder.
4.1. Artikel 8:1 van Pro de Awb luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
Artikel 1:2, eerste lid, luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
Artikel 1:2, derde lid luidt: "Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
4.2. Over de belanghebbendheid van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], [appellant sub 2], [appellant sub 6], [persoon A], [persoon F] en [persoon G] overweegt de Afdeling dat is gebleken dat zij geen van allen aan de kust wonen. Zij hebben vanuit hun woningen geen uitzicht over de Noordzee en zij zullen dan ook niet rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervinden van de windparken. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat zij een rechtstreeks bij de bestreden besluiten betrokken belang hebben. Wat betreft het betoog van [appellant sub 6] die stelt met grote regelmaat de kust te bezoeken, overweegt de Afdeling dat deze omstandigheid ontoereikend is om te kunnen spreken van een objectief persoonlijk belang dat [appellant sub 6] van anderen onderscheidt die zich in de kuststrook (willen) begeven.
Van [gemachtigde], [persoon E] en [appellant sub 4] is aannemelijk gemaakt dat zij vanuit hun woningen uitzicht over de Noordzee hebben en dat zij onder bepaalde omstandigheden een deel van de te plaatsen windturbines zullen kunnen zien. In die zin kunnen zij dus rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervinden van de genomen besluiten. Andere feitelijke gevolgen zijn er niet. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271) is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Gelet op de afstand tussen de kust en de kavels van ten minste 22,2 kilometer, is de Afdeling van oordeel dat de gevolgen van de besluiten voor [appellant sub 4], [gemachtigde] en [persoon E] van dermate geringe betekenis zijn dat een persoonlijk belang bij de bestreden besluiten ontbreekt. Dit oordeel wordt gestaafd door de uitkomsten van de door de minister aan de besluiten ten grondslag gelegde onderzoeken naar de zichtbaarheid. Wat betreft het betoog van [appellant sub 4] dat hij belanghebbende is omdat hij kan worden geconfronteerd met de milieugevolgen van een aanvaring van een schip met een windturbine, overweegt de Afdeling dat de door [appellant sub 4] gevreesde gevolgen van zoveel onzekere toekomstige gebeurtenissen afhankelijk zijn, dat van een rechtstreeks bij de bestreden besluiten betrokken belang geen sprake is.
Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], [appellant sub 2], [appellant sub 4], [appellant sub 6] en de Stichting en anderen, voor zover ingesteld door [gemachtigde], [persoon E], [persoon A], [persoon F] en [persoon G], niet-ontvankelijk.
4.3. Het beroep van de Stichting en anderen is mede ingesteld namens de politieke partijen Puur Noordwijk en D66 Noordwijk. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 5 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB9488) kan een politieke partij in een geval waarin beroep openstaat voor belanghebbenden, niet opkomen ter bescherming van algemene en collectieve belangen, omdat zich daartegen de woorden "in het bijzonder" aan het slot van artikel 1:2, derde lid, van de Awb verzetten. Gelet hierop is beroep van de Stichting en anderen, voor zover dat is ingesteld door Puur Noordwijk en D66 Noordwijk, niet-ontvankelijk.
5. Gelet op het voorgaande is de conclusie dat alleen de beroepen van de Stichting en VisNed ontvankelijk zijn.
Het beroep van de Stichting
Het alternatief windenergiegebied ‘IJmuiden Ver’
6. De Stichting kan zich niet verenigen met de keuze van de minister om kavel I en kavel II van het windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) als locatie voor windparken aan te wijzen. Volgens de Stichting is uitsluitend een financiële afweging gemaakt en zijn de overige in artikel 3, derde lid, van de Wet windenergie op zee genoemde belangen onvoldoende in de afweging betrokken. De Stichting wijst op de ontwikkeling van windenergiegebied IJmuiden Ver als alternatief voor de ontwikkeling van windenergiegebied Hollandse Kust (zuid). Volgens haar worden de kosten van de ontwikkeling van windenergiegebied IJmuiden Ver door de minister overschat. Ter onderbouwing hiervan heeft de Stichting het door Ardo de Graaf opgestelde rapport "Benchmarking onderzoek offshore wind Hollandse Kust en IJmuiden Ver" van 9 september 2016 (hierna: AdG-rapport) en de door ECN opgestelde notitie "Kosten wind op zee 2016" van 28 oktober 2016 (hierna: ECN-notitie) overgelegd. De ontwikkeling van windenergiegebied IJmuiden Ver heeft bovendien minder negatieve effecten dan de ontwikkeling van het windenergiegebied Hollandse Kust (zuid). Nu het kostenaspect niet de doorslag kan geven en de alternatieve ontwikkeling van windenergiegebied IJmuiden Ver minder negatieve effecten heeft, had de minister bij een juiste weging van alle betrokken belangen dan ook in redelijkheid voor de ontwikkeling van windenergiegebied IJmuiden Ver moeten kiezen, aldus de Stichting.
6.1. De minister heeft aan de besluiten de in 2014 opgestelde routekaart voor de ontwikkeling van windenergie op zee in de periode 2015-2023 ten grondslag gelegd. In de routekaart is uiteengezet hoe de doelstelling voor windenergie op zee tijdig gerealiseerd wordt. Op basis van de routekaart zijn in 2015 en 2016 de kavelbesluiten voor het windenergiegebied Borssele genomen. In 2017 en 2018 zullen de kavels in windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) worden uitgegeven. In 2019 volgt de besluitvorming voor de ontwikkeling van windenergiegebied Hollandse Kust (noord). De minister heeft ter zitting uiteengezet dat de routekaart leidt tot continuïteit in de ontwikkeling van windenergie op zee, tot zekerheid voor de daarbij betrokken partijen en daarmee tot kostenefficiëntie. De minister heeft ter zitting voorts toegelicht dat desalniettemin gedurende de voorbereiding van de kavelbesluiten steeds is bezien of er aanleiding bestaat om van de routekaart af te wijken en aan de ontwikkeling van het windenergiegebied IJmuiden Ver prioriteit te geven. De minister heeft echter geen aanleiding gezien om van de routekaart af te wijken. Daartoe heeft hij gewezen op de ECN-notitie, waarin tot een kostenverschil van € 1,6 miljard tussen de ontwikkeling van windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) en IJmuiden Ver wordt geconcludeerd. De hogere kosten zijn met name het gevolg van de meerkosten van de netaansluiting, doordat het windenergiegebied IJmuiden Ver verder uit de kust ligt. De minister heeft het AdG-rapport aan diverse deskundigen voorgelegd en volgens hen bevat het rapport over het kostenverschil tussen IJmuiden Ver en Hollandse Kust (zuid) te veel tekortkomingen om daarop een oordeel te kunnen baseren. Daarnaast heeft de minister in zijn afweging betrokken dat op dit moment het windenergiegebied IJmuiden Ver om technische redenen nog niet optimaal kan worden ontwikkeld vanwege de afstand tot de kust. Ter zitting heeft de minister verder nog toegelicht dat op basis van het Energieakkoord 7.000 MW aan extra opgesteld vermogen dient te worden gerealiseerd in de periode 2023-2030, zodat de ontwikkeling van het windenergiegebied IJmuiden Ver naar alle waarschijnlijkheid in de routekaart voor deze periode zal worden opgenomen.
6.2. In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in redelijkheid aanleiding had moeten zien om van de routekaart af te wijken en prioriteit had moeten geven aan de ontwikkeling van windenergiegebied IJmuiden Ver. De minister heeft betekenis mogen toekennen aan de hogere kosten van dit alternatief. Wat betreft het betoog van de Stichting dat de minister de meerkosten van de ontwikkeling van dit alternatief ten opzichte van de ontwikkeling van windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) heeft overschat, overweegt de Afdeling dat ook indien die meerkosten lager zouden zijn dan waarvan de minister is uitgegaan, dat op zichzelf niet betekent dat de minister daarin in redelijkheid aanleiding had moeten zien om van de routekaart af te wijken. De minister heeft immers uiteengezet dat de ontwikkeling van windenergie op zee overeenkomstig de routekaart de voordelen van continuïteit, zekerheid en kostenefficiëntie heeft. Daarnaast heeft de minister in redelijkheid betekenis kunnen toekennen aan de omstandigheid dat windenergiegebied IJmuiden Ver momenteel nog niet optimaal ontwikkeld kan worden. Voorts is van belang dat de minister de mogelijke gevolgen van de ontwikkeling van kavel I en kavel II van windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) heeft onderzocht en op basis daarvan de betrokken belangen heeft afgewogen. De omstandigheid dat uit de onderzoeken tevens volgt dat wat betreft een aantal aspecten de ontwikkeling van windenergiegebied IJmuiden Ver minder negatieve effecten heeft, betekent niet dat de minister daarin in redelijkheid aanleiding had moeten zien om van de routekaart af te wijken.
Het betoog faalt.
Uitzicht
7. De Stichting voert aan dat als gevolg van de ontwikkeling van het windenergiegebied Hollandse Kust het vrije uitzicht over de Noordzee verdwijnt, terwijl juist de kernkwaliteiten van het zeelandschap van de Noordzee de weidsheid en openheid van de zee, de natuurlijkheid en het uitzicht op een vrije horizon zijn. Volgens de Stichting is het onderzoek naar de zichtbaarheid gebaseerd op onjuiste uitgangspunten en had de minister dit niet aan zijn besluiten ten grondslag mogen leggen. Als redenen hiervoor noemt de Stichting dat het onderzoek is gebaseerd op prognoses en niet op de zichtbaarheid van de al aanwezige windparken. Daarnaast is in het onderzoek volgens de Stichting uitgegaan van onjuiste zichtbaarheidscijfers. Hiertoe wijst de Stichting erop dat de door de minister gehanteerde gegevens verouderd zijn en dat de actuele gegevens van de meetpunten P11 en Hoorn-A leiden tot hogere zichtbaarheidspercentages. Ten slotte voert de Stichting aan dat windturbines in het gebied IJmuiden Ver niet zichtbaar zullen zijn vanaf de kust.
7.1. De minister stelt dat het zicht vanaf de kust op de windturbines mede wordt bepaald door de meteorologische omstandigheden, waaronder de (water)deeltjes in de lucht die de zichtafstanden verkleinen. In hoofdstuk 9 van de milieueffectrapporten is beschreven dat, aangezien het gaat om waarneming uit de kust, voor de berekening van de zichtbaarheidspercentages gebruik is gemaakt van langjarige gemiddelde zichtafstanden, gemeten in de periode 1971-2002 in het meest nabij gelegen weerstation IJmuiden van het KNMI. De zichtcijfers zijn zowel op basis van visuele waarnemingen bepaald als berekend op basis van gemeten waterdeeltjes in de atmosfeer. Anders dan de Stichting stelt, zijn de cijfers dus niet gebaseerd op prognoses, maar op daadwerkelijke zichtbaarheid uit het verleden. De gegevens van het weerstation IJmuiden zijn vergeleken met de weerstations De Kooy en Hoek van Holland. De weerstations P11 en Hoorn-A, waarvan de gegevens door de Stichting worden gebruikt, liggen op 80 km uit de kust, zodat deze locaties minder representatief zijn voor de berekening van de zichtbaarheidspercentages. Op basis van de uitgevoerde onderzoeken is de minister tot de conclusie gekomen dat de windparken een beperkt gedeelte van het jaar zichtbaar zijn. Gelet op het grote belang van windenergie, de grote afstand tot de kust en de mede daardoor beperkte zichtbaarheid van het windpark gedurende het jaar vanaf de kust zijn de gevolgen van het windpark voor het uitzicht over de Noordzee volgens de minister aanvaardbaar.
7.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister toereikend gemotiveerd waarom hij de gegevens van het weerstation IJmuiden ten grondslag heeft gelegd aan het onderzoek naar de zichtbaarheid van de windparken en niet de door de Stichting bedoelde gegevens van de weerstations P11 en Hoorn-A. Het aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de minister het uitgevoerde onderzoek naar de zichtbaarheid niet in redelijkheid aan zijn besluiten ten grondslag heeft kunnen leggen. Op basis van deze onderzoeken heeft de minister in zijn afweging kunnen betrekken dat de windparken slechts beperkt zichtbaar zijn vanaf de kust en daarmee niet tot een onevenredige aantasting van het vrije uitzicht over de Noordzee leiden. Gelet hierop geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de belangen die zijn gemoeid met de ontwikkeling van windenergie op zee zwaarder wegen dan het belang bij het behoud van het bestaande uitzicht over zee.
Het betoog faalt.
Economische gevolgen
8. De Stichting voert aan dat de kustgemeenten grote economische schade zullen lijden als gevolg van het teruglopend toerisme vanwege de aantasting van het vrije uitzicht. Deze schade is volgens de Stichting niet goed in kaart gebracht door de minister. Volgens de Stichting is in de onderzoeken die door de minister aan zijn besluiten ten grondslag zijn gelegd uitgegaan van te lage bezoekersaantallen. Daarnaast is in de onderzoeken de schade die wordt veroorzaakt door het verlies van werkgelegenheidsplaatsen in de toeristische sector aan de kust niet betrokken. Verder is volgens de Stichting onvoldoende rekening gehouden met de zichtbaarheid van de verlichting op de windturbines en omstandigheid dat de windparken afbreuk zullen doen aan de beleving van de zonsondergang. De Stichting komt op basis van een eigen berekening tot een economische schade van 100 miljoen per jaar voor de kustgemeenten.
8.1. De minister stelt dat uitgebreid onderzoek is gedaan naar de effecten van een windpark op kustrecreatie en toerisme en de wijze waarop mensen de beleving van het zeelandschap beoordelen, waartoe de minister heeft gewezen op het door Decisio opgestelde rapport "Regionale effecten windmolenparken op zee. Maatschappelijke effecten en analyse regionaal economische impact" van 25 januari 2016 (hierna: Decisio-rapport) en het door Motivaction opgestelde rapport "Beleving Windparken Hollandse Kust" van 3 juni 2016 (hierna: het Motivaction-rapport). Het Decisio-rapport is gericht op het in beeld brengen van de maatschappelijke baten en de maatschappelijke kosten, waaronder de effecten op de werkgelegenheid en economie van de kustgemeenten. Het Motivaction-rapport is specifiek gericht op de beleving van windparken om op basis daarvan uitspraken te kunnen doen over de gevolgen voor het strandtoerisme. Op grond van deze rapporten heeft de minister geconcludeerd dat een windpark in geringe mate negatieve effecten kan hebben op kustrecreatie en toerisme en de wijze waarop mensen de beleving van het zeelandschap beoordelen. Daarbij is omwille van zorgvuldigheid een worst-case scenario onderzocht, maar het is volgens de minister niet waarschijnlijk dat dit zich zal voordoen. Daarnaast heeft de minister erop gewezen dat het bouwen en exploiteren van windparken ook nieuwe banen in de kustregio genereert. De minister heeft de geringe negatieve effecten als aanvaardbaar beschouwd, gelet op het grote belang van windenergie op zee en de daarmee gemoeide positieve effecten.
8.2. De Afdeling overweegt dat de minister blijkens het overgelegde Decisio-rapport en het Motivaction-rapport en de toelichtingen bij de kavelbesluiten de economische gevolgen voor de kustgemeenten van de windparken heeft laten onderzoeken en in zijn afweging heeft betrokken. Het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat in deze rapporten een onrealistische inschatting is gemaakt van deze gevolgen. De minister heeft deze rapporten daarom in redelijkheid aan zijn besluiten ten grondslag kunnen leggen.
Het betoog faalt.
Ecologie
9. De Stichting betoogt dat de in de besluiten opgenomen maatregelen ter bescherming van de ruige dwergvleermuis onvoldoende zijn om negatieve effecten te voorkomen. Volgens de Stichting zou het voorschrift ten minste uitgebreid moeten worden tot hogere windsnelheden en tevens tot het voorjaar. Daarnaast wijst de Stichting op de in de milieueffectrapporten geconstateerde leemten in kennis. Met het oog daarop had per windturbine een akoestische detectie of radardetectie moeten worden aangebracht. Verder voert de Stichting aan dat de ontwikkeling van windenergiegebied IJmuiden Ver wat betreft alle milieuaspecten beter scoort dan de ontwikkeling van windenergiegebied Hollandse Kust (zuid).
9.1. De minister wijst op de milieueffectrapporten waarin is vermeld dat de ruige dwergvleermuis twee keer per jaar oversteekt tussen het verenigd Koninkrijk en het Europese vasteland. Uit het uitgevoerde onderzoek volgt voorts dat 80-90% van alle vleermuisactiviteit wordt waargenomen tussen half augustus en eind september tussen 1 uur na zonsondergang tot 2 uur voor zonsopkomst bij een windsnelheid van minder dan 5 m/s op ashoogte. De in voorschrift 4 van de kavelbesluiten opgenomen maatregelen zijn volgens de minister om deze reden doeltreffende maatregelen om aanvaringsslachtoffers te voorkomen. Door deze maatregelen heeft de bouw en exploitatie van de windturbines, in samenhang beschouwd met eventuele toekomstige windparken op de Noordzee, geen invloed op de gunstige staat van instandhouding van de soort. Wat betreft de in de milieueffectrapporten genoemde leemten in kennis stelt de minister dat deze leemten niet zullen leiden tot onomkeerbare gevolgen voor de ruige dwergvleermuis, aangezien bij het bepalen van de effecten van de windparken een worst-case scenario is gehanteerd. Wel is een monitorings- en evaluatieprogramma opgesteld met het oog op de verdere ontwikkeling van windenergie op zee.
9.2. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wet windenergie op zee kan de minister in het kavelbesluit vrijstelling verlenen van het bepaalde in artikel 9 tot Pro en met 12 en 13 van de Flora- en faunawet.
In de kavelbesluiten is onder meer vrijstelling verleend van het bepaalde in artikel 9 van Pro de Flora- en faunawet voor de ruige dwergvleermuis.
Voorschrift 4, vierde lid, van de Kavelbesluiten luidt:
"Maatregelen voor het voorkomen van aanvaringsslachtoffers van vleermuizen op rotorhoogte:
a) de cut-in windspeed van de turbines bedraagt gedurende de periode van 15 augustus tot en met 30 september tussen 1 uur na zonsondergang tot 2 uur voor zonsopkomst 5,0 m/s op ashoogte;
b) bij een windsnelheid van minder dan 5,0 m/s op ashoogte brengt de vergunninghouder in de periode, bedoeld in onderdeel a, het aantal rotaties per minuut per windturbine omlaag tot minder dan 1;
c) de vergunninghouder geeft binnen twee maanden na afloop van de periode, bedoeld in onderdeel a, in een rapportage naar de Minister van Economische Zaken aan hoe en op welke wijze aan dit voorschrift uitvoering is gegeven."
9.3. De Stichting heeft de juistheid van de uitgevoerde onderzoeken naar de ecologische gevolgen van de windparken niet betwist. Uit deze onderzoeken komt naar voren dat de windparken weliswaar kunnen leiden tot aanvaringsslachtoffers onder de ruige dwergvleermuis, maar dat ook zonder het treffen van maatregelen de gunstige staat van instandhouding van de ruige dwergvleermuis als gevolg van de voorziene windparken niet in gevaar komt. De maatregelen zijn opgenomen met het oog op de eventuele realisatie van toekomstige windparken, als gevolg waarvan - cumulatief beschouwd - de gunstige staat van instandhouding van de ruige dwergvleermuis wel in gevaar zou kunnen komen. Met het oog op de realisatie van deze toekomstige windparken is het monitorings- en evaluatieprogramma opgesteld. Gelet hierop geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in de uitgevoerde onderzoeken aanleiding had moeten zien om aanvullende maatregelen op te nemen in de kavelbesluiten met het oog op de bescherming van de ruige dwergvleermuis.
Wat betreft het betoog van de Stichting dat de ontwikkeling van windenergiegebied IJmuiden Ver minder negatieve effecten heeft, overweegt de Afdeling dat de minister de ecologische gevolgen van de voorziene windparken in zijn afweging betrokken en dat de minister deze gevolgen aanvaardbaar heeft kunnen achten. De algemene stelling van de Stichting dat de ontwikkeling van windenergiegebied IJmuiden Ver wat betreft de ecologische gevolgen in het algemeen beter scoort, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ecologische gevolgen van de windparken aanvaardbaar zijn.
Het betoog faalt
Energieopbrengst bestaande windparken
10. De Stichting betoogt dat als gevolg van de nieuwe windparken de opbrengst van de bestaande windparken voor de Hollandse kust vermindert. Met de ontwikkeling van Hollandse Kust (noord) wordt dit negatief effect nog groter. Hierdoor zijn de gevolgen voor derden als bedoeld in artikel 3, derde lid, onder b, van de Wet windenergie op zee onvoldoende in de afweging betrokken. Dit effect doet zich volgens de Stichting bij de ontwikkeling van het windenergiegebied IJmuiden Ver niet voor.
10.1. De minister stelt dat de mogelijke gevolgen voor de ontwikkeling van Hollandse Kust (noord) in deze procedure niet aan de orde zijn en dat de gevolgen van Hollandse Kust (zuid) voor de bestaande windparken zijn meegewogen en aanvaardbaar zijn beoordeeld. De minister heeft daartoe gewezen op paragraaf 10.16 van de milieueffectrapporten, waarin de verwachte verminderde energieopbrengst van de bestaande windparken wordt beschreven. De effecten worden in de milieueffectrapportages als beperkt negatief beschreven. In paragraaf 6.6 van de toelichtingen op de kavelbesluiten is nader uitgewerkt dat de energieopbrengst van windpark Luchterduinen maximaal 7,8% lager zal zijn als gevolg van de realisatie van de vier kavels van het windenergiegebied Hollandse Kust (zuid). Voor windpark Egmond aan Zee en het Prinses Amalia windpark wordt de afname van de energieopbrengst berekend op 1,6%. Door het verschil in omvang van de vier kavels van windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) samen (1.400 MW) in vergelijking met de omvang van het windpark Luchterduinen (129 MW), is het per saldo niet gunstiger om een grotere afstand dan 1 km te houden van het bestaande windpark.
10.2. Gelet op het voorgaande heeft de minister in zijn afweging betrokken dat als gevolg van de ontwikkeling van kavels I en II de energieopbrengst van bestaande windparken kan verminderen. De minister heeft dit gevolg aanvaardbaar geacht. Het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
Het betoog faalt.
Verkaveling windparken
11. De Stichting voert aan dat blijkens de verkaveling in de kavelbesluiten de windparken niet aaneengesloten worden gebouwd. Hierdoor is geen sprake van een doelmatig ruimtegebruik van de zee als bedoeld in artikel 3, derde lid, onder a, van de Wet windenergie op zee, aldus de Stichting. De Stichting voert aan dat bij de ontwikkeling van het windenergiegebied IJmuiden Ver wel aaneengesloten gebouwd kan worden.
11.1. De minister stelt dat bij de verkaveling rekening is gehouden met aanwezige kabels en leidingen. Deze beperkingen leveren echter geen wezenlijk probleem op voor de ontwikkeling van het windenergiegebied, aangezien in de praktijk al voldoende ruimte dient te worden aangehouden tussen de windturbines. Daartoe heeft de minister gewezen op voorschrift 2, achtste lid, van de Kavelbesluiten op grond waarvan de minimale afstand tussen windturbines 4 maal de rotordiameter uitgedrukt in meters bedraagt. In de praktijk zullen de windturbines bovendien zo ver mogelijk uit elkaar worden geplaatst om zo weinig mogelijk wind van elkaar af te vangen. De minister heeft op basis van deze uitgangspunten uiteengezet dat de gemiddelde afstand tussen windturbines met 1,2 km dan ook groter is dan de onderhoudszones voor kabels en leidingen van 1 km.
11.2. De minister heeft naar het oordeel van de Afdeling toereikend uiteengezet dat, anders dan de Stichting aan haar betoog ten grondslag heeft gelegd, het windpark aaneengesloten kan worden gerealiseerd.
Het betoog faalt.
Conclusie
12. Het beroep van de Stichting is ongegrond.
Het beroep van VisNed
13. VisNed betoogt dat de gevolgen van de kavelbesluiten voor de kottervissers onvoldoende in kaart zijn gebracht. Zij kan zich daarom niet vinden in de conclusie dat de kavelbesluiten beperkt negatieve gevolgen voor de kottervisserij hebben. VisNed wijst erop dat grote delen van het Nederlands Continentaal Plat (hierna: NCP) al niet meer beschikbaar zijn voor de visserij en dat de bouw van de windparken tot een verdere beperking van de voor visserij beschikbare gronden leidt. Het in de toelichting op de besluiten genoemde percentage van 0,16% van het NCP is volgens VisNed onjuist.
VisNed voert voorts aan dat in de praktijk kottervissers eigen vislocaties hebben en dat de vissers die hun vislocaties ter plaatse van de voorziene windparken hebben onevenredig zwaar worden getroffen door de kavelbesluiten. De minister heeft slechts een algemene afweging gemaakt en ten onrechte niet het belang van deze individuele vissers afzonderlijk bezien. Bovendien ontstaat als gevolg van de verplaatsing van de activiteiten van deze vissers een grotere druk op andere visgebieden. Volgens VisNed had de minister moeten onderzoeken tot welk verlies aan opbrengst deze grotere druk op andere visgebieden leidt.
13.1. De minister stelt dat de oppervlakte van de windparken ten opzichte van het gehele NCP beperkt is. De minister wijst hiertoe op paragraaf 10.4.2 van de milieueffectrapporten die de effectbeschrijving van de windparken voor de visserij bevat. Hierin staat dat de oppervlakte van kavel I, inclusief veiligheidszones, ongeveer 90 km2 bedraagt en dat de oppervlakte van kavel II, inclusief veiligheidszones, ongeveer 61 km2 bedraagt. De totale oppervlakte van het NCP is ongeveer 57.000 km2. Dit betekent dat in totaal ongeveer 0,26% van het NCP als bevisbaar oppervlak verloren gaat voor boten die langer zijn dan 24 meter en voor de bodemberoerende visserij. Het verlies aan visgronden zal als gevolg hiervan een geringe toename van de visserijdruk op de resterende visgronden laten zien. Hierdoor zal de vangstefficiëntie van een schip kleiner worden. Hoewel het effect moeilijk is te kwantificeren, zal het effect naar verwachting gering zijn. Het effect van de windparken op de visserij wordt daarom in de milieueffectrapporten als beperkt negatief aangemerkt. De bouw van de windparken zal dan ook tot een gering verlies aan visgronden en daarom een geringe toename van de visserijdruk op de resterende visgronden leiden, aldus de minister. Daarbij heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de belangen die gemoeid zijn met windenergie op zee zwaarder wegen dan het belang van VisNed bij behoud van de mogelijkheid van visserij op dit beperkte deel van het NCP.
Voorts stelt de minister dat onbekend is welke vissers op de voorziene locaties van de windparken vissen. Met deze individuele belangen heeft hij dan ook geen rekening kunnen houden. Daarbij wijst de minister er op dat deze vissers tot de start van de bouw van de windparken omstreeks 2021 de tijd hebben om hun activiteiten te verleggen. Verder stelt de minister dat een onderzoek naar de gevolgen van de verplaatsing van de visactiviteiten naar andere visgebieden niet mogelijk is, omdat deze verplaatsing van vele factoren afhankelijk is.
13.2. Tussen partijen is niet in geschil dat de oppervlakte van het NCP dat voor de kottervisserij beschikbaar is, reeds wordt beperkt door onder meer beschermde natuurgebieden, mijnbouwplatforms, andere windparken en opgroeigebieden voor jonge vis, zoals de scholbox. De minister heeft niet cijfermatig onderbouwd welk deel van het NCP nog door kottervissers bevist mag worden. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling echter niet dat de minister de door VisNed behartigde belangen onvoldoende in zijn afweging heeft betrokken. Daarvoor is van belang dat, zoals in de milieueffectrapporten is uitgewerkt, beide kavels in totaal ongeveer 0,26% van het NCP beslaan. Daaruit volgt dat de beperking van het bevisbare oppervlak van het NCP gering is. De minister heeft zijn afweging in zoverre op deze gegevens kunnen baseren.
Hetgeen VisNed heeft aangevoerd met betrekking tot het belang van individuele kottervissers, leidt niet tot de conclusie dat de minister de gevolgen voor hen en eventuele alternatieven nader had moeten onderzoeken. Niet in geschil is dat individuele kottervissers geen specifieke rechten hebben op bevissing van door hen gekozen vaste locaties. Evenmin is in geschil dat niet bekend is welke kottervissers op welke locaties vissen. Gelet hierop en de toelichting van de minister dat de vissers tot 2021 de tijd hebben om andere vislocaties te zoeken, bestaat geen grondslag voor het oordeel dat de minister de belangen van de kottervissers onvoldoende in zijn afweging heeft betrokken.
Het betoog faalt.
14. VisNed betoogt dat in de kavelbesluiten ten onrechte is opgenomen dat medegebruik en doorvaart slechts mogelijk is voor schepen tot 24 meter scheepslengte.
14.1. De Afdeling stelt vast dat het aspect van medegebruik en doorvaart niet in de voorschriften van de kavelbesluiten wordt geregeld. De minister heeft ter zitting uiteengezet dat hiervoor een afzonderlijke regeling zal worden vastgesteld. Het betoog mist dan ook feitelijke grondslag.
Slotoverwegingen
15. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van de Stichting en VisNed ongegrond. De beroepen zijn voor het overige niet-ontvankelijk.
16. Nu alle beroepsgronden falen, ziet de Afdeling geen aanleiding om zich uit te spreken over de vraag of het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van de bestreden besluiten in de weg zou hebben gestaan.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], [appellant sub 2], [appellant sub 4], [appellant sub 6] en Stichting Vrije Horizon en anderen, voor zover ingesteld namens [persoon B], [persoon C] en persoon D], de Vereniging van Strandpachters te Zandvoort, Bewonersplatform Leefbare Kust, Puur Noordwijk, D66 Noordwijk, [persoon A], [persoon F] en [persoon G], [gemachtigde] en [persoon E], niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen van Stichting Vrije Horizon en anderen, voor zover ontvankelijk, en Coöperatie Kottervisserij Nederland ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Boer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2017
745.