Uitspraak
201602611/1/R2.
Datum uitspraak: 1 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 oktober 2015, kenmerk 2015/0310772, heeft het college de aanvraag van [appellante] om een vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) voor het in werking hebben van een bestaand bedrijf op [locatie 1] en [locatie 2] te [plaats] buiten behandeling gelaten.
Bij besluit van 26 februari 2016, kenmerk 2016/0061863, heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.H.W. Frins, ing. P.M.J. van den Eijnden en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.H. Keizer en S. Kriesch, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. appellante] exploiteert een farmaceutisch bedrijf op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te [plaats]. De activiteiten op deze bedrijfslocaties betreffen het vullen en verpakken van vaccins en het maken of voorbewerken van andere geneesmiddelen. Als gevolg van het in werking hebben van de inrichting treden emissies op van stikstofoxiden, met name ten gevolge van enkele stoomketels en verwarmingsketels, en door transportbewegingen op het terrein, staat in de aanvraag. Het neerslaan van deze emissies leidt tot depositie van stikstof op het nabijgelegen Natura 2000-gebied "Rijntakken". [appellante] wil haar huidige activiteiten voortzetten maar ook mogelijkheden voor uitbreiding behouden. Omdat [appellante] nog niet beschikt over een vergunning op grond van de Nbw 1998 heeft zij op 30 juni 2015 een aanvraag voor een dergelijke vergunning ingediend. Het college oordeelde dat de aanvraag onvolledig was en heeft [appellante] gelegenheid geboden, tot 1 oktober 2015, haar aanvraag aan te vullen, maar dan naar het nieuwe recht zoals dat vanaf 1 juli 2015 is gaan gelden. De door [appellante] vóór 1 oktober aangeleverde nadere gegevens waren wat [appellante] betreft bedoeld als invulling van de nader gevraagde gegevens, maar met als doel om zeker te stellen dat de aanvraag zoals gedaan tot een beoordeling onder het oude recht zou blijven leiden.
Bij besluit van 15 oktober 2015 heeft het college deze aanvraag buiten behandeling gelaten, omdat deze aanvraag naar het oordeel van het college onvolledig was. Het hiertegen door [appellante] gemaakte bezwaar heeft het college bij besluit van 26 februari 2016 ongegrond verklaard. Tegen laatstgenoemd besluit richt zich het beroep van [appellante]
Wettelijk kader
2. Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 luidt als volgt:
"Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vijfde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten."
Artikel 67a, voor zover hier van belang, luidt als volgt:
"De artikelen 19km, 19kn en 19ko zijn niet van toepassing op projecten, plannen en andere handelingen die stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied veroorzaken indien:
(…)
- de voor het nemen van het desbetreffende besluit beschikbare gegevens en bescheiden naar het oordeel van het desbetreffende bestuursorgaan voldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van het desbetreffende besluit en bovendien, ingeval het besluit betrekking heeft op een project als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, een volledige passende beoordeling als bedoeld in dat artikellid is gemaakt,
(…)."
Artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt als volgt:
"Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
[…]
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen."
Het beroep inhoudelijk
3. [ appellante] betoogt dat het college ten onrechte haar aanvraag buiten behandeling heeft gelaten. Volgens [appellante] was de aanvraag om een Nbw-vergunning volledig genoeg om het college in staat te stellen op die aanvraag te beslissen. In dit verband voert zij aan dat de aanvraag alle relevante gegevens bevatte om die te kunnen beoordelen en dat is voldaan aan alle indieningsvereisten die zijn opgenomen in de gepubliceerde handreiking van de provincie Overijssel. De stukken en gegevens die het college zegt te missen, waren alleen nodig ter controle van de reeds aangeleverde gegevens en waren niet noodzakelijk om de aanvraag inhoudelijk te kunnen beoordelen, aldus [appellante] Hierbij wijst zij erop dat zij in het verleden veel verschillende (deel)toestemmingen heeft gevraagd en gekregen voor haar bedrijfsvoering en dat zij in dat kader veel omvangrijke stukken, in het bijzonder aanvragen en meldingen op grond van de Wet milieubeheer met de daarbij behorende onderzoeksrapporten en andere bijlagen, heeft laten opstellen en heeft ingediend bij verschillende bestuursorganen. Volgens [appellante] kon niet in redelijkheid van haar worden verwacht dat zij al die stukken zonder meer bij haar aanvraag om een Nbw-vergunning zou indienen.
Ook in het geval dat de door haar ingediende aanvraag naar het voorlopig oordeel van het college onvolledig zou zijn, had het college haar volgens [appellante] op grond van artikel 4:5 van Pro de Awb de gelegenheid moeten bieden de aanvraag aan te vullen, zodat de aanvraag nog onder het recht van vóór de inwerkingtreding van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: het PAS) op 1 juli 2015 kon worden behandeld. De door het college gehanteerde strikte lijn ten aanzien van het overgangsrecht met betrekking tot de inwerkingtreding van het PAS is volgens [appellante] geen reden om in haar geval, waarin al een vrijwel volledige aanvraag was ingediend, geen termijn voor een dergelijke aanvulling te bieden. De onduidelijkheden die mogelijk nog bij het college bestonden over haar aanvraag hadden op die manier eenvoudig kunnen worden weggenomen, aldus [appellante]
3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de aanvraag van [appellante] onvolledig was en daarom niet in behandeling kon worden genomen onder het oude recht, omdat gegevens ontbraken die het wel nodig had om een beslissing op die aanvraag te kunnen nemen. Het gaat het college dan in het bijzonder om de gegevens die ten grondslag liggen aan verschillende aannames waarop de aanvraag is gebaseerd. Het college heeft ter zitting toegelicht onder meer de aanvragen voor en onderzoeken ten behoeve van milieuvergunningen van [appellante] uit het verleden te missen. Ook had volgens het college een nadere effectbeoordeling van het lozen van koelwater moeten worden overgelegd. Het college stelt deze documenten nodig te hebben om de juistheid van de aan de aanvraag van [appellante] ten grondslag liggende aannames te kunnen beoordelen, met name de in de aanvraag gehanteerde aantallen verkeersbewegingen en de juistheid van de stelling van [appellante] dat de effecten van het lozen van koelwater verwaarloosbaar zijn. Het college heeft [appellante] niet met toepassing van artikel 4:5 van Pro de Awb de gelegenheid willen bieden om alsnog inzicht te bieden in die aannames, omdat het college naar eigen zeggen een "strenge lijn" hanteert bij toepassing van het in artikel 67a van de Nbw opgenomen overgangsrecht. Die zogenoemde strenge lijn is ingegeven door de wens te voorkomen dat op het laatste moment vrijwel inhoudsloze aanvragen worden ingediend die na latere aanvulling onder het recht van vóór inwerkingtreding van het PAS moeten worden behandeld. Het college heeft gesteld dat artikel 67a van de Nbw 1998 in de praktijk zo wordt toegepast dat vrijwel geen aanvullingen van een aanvraag naar oud recht meer mogelijk zijn na 30 juni 2015. In het voorliggende geval heeft dat ertoe geleid dat [appellante] volgens het college haar aanvraag slechts zo had kunnen aanvullen dat die aanvraag onder het recht van na 30 juni 2015 - en dus onder het PAS - kon worden behandeld. Dat heeft [appellante] niet gedaan.
3.2. [appellante] heeft een aanvraag ingediend op 30 juni 2015, met de bedoeling deze aanvraag te laten behandelen onder het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van het PAS. Om de aanvraag op die wijze te kunnen behandelen, moet worden voldaan aan de in artikel 67a van de Nbw 1998 opgenomen voorwaarden. Eén van die voorwaarden is dat de voor het nemen van het desbetreffende besluit beschikbare gegevens en bescheiden naar het oordeel van het desbetreffende bestuursorgaan voldoende moeten zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van het desbetreffende besluit.
De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of het college in dit geval, waarin volgens het college bepaalde informatie nog ontbrak, in redelijkheid [appellante] onder verwijzing naar voornoemde overgangsbepaling geen gelegenheid heeft geboden de ontbrekende informatie met toepassing van artikel 4:5 van Pro de Awb alsnog over te leggen zodat de aanvraag onder het oude recht kon worden behandeld.
3.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met juistheid aanleiding gezien [appellante] de gelegenheid te bieden haar aanvraag aan te vullen. In dit geval heeft het college echter niet in redelijkheid kunnen besluiten alleen een zodanige aanvulling van de aanvraag toe te staan dat die aanvraag feitelijk zou worden omgezet naar een aanvraag onder het nieuwe recht. Daartoe acht de Afdeling van belang dat in het voorliggende geval geen sprake was van een zogenoemde lege of vrijwel inhoudsloze aanvraag. De gegevens die het college zei te missen voor nadere controle van de onderbouwing van de aanvraag hadden eenvoudig en snel kunnen worden opgevraagd bij [appellante], nu tussen partijen niet in geschil is dat dit stukken en gegevens betrof die bij [appellante] al voorhanden waren en waarvoor geen nader onderzoek nodig was. Onder deze omstandigheden lag het naar het oordeel van de Afdeling niet in de rede [appellante] niet de gelegenheid te bieden aan de hand van daarvoor geschikte eerdere onderzoeken en documenten nader inzicht te bieden in de aan haar aanvraag ten grondslag liggende aannames en zo haar aanvraag aan te vullen naar het recht van vóór 30 juni 2015.
Het betoog van [appellante] slaagt. Nu het college de grenzen van een redelijke toepassing van artikel 67a van de Nbw 1998 in dit geval heeft overschreden, is het bestreden besluit genomen in strijd met die bepaling en moet het worden vernietigd.
Conclusie
4. Het beroep van [appellante] is gegrond.
5. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit op bezwaar van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 26 februari 2016, kenmerk 2016/0061863;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1384,02 (zegge: dertienhonderdvierentachtig euro en twee cent), waarvan een bedrag van € 990,- (zegge: negenhonderdnegentig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,- (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. G. Klapwijk, griffier.
w.g. Van Buuren w.g. Klapwijk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2017
726.