Uitspraak
201608869/2/R3.
Datum uitspraak: 3 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
[verzoeker A] en [verzoeker B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [verzoeker]), wonend te Ee, gemeente Dongeradeel,
en
de raad van de gemeente Dongeradeel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Ee-bedrijvenlocatie Tibsterwei" gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [verzoeker] beroep ingesteld.
[verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 14 februari 2017, waar [verzoeker], vertegenwoordigd door mr. W. Visser, en de raad, vertegenwoordigd door A. Roorda, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en [belanghebbende B], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], gehoord.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2. Het plan maakt op aan aantal percelen grasland aan de Tibsterwei te Ee bedrijfsbebouwing voor mechanisatie- en transportbedrijven mogelijk. Volgens de plantoelichting willen de bedrijven [belanghebbende A], [belanghebbende B] en [belanghebbende C] zich in het plangebied vestigen. [verzoeker] kan zich met dit plan niet verenigen, omdat hij vreest dat het verloren gaan van de landschappelijke waarden van het plangebied een negatieve invloed zal hebben op de recreatieve functie van zijn boerderij en de waarde daarvan.
3. Ter zitting is vastgesteld dat een spoedeisend belang aanwezig is, omdat de bedrijven die zich in het plangebied willen vestigen reeds bouwaanvragen hebben ingediend en op korte termijn zouden willen starten met de bouw van de bedrijfsbebouwing.
4. De voorzieningenrechter zal aan de hand van de beroepsgronden beoordelen of aanleiding bestaat een voorlopige voorziening te treffen. [verzoeker] betoogt dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en artikel 2.3.1 en 4.1.1, tweede lid, onder b, van de Verordening Romte Fryslân 2014 (hierna: de Verordening) is vastgesteld. Hiertoe voert hij aan dat ten onrechte niet is aangetoond dat niet in bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien. De raad heeft volgens [verzoeker] ten onrechte alleen beoordeeld of er in Ee en directe omgeving geschikte locaties zijn en daarmee de regio als bedoeld in het Bro te beperkt afgebakend. [verzoeker] noemt verschillende bedrijventerreinen in de omgeving waar ruimte is voor de genoemde bedrijven. Dat deze bedrijven gebonden zijn aan Ee en directe omgeving betwist [verzoeker], omdat dit volgens hem (boven)regionaal georiënteerde bedrijven zijn die zich ook buiten Ee zouden kunnen vestigen.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat is voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en de bepalingen uit de Verordening. Volgens de raad voorziet het plan in een actuele behoefte van concrete bedrijven die lokaal gebonden zijn. De drie bedrijven ondersteunen volgens de raad agrarische bedrijven in de directe omgeving en moeten in hun werkgebied gevestigd blijven. Ter zitting heeft de raad nader toegelicht dat dit type agrarisch dienstverlenende bedrijven een goede spreiding moet hebben over de gehele noordelijke kuststreek van de gemeente, zodat alle agrarische bedrijven bediend kunnen worden vanaf een zo kort mogelijke afstand. De raad acht ook van belang dat het behoud van de bedrijven voor Ee zorgt voor werkgelegenheid en leefbaarheid in het dorp. Het plangebied sluit verder volgens de raad aan op bestaande bedrijfsbebouwing van een van de drie bedrijven dat hier wil uitbreiden. Verder wijst de raad er op dat gedeputeerde staten van Fryslân hebben ingestemd met de uitbreiding van de bedrijvenlocatie.
4.2. Artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels luidt:
"De voor "Bedrijf" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. gebouwen ten behoeve van:
1. bedrijven die zijn genoemd in Bijlage 1 onder de categorieën 1 en 2, met uitzondering van geluidzoneringsplichtige inrichtingen, risicovolle inrichtingen en vuurwerkbedrijven.
2. mechanisatie- en transportbedrijven, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - mechanisatie- en transportbedrijven";
3. ondergeschikte productiegebonden detailhandel;
4. bedrijfswoningen, ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning"".
4.3. Artikel 3.1.6, tweede lid, Bro luidt:
"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld".
4.4. Artikel 2.3.1 van de Verordening luidt:
"De toelichting bij een ruimtelijk plan dat voorziet in een nieuwe stedelijke functie buiten bestaand stedelijk gebied bevat een verantwoording waaruit blijkt dat toepassing is gegeven van het principe van zorgvuldig ruimtegebruik, waaruit in ieder geval blijkt waarom die functie redelijkerwijs niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd".
Artikel 4.1.1, tweede lid, aanhef en onder b, luidt:
"In afwijking van het eerste lid kan een ruimtelijk plan een nieuw bedrijfsterrein of uitbreiding van een bestaand bedrijfsterrein bevatten voor een of enkele bedrijven, met inachtneming van de volgende voorwaarden: […]
b. aangetoond is dat de behoefte waarin wordt voorzien niet inpasbaar is op een bestaand bedrijfsterrein of een in ontwikkeling zijnd bedrijfsterrein in de regio".
4.5. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is beoogd vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder voor duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling.
4.6. In de plantoelichting staat over artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro het volgende:
"In de verkenning van Greet Bierema (Bijlage 1) is reeds ingegaan op deze aspecten. De aanleiding voor het ontwikkelen van de bedrijvenlocatie is een gebleken gebrek aan ontwikkelingsruimte van lokale en aan het gebied gebonden bedrijven. De locatie biedt een plek voor drie concrete en lokale bedrijven. Er is dus duidelijk sprake van een regionale behoefte voor de ontwikkeling. Binnen het bestaand stedelijk gebied van Ee is geen ruimte om deze bedrijven op te vangen. In de directe omgeving zijn geen bedrijfslocaties voorhanden. Er zou dan uitgeweken moeten worden naar bijvoorbeeld Dokkum. Aangezien de betreffende bedrijven zijn gebonden aan de regio is dit geen oplossing. In dit geval is een locatie gevonden die aansluit op een bedrijfsterrein in het stedelijk gebied. De locatie heeft voor auto- en vrachtverkeer een goede ontsluiting op de provinciale weg N358 en is voor de werknemers ook met het openbaar vervoer te bereiken. Ook voor landbouwverkeer is sprake van een goede ontsluiting. De voorbereiding van dit bestemmingsplan is dus volgens het proces van de ladder voor duurzame verstedelijking uitgevoerd".
4.6.1. In de plantoelichting is verwezen naar het rapport "Verkenning in Ee" van Buro Greet Bierema van december 2013 (hierna: Verkenning), dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd. In de Verkenning is nader toegelicht dat de bedrijven plaatselijk opereren en dat andere locaties in Ee niet geschikt zijn.
In de Verkenning staat dat het mechanisatiebedrijf [belanghebbende B] machines levert aan en onderhoudt van agrarische bedrijven, waarvan het grootste deel in een straal van 6 tot 8 km van Ee is gevestigd. Het is volgens de Verkenning voor de agrarische bedrijven van belang dat het mechanisatiebedrijf op korte afstand van hun bedrijven gevestigd blijft, vanwege het vervoer van groot materieel over de openbare weg. Als het mechanisatiebedrijf bijvoorbeeld in Dokkum gevestigd zou zijn, dan is een korte route met groot materieel onmogelijk vanwege een tunnel tussen Oostrum en Dokkum, aldus de Verkenning. Verder is in de Verkenning toegelicht waarom de huidige locatie van [belanghebbende B] aan de Tibsterwei niet meer voldoet.
Ook [belanghebbende A] heeft volgens de Verkenning een klantenkring van agrarische bedrijven nabij Ee en heeft grote behoefte aan een bedrijfslocatie in Ee, omdat de vrachtwagens en containers nu her en der in het dorp moeten worden geparkeerd.
Het bedrijf [belanghebbende C] is volgens de Verkenning ook plaatsgebonden en een grote schakel in het functioneren van de landbouw in Dongeradeel en omgeving. Het bedrijf is al gevestigd aan de Tibsterwei en wil aansluitend in het plangebied uitbreiden met een koelloods. Het bedrijf is met 28 werknemers een grote werkgever in de regio en dus een belangrijk onderdeel van de plaatselijke economie, aldus de Verkenning.
4.7. Niet in geschil is dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling buiten het bestaand stedelijk gebied als bedoeld in het Bro. Vast staat dat de raad uitsluitend binnen het bestaand stedelijk gebied van het dorp Ee en directe omgeving heeft gezocht naar locaties waar in de behoefte van drie concrete bedrijven voorzien zou kunnen worden. De raad heeft de regio als bedoeld in het Bro op deze manier afgebakend, omdat deze bedrijven vanwege de lokale gebondenheid, de goede bereikbaarheid en voldoende regionale spreiding van dit type bedrijven volgens de raad in Ee gevestigd moeten blijven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:715, zal in het kader van de ladder voor duurzame verstedelijking van geval tot geval moeten worden bezien welk regionaal schaalniveau past bij de stedelijke ontwikkeling waarin het plan voorziet. De voorzieningenrechter ziet voorshands aanleiding voor twijfel over de juistheid van het door de raad gekozen regionaal schaalniveau en over de vraag of de motivering hierdoor in overeenstemming is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het plan niet uitsluitend de drie in de plantoelichting concreet genoemde bedrijven mogelijk maakt, maar dat op grond van artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, sub 2, van de planregels mechanisatie- en transportbedrijven in het algemeen mogelijk zijn. Ook als het plan wel zou hebben voorzien in bedrijfsbebouwing voor de specifieke bedrijven [belanghebbende B], [belanghebbende A] en [belanghebbende C], acht de voorzieningenrechter op voorhand niet uitgesloten dat ook dan niet volstaan had kunnen worden met een regioafbakening die zich beperkt tot het dorp Ee. Dit vergt nader onderzoek in de bodemprocedure.
5. [verzoeker] betoogt verder dat het plan in strijd is met artikel 1.3.1, onder b, en artikel 4.2.4 van de Verordening. De verordening stelt volgens [verzoeker] voorop dat in een ruimtelijk plan voor landelijk gebied geen bouwmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden mogen worden opgenomen voor nieuwe stedelijke functies. Onder omstandigheden kunnen volgens [verzoeker] aansluitend op bestaand stedelijk gebied nieuwe stedelijke functies worden ingepast, maar dit mogen uitsluitend bedrijven die behoren tot milieucategorie 1 en 2 zijn. Daarvan kan volgens [verzoeker] alleen worden afgeweken voor incidentele bedrijven en daaraan wordt volgens [verzoeker] niet voldaan omdat ieder transport- of mechanisatiebedrijf hier mogelijk is gemaakt.
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat artikel 1.3.1 van de Verordening niet van toepassing is, omdat van de afwijkingsgrond van artikel 1.1.1, tweede lid, gebruik is gemaakt. Ook is gebruik gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4.2.4, aldus de raad. De agrarische transportbedrijven vallen volgens de raad onder milieucategorie 3.2 en het mechanisatiebedrijf onder milieucategorie 3.1. Deze concrete bedrijven mogen zich hier volgens de raad vestigen, omdat het totale ruimtebeslag in een redelijke verhouding tot de kern staat en deze bedrijven passen bij de aard en schaal van de kern. Gedeputeerde staten hebben volgens de raad met de afwijking als bedoeld in artikel 4.2.4 van de Verordening ingestemd. De raad stelt zich verder op het standpunt dat geen planregeling kan worden opgenomen die alleen deze specifieke bedrijven toestaat, omdat dat niet ruimtelijk relevant is. De raad acht het niet aannemelijk dat andere willekeurige bedrijven zich hier gaan vestigen, onder meer omdat met de concrete initiatiefnemers een exploitatieovereenkomst is gesloten.
5.2. Artikel 1.1.1 van de Verordening luidt:
"1. In een ruimtelijk plan voor landelijk gebied mogen geen bouwmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden worden opgenomen voor nieuwe stedelijke functies.
2. In afwijking van het eerste lid kan in een ruimtelijk plan een uitbreidingslocatie aansluitend op bestaand stedelijk gebied worden toegestaan".
Artikel 1.3.1, aanhef en onder b, luidt:
"In afwijking van artikel 1.1.1, eerste lid kan een nieuwe stedelijke functie in of aansluitend op een bestaand bebouwingslint of een bestaande bebouwingscluster worden toegestaan met inachtneming van de volgende voorwaarden:
[…]
b. een nieuw bedrijf behoort tot de milieucategorieën 1 of 2, tenzij aangetoond kan worden dat het bedrijf wat betreft aard, schaal, milieuhinder, en fysieke uitstraling past in de omgeving".
Artikel 4.2.3 luidt:
"In een ruimtelijk plan voor een overige kern zijn niet toegestaan:
a. een kantoor met een grotere vloeroppervlakte dan 600 m²;
b. een bedrijf in de milieucategorieën 3.1, 3.2, 4.1, 4.2, 5.1, 5.2, 5.3 of 6;
c. een bedrijf met een kavelomvang groter dan 2.500 m²;
d. een voorziening met een bovenlokaal, regionaal of bovenregionaal verzorgingsgebied".
Artikel 4.2.4 luidt:
"Van de artikelen 4.2.1 tot en met 4.2.3 kan ten behoeve van een incidenteel kantoor, bedrijf, of voorziening worden afgeweken, mits in de plantoelichting is onderbouwd dat aard en schaal van de functie aansluiten bij aard en schaal van de overige kern, het regionaal centrum of het stedelijk centrum".
5.3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 1.3.1, aanhef en onder b, van de Verordening niet van toepassing is, omdat op grond van artikel 1.1.1, tweede lid, is afgeweken van het eerste lid van dat artikel. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat er gelet op de begripsbepalingen in de Verordening een verschil bestaat tussen "bestaand stedelijk gebied" als bedoeld in artikel 1.1.1, tweede lid, en "bestaand bebouwingslint" en "bestaand bebouwingscluster" in artikel 1.3.1. In dit geval wordt overeenkomstig artikel 1.1.1, tweede lid, van de Verordening aansluitend op bestaand stedelijk gebied een uitbreidingslocatie toegestaan.
5.4. Daarnaast heeft de raad toepassing gegeven aan artikel 4.2.4 van de Verordening. In paragraaf 3.2 van de plantoelichting staat dat is afgeweken van artikel 4.2.3 van de Verordening door bedrijven in milieucategorie 3.1 en 3.2 en bedrijven met een grotere kavelomvang dan 2.500 m² toe te staan. Volgens de plantoelichting zijn overeenkomstig artikel 4.2.4 specifieke lokale bedrijven toegestaan die passen bij de aard en schaal van de kern. Zoals ook is overwogen onder 4.7 zijn op grond van artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, sub 2, van de planregels echter mechanisatie- en transportbedrijven in het algemeen toegestaan en derhalve geen specifieke bedrijven. De voorzieningenrechter volgt het standpunt van de raad, inhoudende dat geen specifiekere planregeling mogelijk is omdat dat ruimtelijk niet relevant is, niet. Als het bijvoorbeeld met het oog op milieutechnische knelpunten, zoals in dit geval door de raad aangevoerd, nodig zou zijn om bepaalde bedrijven te verplaatsen, dan is het uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening mogelijk om bijvoorbeeld een herkomstbepaling in het plan op te nemen (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 6 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ0781 en 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1131). Omdat artikel 4.2.4 bepaalt dat ten behoeve van een "incidenteel bedrijf" kan worden afgeweken van artikel 4.2.3, betwijfelt de voorzieningenrechter voorshands of het plan in overeenstemming is met de Verordening, voor zover daarin niet ten behoeve van incidentele bedrijven maar meer algemeen voor bedrijven in een bepaalde bedrijfstak is afgeweken van de toegelaten milieucategorieën en maximale kavelomvang. Dat met een aantal bedrijven een exploitatieovereenkomst is gesloten maakt niet dat in een planregeling voor incidentele bedrijven is voorzien.
6. Gelet op het voorgaande behoeft op de beroepsgronden over de landschappelijke waarden van het plangebied in deze procedure niet meer te worden ingegaan.
7. Gelet op hetgeen onder 4.7 en 5.4 is overwogen bestaat gerede twijfel of het bestemmingsplan in de bodemprocedure stand zal houden. Bovendien kan de inwerkingtreding van het plan tot onomkeerbare gevolgen leiden als omgevingsvergunningen worden verleend waarvan gebruik wordt gemaakt. De voorzieningenrechter ziet, na afweging van alle betrokken belangen, aanleiding om de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
8. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Dongeradeel van 29 september 2016, kenmerk 46/16, waarbij het bestemmingsplan "Ee-bedrijvenlocatie Tibsterwei" is vastgesteld;
II. veroordeelt de raad van de gemeente Dongeradeel tot vergoeding van bij [verzoeker A] en [verzoeker B] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
III. gelast dat de raad van de gemeente Dongeradeel aan [verzoeker A] en [verzoeker B] het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Poppelaars, griffier.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Poppelaars
voorzieningenrechter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2017
780.