Uitspraak
201507839/1/A1.
Datum uitspraak: 22 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Oliehandel Koeweit B.V., gevestigd te Putten,
appellante,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 april 2015 heeft de staatssecretaris krachtens artikel 12, eerste lid, aanhef en onder k, van Verordening (EG) nr. 1013/2006 (PB 2006, L 190; hierna: de EVOA) bezwaren ingediend tegen een gepland transport van afgewerkte olie van Oliehandel Koeweit naar het in België gevestigde Waste Oil Services (hierna: WOS).
Bij besluit van 16 september 2015 heeft de staatssecretaris het door Oliehandel Koeweit hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en krachtens artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b en k, van de EVOA en op grond van de systematiek van de EVOA bezwaren ingediend tegen het geplande transport van afgewerkte olie.
Tegen dit besluit heeft Oliehandel Koeweit beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2016, waar Oliehandel Koeweit, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer en mr. A.M. van Weelden, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De voorgenomen overbrenging van Oliehandel Koeweit heeft betrekking op afgewerkte olie. De olie wordt overgebracht naar WOS in België. De olie wordt bij WOS thermisch gekraakt, gefilterd en eventueel gecentrifugeerd en gedestilleerd. Hierbij wordt het vrijkomende water gezuiverd, de vrijkomende zware bitumineuze fractie en het slib bij derden verbrand, de vrijkomende fractie lichte koolwaterstoffen in de installatie van WOS gebruikt en wordt de vrijkomende gasolie als industriële brandstof en/of blendcomponent voor maritieme brandstof gebruikt.
De staatssecretaris heeft op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b en onder k, van de EVOA en de systematiek hiervan bezwaren ingediend tegen de overbrenging. Volgens de staatssecretaris wordt de afgewerkte olie bij WOS in strijd met het Landelijke Afvalbeheerplan 2009-2021 (hierna: het LAP) niet geregenereerd, is de behandeling bij WOS in strijd met het Besluit brandstoffen luchtverontreiniging (hierna: het Besluit brandstoffen) en heeft Oliehandel Koeweit niet onderkend dat de bewerking bij WOS een handeling van voorlopige nuttige toepassing betreft.
Artikel 12, eerst lid, aanhef en onder k
2. Oliehandel Koeweit betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder k, van de EVOA bezwaar heeft gemaakt tegen de overbrenging van de afgewerkte olie. Zij voert hiertoe onder meer aan dat in dit lid met ‘behandelen’ wordt gedoeld op de behandeling in de inrichting waar de afvalstoffen naar toe worden gebracht. Dit betekent volgens Oliehandel Koeweit dat alleen bezwaar gemaakt kan worden tegen de overbrenging wanneer de behandeling van de afgewerkte olie bij WOS niet in overeenstemming met het in België geldende afvalbeheerplan plaatsvindt.
2.1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder k, van de EVOA, kan de bevoegde autoriteit van verzending bezwaar indienen tegen een gepland transport van afvalstoffen, indien de betrokken afvalstoffen niet worden behandeld in overeenstemming met afvalbeheersplannen die zijn opgesteld krachtens artikel 7 van Pro Richtlijn 2006/12/EG.
Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder c, kan de bevoegde autoriteit van verzending ook bezwaar indienen, indien de geplande overbrenging of de geplande nuttige toepassing niet in overeenstemming is met nationale wetgeving van het land van verzending, ook wanneer de geplande overbrenging bestemd is voor nuttige toepassing in een inrichting waarvoor voor de behandeling van de specifieke afvalstroom minder strenge normen gelden dan in het land van verzending, waarbij de noodzakelijke verzekering van de goede werking van de interne markt niet uit het oog mag worden verloren.
In sectorplan 56 van het LAP is vermeld dat de minimumstandaard voor het verwerken van afgewerkte olie het regenereren tot basisolie is. Verder is vermeld dat op grond van artikel 21 van Pro richtlijn 2008/98/EG (Pb 2008, L 312; hierna: de Kaderrichtlijn) overbrenging vanuit Nederland van afgewerkte olie anders dan voor regenereren niet wordt toegestaan.
Ingevolge artikel 21, derde lid, van de Kaderrichtlijn mogen lidstaten, indien voor afgewerkte olie volgens de nationale wetgeving regeneratie-eisen gelden, voorschrijven dat dergelijke olie moet worden geregenereerd indien dit technisch haalbaar is, en mogen zij, indien artikel 11 of Pro artikel 12 van Pro de EVOA van toepassing is, de grensoverschrijdende overbrenging van afgewerkte olie vanaf hun grondgebied naar verbrandings- of meeverbrandingsinstallaties beperken, teneinde voorrang te geven aan de regeneratie van afgewerkte olie.
2.2. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de geplande overbrenging in strijd is met het bepaalde in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder k, van de EVOA. De voorgenomen verwerking bij WOS leidt immers niet tot regeneratie van de afgewerkte olie tot basisolie, zodat de verwerking niet voldoet aan het gestelde in sectorplan 56 van het LAP. De staatssecretaris wijst in dit verband onder meer op het bepaalde in artikel 21, derde lid, van de Kaderrichtlijn. Volgens de staatssecretaris volgt uit het bepaalde in dit artikel dat de lidstaten indien artikel 11 of Pro 12 van de EVOA van toepassing is, de grensoverschrijdende overbrenging van afgewerkte olie vanaf hun grondgebied naar verbrandings- of meeverbrandingsinstallaties mogen beperken, teneinde voorrang te geven aan de regeneratie van afgewerkte olie. Dat lidstaten de mogelijkheid hebben om deze overbrenging te beperken volgt volgens de staatssecretaris ook rechtstreeks uit het bepaalde in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder k, van de EVOA. Volgens de staatssecretaris geldt de hierin opgenomen bezwaarmogelijkheid ook voor het land van verzending.
2.3. Voor zover de staatssecretaris wijst op artikel 21, derde lid, van de Kaderrichtlijn, merkt de Afdeling op dat dit artikel betrekking heeft op de overbrenging van afval naar afval(mee)verbrandingsinstallaties. Het belangrijkste kenmerk van dergelijke installaties is, zoals ook blijkt uit de in artikel 3, onder 40 en 41, van richtlijn 2010/75/EU inzake industriële emissies (Pb 2010, L 334) gegeven definities van dergelijke installaties, dat zij zijn bestemd om afval te verbranden of op vergelijkbare wijze thermisch te behandelen. De installatie van WOS is daarvoor niet bestemd. De installatie is, kort weergegeven, bestemd voor het met diverse bewerkingsstappen verwerken van afgewerkte olie tot onder meer gasolie.
Het door de staatssecretaris genoemde artikel 21, derde lid, van de Kaderrichtlijn, dat betrekking heeft op de mogelijkheid om de overbrengingen van afvalstoffen naar (mee)verbrandingsinstallaties te beperken, heeft gelet hierop geen betrekking op de in deze zaak aan de orde zijnde situatie.
2.4. De staatssecretaris maakt in de kern bezwaar tegen de overbrenging omdat in België niet dezelfde eisen worden gesteld aan de nuttige toepassing van afgewerkte olie als de eisen die in Nederland worden nagestreefd.
De Afdeling is van oordeel dat de in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder k, van de EVOA opgenomen bezwaargrond in een dergelijk geval niet aan de orde kan zijn. De bezwaargrond zou zich voor kunnen doen indien de behandeling van de afgewerkte olie bij WOS in strijd zou zijn met een afvalbeheerplan. Een afvalbeheerplan van een lidstaat heeft blijkens artikel 28 van Pro de Kaderrichtlijn betrekking op het beheer van afvalstoffen binnen het eigen grondgebied van een lidstaat. In een Nederlands afvalbeheerplan kan niet worden voorgeschreven op welke wijze afvalstoffen in België moeten worden behandeld, zoals ook de Belgische overheid niet in een afvalbeheerplan kan bepalen op welke wijze afvalstoffen in Nederland moeten worden behandeld. De Adeling ziet dan ook grond om artikel 12, eerste lid, aanhef en onder k, van de EVOA zo uit te leggen dat daarin geen bezwaargrond is geboden voor de lidstaat van verzending op grond van het eigen afvalbeheerplan.
Deze uitleg wordt ondersteund door de systematiek van artikel 12, eerste lid, van de EVOA. Artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c biedt, wanneer de geplande nuttige toepassing in België in strijd zou zijn met nationale wetgeving van Nederland, onder strikte voorwaarden de mogelijkheid om bezwaar te maken. Mede gelet op deze specifieke grondslag kan artikel 12, eerste lid, aanhef en onder k, niet zo worden uitgelegd dat met een beroep op een Nederlands afvalbeheerplan hetzelfde bezwaar kan worden gemaakt, maar dan zonder te voldoen aan de in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c opgenomen strikte voorwaarden.
De staatssecretaris kon krachtens onderdeel k dan ook geen bezwaar maken omdat - zoals hij in feite aan zijn bezwaar ten grondslag legt - de behandeling in België in strijd zou zijn met het in Nederland geldende afvalbeheerplan.
Het betoog slaagt.
Artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b
3. Oliehandel Koeweit betoogt dat de staatssecretaris voorts ten onrechte op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b, van de EVOA bezwaar heeft gemaakt tegen de overbrenging van de afgewerkte olie, omdat de behandeling bij WOS in strijd is met het Besluit brandstoffen. Zij stelt zich hiertoe op het standpunt dat uitsluitend de lidstaat wiens eigen wetgeving door de geplande handeling van nuttige toepassing zou worden overtreden, en dan ook alleen nog voor zover het handelingen in zijn eigen land betreft, deze bezwaargrond mag inroepen.
3.1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b, van de EVOA kan de bevoegde autoriteit van verzending bezwaar indienen tegen een gepland transport van afvalstoffen, indien de geplande overbrenging of de geplande nuttige toepassing, wat handelingen in het bezwaren makende land betreft, niet in overeenstemming met nationale wetgeving inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of bescherming van de gezondheid is.
Ingevolge artikel 3.2, eerste lid, onder a, van het Besluit brandstoffen is het verboden gasolie voor de scheepvaart met een zwavelgehalte van meer dan 0,1% in te voeren, ten verkoop aan te bieden, te verkopen of af te leveren.
3.2. De staatsecretaris stelt zich op het standpunt dat hij bezwaar mocht maken op grond van het bepaalde in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b, van de EVOA, omdat de geplande overbrenging in strijd is met artikel 3.2 van het Besluit brandstoffen. Volgens de staatssecretaris ziet de geplande overbrenging onder meer op de verkoop van gasolie voor de scheepvaart. Nu de gasolie niet is vervaardigd uit ruwe aardolie is dit in strijd met het bepaalde in artikel 3.2 van het Besluit brandstoffen. Volgens de staatssecretaris moet artikel 3.2 van het Besluit brandstoffen conform Richtlijn 1999/32/EG zo worden uitgelegd dat dit erop ziet dat het verboden is om scheepsbrandstof die is vervaardigd van een andere stof dan ruwe aardolie te verkopen.
3.3. De in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b, van de EVOA opgenomen bezwaargrond ziet op de situatie dat handelingen in het bezwaar makende land, in dit geval Nederland, niet in overeenstemming zijn met in dat land geldende wetgeving. De staatssecretaris legt aan deze bezwaargrond echter geen vermeend onrechtmatige handeling in Nederland ten grondslag, maar keert zich in feite tegen de verkoop van uit de bewerking bij WOS verkregen gasolie in België. Dit is ten eerste geen handeling in Nederland, en bovendien geen handeling die in strijd zou kunnen zijn met het Besluit brandstoffen omdat deze Nederlandse wetgeving niet in België geldt. De staatssecretaris heeft dan ook ten onrechte onderdeel b van het eerste lid van artikel 12 van Pro de EVOA ten grondslag gelegd aan het door hem ingediende bezwaar tegen de overbrenging van de afgewerkte olie.
Het betoog slaagt.
Systematiek
4. Oliehandel Koeweit betoogt dat de staatssecretaris tevens ten onrechte bezwaar heeft gemaakt tegen de overbrenging van de afgewerkte olie, omdat dit in strijd zou zijn met de systematiek van de EVOA. Oliehandel Koeweit voert hiertoe aan dat de kennisgeving betrekking heeft op nuttige toepassing, en dat de keuze tussen de R-coderingen in zoverre niet van belang is. Zowel wanneer sprake is van een R9 handeling als wanneer sprake is van een R12 handeling is artikel 12 van Pro de EVOA immers van toepassing, aldus Oliehandel Koeweit. Daarnaast is de redenering van de staatssecretaris dat sprake is van een R12 handeling in plaats van de op het kennisgevingsformulier aangekruiste R9 handeling volgens Oliehandel Koeweit niet consequent en opportunistisch. Oliehandel Koeweit wijst er hiertoe onder meer op dat de staatssecretaris de ter discussie staande verwerking door WOS ten tijde van het besluit van 2 april 2015 als een R9 handeling heeft aangeduid.
4.1. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder het zevende lid, van de EVOA wordt onder ‘voorlopige nuttige toepassing’ verstaan: nuttige toepassingshandelingen R12 en R13 als omschreven in bijlage II B in Richtlijn 2006/12/EG.
Ingevolge artikel 15 gelden Pro voor transporten van afvalstoffen die bestemd zijn voor voorlopige nuttige toepassing de in dit artikel genoemde aanvullende voorschriften.
In bijlage II van de Kaderrichtlijn wordt onder code R9 verstaan herraffinage van olie en ander hergebruik van olie. Onder code R12 wordt verstaan uitwisseling van afvalstoffen voor een van de onder R1 tot en met R11 genoemde handelingen. Onder code R1 wordt verstaan hoofdgebruik als brandstof of als ander middel voor energieopwekking.
Ingevolge artikel 3, dertiende lid, van de Kaderrichtlijn wordt in deze richtlijn onder ‘hergebruik’ verstaan: elke handeling waarbij producten of componenten die geen afvalstoffen zijn opnieuw worden gebruikt voor hetzelfde doel als dat waarvoor zij waren bedoeld.
4.2. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat hij tevens bezwaar mocht maken tegen de geplande overbrenging omdat deze in strijd is met de systematiek van de EVOA. Volgens de staatssecretaris is sprake van voorlopige nuttige toepassing bij WOS en wordt niet voldaan aan de voorwaarden die hiervoor worden gesteld in artikel 15 van Pro de EVOA. In dit verband stelt de staatssecretaris dat de bewerking bij WOS niet is aan te merken als een R9 handeling, zoals is vermeld op het kennisgevingsformulier, maar als een R12 handeling gevolgd door een R1 handeling. De staatssecretaris gaat er hierbij van uit dat gezien de bewoording van R9 herraffinage een vorm van hergebruik in de zin van artikel 3, dertiende lid, van de Kaderrichtlijn moet zijn. Gelet op de definitie die in dit artikellid voor hergebruik wordt gegeven is de bewerking bij WOS volgens de staatssecretaris niet als zodanig aan te merken. Daarnaast stelt de staatssecretaris dat gelet op hetgeen is opgemerkt in de Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC in geval van bewerking van afgewerkte olie naar brandstof pas sprake is van nuttige toepassing wanneer verbranding hiervan heeft plaatsgevonden. Voorts gaat de staatssecretaris er hierbij van uit dat nu de gasolie die vrij komt bij WOS niet voldoet aan het bepaalde in het Besluit brandstoffen er sprake is van voorlopige nuttige toepassing.
4.3. De Afdeling stelt voorop dat, zoals zij onder meer heeft overwogen in de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4130, de staatssecretaris ook zonder een uitdrukkelijke grondslag in de EVOA bevoegd is bezwaar te maken tegen de overbrenging wanneer de bewerking van de over te brengen afvalstoffen op het kennisgevingsformulier ten onrechte als een handeling als bedoeld onder R9 in plaats van een handeling als bedoeld onder R12 van bijlage II van de Kaderrichtlijn zou zijn aangemerkt. In dit geval is er echter geen aanleiding voor het oordeel dat de bewerking van de over te brengen afvalstoffen op het kennisgevingsformulier ten onrechte is aangemerkt als een R9 handeling in plaats van een R12 handeling. De Afdeling gaat ervan uit dat de bewerking van de afgewerkte olie bij WOS is aan te merken als herraffinage dan wel ander hergebruik van olie als bedoeld in bijlage II van de Kaderrichtlijn onder R9. Uit de definitie die in artikel 3, dertiende lid, van de Kaderrichtlijn is gegeven voor hergebruik blijkt dat deze definitie niet ziet op de handelingen die worden genoemd in bijlage II van de Kaderrichtlijn. Deze handelingen betreffen immers handelingen van nuttige toepassing van afvalstoffen. In de definitie die in artikel 3, dertiende lid, van de Kaderrichtlijn voor ‘hergebruik’ is gegeven, wordt uitgegaan van handelingen met producten of componenten die geen afvalstof zijn. Dit betekent dat voor de uitleg van het woord hergebruik wat betreft de in bijlage II van de Kaderrichtlijn genoemde handeling R9 niet uitgegaan dient te worden van de definitie van hergebruik van artikel 3, dertiende lid, van de Kaderrichtlijn. Er is daarom in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat de bewerking bij WOS van afgewerkte olie tot onder meer gasolie niet aangemerkt kan worden als hergebruik als bedoeld in bijlage II onder R9 van de Kaderrichtlijn. Dat, naar de staatssecretaris stelt, de gasolie die vrijkomt bij WOS niet voldoet aan het Besluit brandstoffen betekent ook niet dat geen sprake is van hergebruik van olie als bedoeld in bijlage II onder R9 van de Kaderrichtlijn. Niet in geschil is immers dat de gasolie die bij WOS ontstaat in ieder geval in België vrij verhandelbaar is, zodat de afgewerkte olie ook voor zover zij wordt omgezet in gasolie kan worden hergebruikt. Het betoogt slaagt.
Conclusie
5. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd.
6. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 16 september 2015, kenmerk B-4-15.0192.001;
III. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij Oliehandel Koeweit B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. bepaalt dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan Oliehandel Koeweit B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.H. Schoppers, griffier.
w.g. Van der Spoel
voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2017
578.