Uitspraak
201600486/1/A3.
Datum uitspraak: 22 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de korpschef van politie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 december 2015 in zaak nr. 15/1775 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de korpschef van politie.
Procesverloop
Bij besluit van 23 augustus 2013 heeft de korpschef beslist op een verzoek van [wederpartij] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).
Bij besluit van 15 juli 2015 heeft de korpschef het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 december 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de korpschef opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de korpschef hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluiten van 8 maart 2016 en 23 december 2016 heeft de korpschef, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op de bezwaren van [wederpartij] beslist en die bezwaren wederom ongegrond verklaard.
[wederpartij] heeft gronden tegen de besluiten van 8 maart 2016 en 23 december 2016 ingediend.
De korpschef heeft schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 februari 2017, waar de korpschef, vertegenwoordigd door mr. M.L. Batting en mr. N.N. Bontje, beiden advocaat te Den Haag, en door [gemachtigden], en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, rechtsbijstandverlener te Utrecht, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] heeft verzocht om een afschrift van alle gegevens over verkeersovertredingen die zijn begaan met voertuigen die staan geregistreerd op naam van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en de vijfentwintig regionale politiekorpsen. Hierbij heeft hij vermeld dat het verzoek betrekking heeft op overtredingen in de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2012 en die zijn geconstateerd door alle toenmalige regionale politiekorpsen en het Korps Landelijke Politiediensten.
[wederpartij] heeft specifiek verzocht om een afschrift van:
- de foto of een ander stuk waaruit de overtreding blijkt, en
- het proces-verbaal als dat is opgemaakt.
Voor zover er wel een overtreding mocht zijn geconstateerd, maar geen proces-verbaal is opgemaakt, heeft [wederpartij] verzocht om gegevens over de geconstateerde overtreding (hierna: brongegevens). Hij heeft zijn verzoek op de Wob gebaseerd.
2. In het besluit van 23 augustus 2013 heeft de korpschef beslist op het verzoek en heeft hij 5500 door het Centraal Justitieel Incassobureau (hierna: CJIB) genomen boetebeschikkingen, opgelegd aan de regionale politiekorpsen, openbaar gemaakt.
3. [wederpartij] heeft daartegen bezwaar gemaakt, omdat hij niet heeft verzocht om boetebeschikkingen, maar, zoals onder 1 omschreven, om foto’s of andere stukken waaruit de overtreding blijkt, alsmede om processen-verbaal of brongegevens.
Eerdere uitspraak van de Afdeling in dit geschil
4. In haar uitspraak van 3 juni 2015, in zaaknr. 201403379/1/A3, ECLI:NL:RVS:2015:1762, heeft de Afdeling geoordeeld over besluiten van de korpschef van 30 oktober 2013 en 30 april 2014 op het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 23 augustus 2013.
De Afdeling heeft in die uitspraak de uitspraak van de rechtbank, die het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 30 oktober 2013 gegrond verklaarde en dat besluit heeft vernietigd, bevestigd en het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 30 april 2014 gegrond verklaard en dat besluit wegens een ondeugdelijke motivering vernietigd.
4.1. De Afdeling heeft in die uitspraak over het eerste deel van het verzoek - de foto of een ander stuk waaruit de overtreding blijkt - alsmede over het verzoek, voor zover dat betrekking heeft op verkeersovertredingen begaan door voertuigen die staan geregistreerd op naam van de betrokken ministeries, overwogen:
"Gelet op de bewoordingen van het verzoek ziet het op aan de boetebeschikkingen ten grondslag liggende stukken. Het verzoek ziet niet op de boetebeschikkingen als zodanig. Dat betekent echter niet dat in de boetebeschikkingen geen informatie is vervat waarop het verzoek betrekking heeft. Voor zover [wederpartij] heeft verzocht om een afschrift van de foto’s van de verkeersovertredingen ziet de Afdeling evenwel geen grond voor het oordeel dat de korpschef aan het verzoek van [wederpartij] is tegemoetgekomen met verstrekking van de boetebeschikkingen. Daarbij neemt zij allereerst in aanmerking dat in het geheel geen informatie is verstrekt over de verkeersovertredingen begaan met voertuigen die staan geregistreerd op naam van de betrokken ministeries. Verder bevat een boetebeschikking niet alle informatie die een foto bevat. Zoals volgt uit het bij de Afdeling door de korpschef overgelegde schema bevatten zowel een foto als een proces-verbaal, dan wel de gegevens waarmee een proces-verbaal kan worden vervaardigd, meer informatie dan een boetebeschikking. De gevraagde informatie mag slechts in een andere dan de door verzoeker gevraagde vorm worden verstrekt als de gevraagde vorm een aanzienlijke extra tijdsinspanning vergt en met de andere vorm geen relevante informatie wordt onthouden. Dat laatste is hier niet het geval. Daarbij komt dat in het politiesysteem ook gegevens staan over overtredingen die niet tot een boetebeschikking hebben geleid. Zoals ter zitting van de Afdeling is gebleken, blijft bijvoorbeeld de onderliggende informatie van een overtreding in het geval van een sepot in het politiesysteem aanwezig".
4.2. De Afdeling heeft in die uitspraak over het tweede deel van het verzoek - de processen-verbaal dan wel brongegevens - overwogen:
"Ter zitting van de Afdeling is gebleken dat niet duidelijk is of in alle gevallen waar het verzoek op ziet geen proces-verbaal als zodanig in het politiesysteem aanwezig is. Voor zover dat niet zo is, kan met de gegevens in dat systeem een proces-verbaal worden vervaardigd. De korpschef heeft weliswaar terecht het standpunt ingenomen dat de Wob hem niet tot het vervaardigen van documenten verplicht, maar hij heeft miskend dat in dit geval wel dient te worden bezien of de gegevens in het politiesysteem waarmee het proces-verbaal kan worden vervaardigd onder de Wob vallen." (…)
"De Afdeling heeft geen inzage gehad in de processen-verbaal, dan wel de gegevens waarmee deze kunnen worden vervaardigd. Naar de Afdeling aanneemt, geldt daarvoor echter ook dat geen personen maar bestuursorganen als overtreder worden vermeld, zodat ook in zoverre geen grond bestaat voor het oordeel dat deze politiegegevens bevatten, waarop de Wob niet van toepassing is. Bovendien, zo blijkt uit het bij de Afdeling door de korpschef overgelegde schema, bestaat de informatie die een proces-verbaal meer bevat dan een boetebeschikking naast informatie over het voertuig ook uit de naam van de verbalisant, de overschrijding van de toegestane snelheid en unieke nummers. Ook in zoverre bestaat geen grond voor het oordeel dat de Wob niet van toepassing is."
Besluit op bezwaar van 15 juli 2015
5. In het besluit van 15 juli 2015 heeft de korpschef, gevolg gevend aan de eerdere uitspraak van de Afdeling van 3 juni 2015, de bezwaren opnieuw ongegrond verklaard, omdat het openbaarmaken van de foto’s een buitensporige mate van inspanning vergt. De Wob voorziet volgens de korpschef niet in een vergaringsplicht indien het vergaren van de gewenste informatie een buitensporige inspanning vergt.
Ook heeft de korpschef in dat besluit te kennen gegeven dat de processen-verbaal niet aanwezig zijn.
De korpschef is in dat besluit niet ingegaan op de brongegevens en evenmin op de verkeersovertredingen begaan door voertuigen die staan geregistreerd op naam van de betrokken ministeries.
Aangevallen uitspraak
6. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 15 juli 2015 gegrond verklaard en dat besluit wegens een ontoereikende motivering vernietigd.
De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de korpschef in het besluit van 15 juli 2015 niet toereikend heeft geïnventariseerd en toegelicht welke van de gevraagde gegevens - foto’s, processen-verbaal of brongegevens - onder hem berusten en ten onrechte heeft nagelaten te motiveren om welke reden welke informatie niet openbaar gemaakt kan worden.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat in het besluit van 15 juli 2015 niet is ingegaan op het verzoek om gegevens over verkeersovertredingen begaan door voertuigen die staan geregistreerd op naam van de betrokken ministeries. Zij heeft daartoe overwogen dat een gedegen en toereikend toegelichte inventarisatie van bij de korpschef aanwezige gegevens ook in dit opzicht ontbreekt. Volgens de rechtbank is niet gebleken van een toereikend onderzoek of er met betrekking tot met voertuigen van de betreffende ministeries begane verkeersovertredingen, processen-verbaal zijn opgemaakt dan wel brongegevens aanwezig zijn. Voor zover onder de korpschef geen herleidbare gegevens aanwezig zijn betreffende voertuigen van de ministeries, had de korpschef het verzoek volgens de rechtbank aan het CJIB dienen door te zenden.
Hoger beroep korpschef
7. De korpschef betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij heeft voldaan aan het verzoek door het openbaarmaken van de 5500 boetebeschikkingen.
Ook voert hij aan dat is verzocht om een foto of een ander stuk waaruit de overtreding blijkt. Het is volgens de korpschef dus niet noodzakelijk foto’s openbaar te maken indien er een ander stuk wordt verstrekt waaruit de overtreding blijkt, zoals de boetebeschikking. De korpschef betoogt dat een foto niet meer informatie bevat dan een boetebeschikking, dat het openbaarmaken van de foto het vervaardigen van informatie inhoudt en dat dat vervaardigen een onevenredige tijdsinspanning vergt.
De korpschef betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat hij niet beschikt over processen-verbaal of brongegevens.
De korpschef voert ten slotte aan dat hij niet gehouden was het verzoek, voor zover dat betrekking heeft op verkeersovertredingen begaan met voertuigen die staan geregistreerd op naam van de betrokken ministeries door te zenden aan het CJIB, aangezien hij het verzoek al had doorgezonden aan de betrokken ministeries.
Oordeel Afdeling over hoger beroep korpschef
7.1. [wederpartij] heeft verzocht om "de foto of een ander stuk waaruit de overtreding blijkt". Met de korpschef is de Afdeling van oordeel dat gelet op de strekking van het verzoek de gevraagde informatie kon worden verstrekt door ofwel openbaarmaking van een foto ofwel door openbaarmaking van een stuk waaruit de overtreding blijkt. De korpschef heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat een boetebeschikking - of een zaakoverzicht - kan worden aangemerkt als een stuk waaruit de overtreding blijkt.
7.2. Gelet op hetgeen is overwogen onder 7.1. deelt de Afdeling niet het standpunt van [wederpartij] dat de Afdeling in haar eerdere uitspraak van 3 juni 2015 reeds heeft geoordeeld dat de korpschef de foto’s openbaar moet maken. In haar eerdere uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het verzoek, gelet op de bewoordingen daarvan, niet ziet op de boetebeschikkingen als zodanig. [wederpartij] verzoekt immers niet om boetebeschikkingen, maar om een foto of een andere stuk waaruit de overtreding blijkt en om processen-verbaal of brongegevens. Ook heeft de Afdeling in haar eerdere uitspraak geoordeeld dat, hoewel het verzoek niet ziet op de boetebeschikkingen als zodanig, daarin informatie kan zijn vervat waarop het verzoek betrekking heeft. De Afdeling heeft in haar eerdere uitspraak niet geoordeeld dat een boetebeschikking niet kan worden aangemerkt als stuk waaruit de overtreding blijkt. Verder heeft de Afdeling in haar eerdere uitspraak weliswaar geoordeeld dat, voor zover [wederpartij] heeft verzocht om foto’s van de verkeersovertredingen, niet is tegemoetgekomen aan het verzoek met het verstrekken van de boetebeschikkingen, maar gelet op het vervolg van de uitspraak dient die overweging zo te worden begrepen dat aan het verzoek als zodanig, anders dan de korpschef betoogt, niet is voldaan door het openbaarmaken van de boetebeschikkingen, omdat ook is verzocht om processen-verbaal dan wel brongegevens en aldus relevante informatie zou worden onthouden indien alleen de boetebeschikkingen en niet tevens de processen-verbaal of brongegevens openbaar gemaakt zouden worden.
7.3. Hetgeen is overwogen onder 7.1. leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, gelet op het navolgende.
7.4. Zoals ook blijkt uit het schema dat de korpschef bij de Afdeling heeft ingebracht, bevat een proces-verbaal meer informatie dan een boetebeschikking of een zaakoverzicht. [wederpartij] heeft ook verzocht om processen-verbaal of, indien geen proces-verbaal is opgemaakt, brongegevens.
De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat de korpschef in het besluit van 15 juli 2015 niet toereikend heeft geïnventariseerd en toegelicht welke processen-verbaal of brongegevens onder hem berusten en dat de korpschef ten onrechte heeft nagelaten te motiveren om welke reden welke informatie niet openbaar gemaakt kan worden. De rechtbank heeft aldus met juistheid geoordeeld dat de korpschef geen uitvoering heeft gegeven aan de eerdere uitspraak van de Afdeling.
De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat in het besluit van 15 juli 2015 niet is ingegaan op het verzoek om gegevens over verkeersovertredingen begaan door voertuigen die staan geregistreerd op naam van de betrokken ministeries. Zij heeft tevens met juistheid overwogen dat een gedegen en toereikend toegelichte inventarisatie van bij de korpschef aanwezige gegevens ook in dit opzicht ontbreekt. De rechtbank heeft evenzeer op goede gronden geoordeeld dat niet is gebleken van een toereikend onderzoek of er met betrekking tot met voertuigen van de betreffende ministeries begane verkeersovertredingen, processen-verbaal zijn opgemaakt dan wel brongegevens aanwezig zijn. Voor zover onder de korpschef geen herleidbare gegevens aanwezig zijn betreffende voertuigen van de ministeries, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de korpschef het verzoek aan het CJIB had dienen door te zenden. Ter zitting bij de Afdeling is betoogd dat bepaalde informatie zich in zogenoemde zip-bestanden zou bevinden, die elektronisch naar het CJIB worden gestuurd en daarna niet meer beschikbaar zijn. Ook deze motivering acht de Afdeling niet inzichtelijk. Niet duidelijk is, indien dit daadwerkelijk het geval is en de informatie niet meer bij de politiekorpsen beschikbaar zou zijn, waarom het verzoek in zoverre dan niet is doorgestuurd naar het CJIB.
7.5. Het hoger beroep is ongegrond.
Oordeel Afdeling over de beroepen van [wederpartij] tegen de besluiten op bezwaar van 8 maart 2016 en 23 december 2016
8. Bij besluiten van 8 maart 2016 en 23 december 2016 heeft de korpschef, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op de bezwaren van [wederpartij] beslist en die bezwaren wederom ongegrond verklaard. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
8.1. De korpschef heeft het verzoek, voor zover het ziet op verkeersovertredingen die zijn begaan met voertuigen die staan geregistreerd op naam van de betrokken ministeries, op 28 januari 2016 doorgestuurd aan het CJIB. Het CJIB heeft op 18 april 2016 beslist op het verzoek. Daartegen heeft [wederpartij] bezwaar gemaakt. Op 12 augustus 2016 heeft het CJIB beslist op het bezwaar en voor zover het verzoek ziet op het Ministerie van Veiligheid en Justitie 1 zaakoverzicht verstrekt en voor zover het verzoek ziet op het Ministerie van Infrastructuur en Milieu 9 zaakoverzichten verstrekt.
8.2. Bij voormelde besluiten van 8 maart 2016 en 23 december 2016 heeft de korpschef zich op het standpunt gesteld dat is voldaan aan het verzoek nu de 5500 boetebeschikkingen en 10 zaakoverzichten openbaar zijn gemaakt. Verder heeft hij in de besluiten hetzelfde standpunt ingenomen als onder 7. verwoord.
8.3. [wederpartij] betoogt dat de korpschef in de besluiten ten onrechte niet is teruggekomen op zijn weigering de kentekens openbaar te maken.
Ook voert hij aan dat niet alle boetebeschikkingen openbaar zijn gemaakt.
De korpschef stelt zich volgens [wederpartij] ten onrechte op het standpunt dat door middel van de boetebeschikkingen alle informatie openbaar is gemaakt. In ieder geval van de overtredingen die niet door middel van een foto zijn geconstateerd, overtredingen die niet zijn geflitst, moet volgens [wederpartij] een proces-verbaal zijn opgemaakt.
[wederpartij] betoogt ten slotte dat de korpschef zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij de foto’s niet openbaar hoeft te maken omdat [wederpartij] heeft verzocht om een foto of een ander document waaruit de overtreding blijkt. De korpschef heeft zich volgens [wederpartij] ten onrechte op het standpunt gesteld dat het openbaarmaken van de foto het vervaardigen van informatie inhoudt.
8.4. Met betrekking tot het betoog van [wederpartij] dat de korpschef ten onrechte de kentekennummers heeft weggelakt in de 5500 openbaar gemaakte boetebeschikkingen overweegt de Afdeling het volgende. Deze grond heeft [wederpartij] niet in zijn beroepschrift tegen het besluit op bezwaar van 15 juli 2015 aangevoerd. Er is geen reden waarom dit betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd. [wederpartij] had dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen behoren te doen. Daarom dient dit betoog thans buiten beschouwing te blijven.
8.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:332), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust.
De korpschef stelt zich op het standpunt dat alle boetebeschikkingen en daaraan gelijk te stellen overzichten openbaar zijn gemaakt. Deze mededeling komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. [wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er meer boetebeschikkingen of daaraan gelijk te stellen overzichten onder de korpschef berusten.
8.6. Met betrekking tot de overige beroepsgronden verwijst de Afdeling naar hetgeen zij onder 7.1. tot en met 7.4. heeft overwogen.
8.7. Gelet op hetgeen onder 8.1. tot en met 8.6. is overwogen zijn de beroepen gegrond, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar van [wederpartij] voor zover dat ziet op de gehandhaafde weigering processen-verbaal of brongegevens openbaar te maken die betrekking hebben op verkeersovertredingen begaan met voertuigen die in het jaar 2012 stonden geregistreerd op naam van de politiekorpsen onderscheidenlijk de betrokken ministeries.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De beroepen tegen de besluiten van 8 maart 2016 en
23 december 2016 zijn gegrond. Die besluiten komen voor vernietiging in aanmerking, voor zover is beslist op het bezwaar van [wederpartij] tegen de gehandhaafde weigering processen-verbaal of brongegevens openbaar te maken die betrekking hebben op verkeersovertredingen begaan met voertuigen die in het jaar 2012 stonden geregistreerd op naam van de politiekorpsen onderscheidenlijk de betrokken ministeries.
10. Dit betekent dat de korpschef opnieuw dient te beslissen op het bezwaar van [wederpartij]. Het gaat daarbij om het verzoek, voor zover dat ziet op processen-verbaal of brongegevens die betrekking hebben op verkeersovertredingen begaan met voertuigen die in het jaar 2012 stonden geregistreerd op naam van de politiekorpsen onderscheidenlijk de betrokken ministeries.
11. De Afdeling ziet, met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil, aanleiding met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
12. De korpschef dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van de korpschef van politie van 8 maart 2016, kenmerk KNP13001496, gegrond.;
III. vernietigt het onder II. bedoelde besluit, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar van [wederpartij] met betrekking tot de gehandhaafde weigering processen-verbaal of brongegevens openbaar te maken die betrekking hebben op verkeersovertredingen begaan met voertuigen die in het jaar 2012 stonden geregistreerd op naam van de politiekorpsen onderscheidenlijk de betrokken ministeries;
IV. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van de korpschef van politie van 23 december 2016, kenmerk KNP13001496, gegrond;
V. vernietigt het onder IV. bedoelde besluit, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar van [wederpartij] met betrekking tot de gehandhaafde weigering processen-verbaal of brongegevens openbaar te maken die betrekking hebben op verkeersovertredingen begaan met voertuigen die in het jaar 2012 stonden geregistreerd op naam van de politiekorpsen onderscheidenlijk de betrokken ministeries;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de korpschef van politie tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep en de beroepen tegen de onder II. en IV. bedoelde besluiten opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1485,00 (zegge: veertienhonderdvijfentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. bepaalt dat van de korpschef van politie € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) aan griffierecht wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Neuwahl
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2017
280.