Uitspraak
201701474/1/A2.
Datum uitspraak: 28 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 februari 2017 in zaken nrs. 15/6887 en 16/694 in het geding tussen:
[appellante]
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
Procesverloop
Bij besluit van 18 juni 2015 heeft het CBR het verzoek van [appellante] om herziening van het besluit van 14 januari 2014 tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van [appellante] en oplegging van de verplichting deel te nemen aan een alcoholslotprogramma (hierna: asp), afgewezen.
Bij besluit van 30 oktober 2015 heeft het CBR het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 21 januari 2016 heeft het CBR een verzoek van [appellante] van 9 november 2015 om teruggave van het rijbewijs opgevat als verzoek om terug te komen op het besluit van 14 januari 2014 tot ongeldigverklaring van het rijbewijs, en dat verzoek afgewezen.
Bij brief van 28 januari 2016 heeft het CBR ingestemd met het verzoek van [appellante] om met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter in te stellen.
Bij uitspraak van 7 februari 2017 heeft de rechtbank de door [appellante] tegen de besluiten van 30 oktober 2015 en 21 januari 2016 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S.G. Blasweiler, advocaat te Ede, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kwant, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De korpschef van de politie Gelderland-Midden heeft het CBR op 2 januari 2014 schriftelijk mededeling gedaan van de aanhouding van [appellante] wegens een geconstateerd adem- of bloedalcoholgehalte van 740 µg/l. Op grond van die mededeling heeft het CBR bij besluit van 14 januari 2014 het rijbewijs ongeldig verklaard en [appellante] verplicht deel te nemen aan een asp. Tegen dit besluit heeft [appellante] geen rechtsmiddelen aangewend, zodat dit besluit in rechte vaststaat.
2. [appellante] heeft het CBR bij brief van 28 mei 2015 verzocht terug te komen op het besluit van 14 januari 2014. Het CBR heeft dat verzoek afgewezen omdat [appellante] geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden naar voren heeft gebracht.
3. [appellante] heeft het CBR bij brief van 9 november 2015 verzocht om teruggave van het rijbewijs dat bij de aanhouding op 31 december 2013 is ingenomen. Het CBR heeft dit verzoek opgevat als nieuw verzoek om terug te komen op het besluit van 14 januari 2014 en heeft dat verzoek bij besluit van 21 januari 2016 afgewezen omdat [appellante] ook in dit verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden naar voren heeft gebracht.
Wettelijk kader
4. Artikel 4:6, eerste lid, van de Awb luidt: "Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden."
Het tweede lid luidt: "Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de Pro aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking."
Artikel 4:6, tweede lid, van de Awb kan analoog worden toegepast op een verzoek om terug te komen van een eerder besluit.
Aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] tegen de besluiten van 30 oktober 2015 en 21 januari 2016 ongegrond verklaard. Allereerst is volgens de rechtbank komen vast te staan dat de verzoeken van [appellante] van 28 mei 2015 en 9 november 2015 beide moeten worden opgevat als verzoek om herziening van het besluit van het CBR van 14 januari 2014 tot oplegging van het asp en ongeldigverklaring van het rijbewijs van [appellante]. Volgens de rechtbank heeft het CBR deze verzoeken terecht afgewezen. De door [appellante] ingeroepen uitspraken van de Afdeling, de Hoge Raad en de politierechter zijn uitspraken van een rechterlijke instantie welke volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling niet kunnen worden aangemerkt als nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb. Verder heeft [appellante] onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zij de door haar gestelde, niet nader onderbouwde persoonlijke omstandigheden niet eerder, in een bezwaarprocedure tegen het besluit van 14 januari 2014, naar voren kon brengen. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd wordt evenmin grond gevonden voor het oordeel dat de weigering van het CBR om terug te komen van het besluit van 14 januari 2014 evident onredelijk is. De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat het CBR mocht afzien van het horen in bezwaar, nu het zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bezwaar van [appellante] kennelijk ongegrond was.
Verzoek om teruggave van het rijbewijs
6. [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verzoeken van 28 mei 2015 en 9 november 2015 beide moeten worden opgevat als verzoek om terug te komen van het besluit van 14 januari 2014. Dat geldt slechts voor het verzoek van 28 mei 2015. Het verzoek van 9 november 2015 strekt volgens [appellante] tot de feitelijke teruggave van het rijbewijs, omdat vasthouden aan de ongeldigverklaring onrechtmatig is. Daarbij wijst [appellante] op het arrest van gerechtshof Den Haag van 3 november 2015 (ECLI:NL:GHDHA:2015:2975).
6.1. De Afdeling stelt voorop dat geen publiekrechtelijke grondslag bestaat voor de feitelijke teruggave van een rijbewijs nadat het CBR het ongeldig heeft verklaard en een asp heeft opgelegd. Ter zitting heeft [appellante] gesteld dat die grondslag gevonden wordt in het vermelde arrest van het gerechtshof Den Haag van 3 november 2015. Daarin wordt zij niet gevolgd. Daargelaten dat de vordering waarop dat arrest betrekking had niet was gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag, maar op een privaatrechtelijke grondslag (onrechtmatige daad), heeft de Hoge Raad het arrest van het gerechtshof vernietigd bij arrest van 20 januari 2017, ECLI:NL:HR:2017:58. Uit het arrest van de Hoge Raad volgt dat de vordering tot feitelijke teruggave van het rijbewijs erop neerkomt dat het CBR moet terugkomen van zijn besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs en tot oplegging van het asp. Daarbij gaat het om een beslissing van het CBR die een besluit oplevert als bedoeld in de Awb. Overigens zijn de belanghebbenden in de zaak die tot het arrest heeft geleid volgens de Hoge Raad niet-ontvankelijk in hun vordering bij de burgerlijke rechter, nu de bestuursrechter bevoegd is te beslissen op een beroep tegen een besluit als van het CBR verlangd, en niet is aangevoerd of gebleken dat de rechtsbescherming bij de bestuursrechter in dit geval tekort zou schieten.
Los van het voorgaande wordt [appellante] ook niet gevolgd in de door haar gestelde strekking van het verzoek, omdat zij in een aanvullend beroepschrift van 27 februari 2016 te kennen heeft gegeven: "Het verzoek om teruggave van het rijbewijs is in feite een verzoek om herziening van het besluit van 14 januari 2014, waarbij het rijbewijs ongeldig werd verklaard (voor de maximale duur van vijf jaar) en het ASP werd opgelegd."
6.2. Conclusie is dat de rechtbank beide verzoeken terecht heeft opgevat als verzoek om terug te komen op het besluit van 14 januari 2014.
Het betoog faalt.
Bespreking gronden in beroep
7. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet is ingegaan op alle gronden die zij in beroep heeft aangevoerd tegen het besluit van 21 januari 2016. Daartoe voert [appellante] aan dat de rechtbank voorbij is gegaan aan de beroepsgrond dat het CBR het verzoek van 9 november 2015 ten onrechte heeft behandeld met overeenkomstige toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb. Ook is de rechtbank volgens haar niet ingegaan op de door haar gestelde strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en de onbehoorlijke belangenafweging door het handhaven van het asp terwijl de grondslag van die maatregel inmiddels is afgeschaft.
7.1. Zoals vermeld onder 5 heeft de rechtbank geoordeeld dat het verzoek van 9 november 2015, net als dat van 28 mei 2015, moet worden opgevat als verzoek om herziening van het besluit van 14 januari 2014. Anders dan [appellante] stelt, heeft de rechtbank daarmee antwoord gegeven op de vraag of het CBR terecht met overeenkomstige toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb op het verzoek heeft beslist. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt bovendien dat dat oordeel juist is.
Gelet op hetgeen [appellante] in beroep heeft aangevoerd, moet de vraag of het handhaven van het besluit van 14 januari 2014 strijdig is met het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel, worden beantwoord in het licht van de vraag of het evident onredelijk is om te weigeren terug te komen van dat besluit. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen grond gevonden wordt voor het oordeel dat zulke evidente onredelijkheid zich voordoet. Uit de aangevallen uitspraak volgt aldus niet dat de rechtbank geen acht heeft geslagen op hetgeen [appellante] daarover naar voren heeft gebracht.
Het betoog faalt.
Verzoeken om terug te komen op het besluit van 14 januari 2014
8. Nu vaststaat dat beide verzoeken van [appellante] moeten worden opgevat als verzoek om terug te komen op het besluit van 14 januari 2014, zal de Afdeling in het navolgende ingaan op hetgeen [appellante] over beide verzoeken naar voren heeft gebracht.
9. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het CBR de verzoeken mocht afwijzen met overeenkomstige toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. [appellante] kan zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat zij geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden aan de verzoeken ten grondslag heeft gelegd.
In het verzoek van [appellante] van 28 mei 2015 wijst zij op een vonnis van de politierechter van 28 april 2015, waarbij de politierechter haar een straf heeft opgelegd die volgens haar ver onder de richtlijn ligt. Ook wijst [appellante] op het arrest van de Hoge Raad van 3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:434, en de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622. Verder is vermeld dat [appellante] niet de financiële middelen heeft om deel te nemen aan het door het CBR opgelegde asp en dat zij daardoor haar auto heeft moeten verkopen. Tot slot heeft [appellante] gesteld dat handhaving van het asp leidt tot een dubbele bestraffing omdat zij strafrechtelijk is veroordeeld en een bestuurlijke maatregel opgelegd heeft gekregen, hetgeen volgens haar in strijd is met onder meer het ne bis in idem-beginsel.
In het verzoek van 9 november 2015 is vermeld dat [appellante] het rijbewijs nodig heeft door een wijziging van haar privéomstandigheden en voor het vergroten van een kans op het verkrijgen van betaald werk.
9.1. Het CBR heeft overeenkomstige toepassing gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, is het uitgangspunt dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n aanvraag inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er bij overeenkomstige toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit.
Als het bestuursorgaan overeenkomstige toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.
Nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden
9.2. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1503) dat een uitspraak van een rechterlijke instantie geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb. Het vonnis van de politierechter van 28 april 2015 waar [appellante] op wijst, is daarom - zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld - geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid in die zin. Dat geldt evenzeer voor de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 en het arrest van de Hoge Raad van 3 maart 2015.
Voor zover [appellante] betoogt dat dit uitgangspunt in dit geval ten aanzien van de uitspraak van de Afdeling en het arrest van de Hoge Raad uitzondering dient te lijden, omdat de inhoud van die uitspraken anders is dan voordien gewezen rechterlijke uitspraken op hetzelfde punt, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:674, dat deze gewijzigde rechtsopvatting niet tot een ander oordeel leidt. Het CBR heeft [appellante] in 2014 een asp opgelegd met toepassing van artikel 17 van Pro de Regeling. In de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 heeft de Afdeling overwogen dat deze bepaling onverbindend is, onder meer omdat deze bepaling in een substantieel aantal gevallen onevenredig kan uitwerken. In dezelfde uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat deze onverbindendheid niet betekent dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van een asp te heroverwegen. De Afdeling heeft in dat verband gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 16 oktober 1992 (ECLI:NL:HR:1992:ZC0718; Vulhop). Daarin heeft de Hoge Raad geoordeeld dat aan de formele rechtskracht van een beschikking waartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang niet is gebruikt, niet wordt afgedaan in het geval de regeling waarop het besluit is gebaseerd, onverbindend is verklaard. In het door [appellante] genoemde arrest van de Hoge Raad van 3 maart 2015 heeft de Hoge Raad met het oog op de strafzaken die inmiddels zijn afgedaan met een onherroepelijke veroordeling opgemerkt dat noch de (mogelijke) oplegging van het alcoholslotprogramma en de daaraan ten grondslag liggende regelgeving, noch het daarover in het arrest gegeven oordeel, kan worden aangemerkt als een voor herziening van een veroordeling door de strafrechter vereist nieuw gegeven. Reeds gelet op deze uitdrukkelijke overwegingen vormen de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 en het arrest van de Hoge Raad van 3 maart 2015, ook in aanmerking genomen dat de inhoud hiervan anders is dan die van eerdere uitspraken, geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid.
9.3. Dat [appellante] niet de financiële middelen heeft om deel te nemen aan het asp is evenmin een nieuw gebleken feit of omstandigheid. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen heeft [appellante] het CBR reeds bij brief van 11 februari 2014 te kennen gegeven uit kostenoverwegingen niet te zullen deelnemen aan het asp. Daardoor valt niet in te zien waarom zij haar financiële positie niet eerder, in een bezwaarprocedure tegen het besluit van 14 januari 2014, naar voren kon brengen.
In de enkele stelling van [appellante] dat zij een rijbewijs nodig heeft omdat privéomstandigheden zijn gewijzigd en om haar kans op betaald werk te vergroten, heeft het CBR evenmin nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden hoeven zien, nu [appellante] deze gestelde omstandigheden in het verzoek van 9 november 2015 op geen enkele wijze nader heeft toegelicht.
9.4. Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat [appellante] aan haar verzoeken om terug te komen op het besluit van 14 januari 2014, geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb ten grondslag heeft gelegd. Dit betekent dat het CBR, gelet op hetgeen hiervoor onder 9.1 is overwogen, de verzoeken in beginsel mocht afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit. Dat is slechts anders indien de besluiten om niet terug te komen van dat eerdere besluit evident onredelijk zijn.
Evidente onredelijkheid
9.5. Uit de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 volgt dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, niet gehouden is om een reeds in rechte onaantastbaar geworden besluit tot het opleggen van een asp te heroverwegen. Uit die uitspraak volgt op zichzelf dan ook niet dat het evident onredelijk moet worden geacht dat het CBR in dit geval niet wilde terugkomen van zijn besluit van 4 januari 2014.
Onder verwijzing naar de eveneens eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2018 overweegt de Afdeling dat de Hoge Raad in het arrest van 3 maart 2015 heeft geoordeeld dat een strafvervolging van een verdachte voor het rijden onder invloed van alcoholhoudende drank in strijd met de beginselen van een goede procesorde is in die gevallen waarin de verdachte op grond van datzelfde feit de onherroepelijk geworden verplichting tot deelname aan een alcoholslotprogramma is opgelegd. Dit vervolgingsbeletsel geldt, zo oordeelde de Hoge Raad, eveneens gedurende een tegen de oplegging van het alcoholslotprogramma lopende bezwaar- of beroepsprocedure.
Uit het arrest kan niet de conclusie worden getrokken dat het besluit van 4 januari 2014 niet had mogen worden genomen, maar hooguit dat dat besluit bij de verdere strafrechtelijke vervolging van [appellante] achteraf gezien mogelijk in aanmerking had moeten worden genomen. In hetgeen in het arrest is geoordeeld ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het evident onredelijk is van het CBR om te weigeren terug te komen van dat besluit.
9.6. Voor het overige heeft [appellante] geen omstandigheden gesteld die grond bieden voor de conclusie dat het besluit van het CBR om niet terug te komen van het besluit van 4 januari 2014 tot oplegging van het asp evident onredelijk moet worden geacht. Daarbij is van belang dat [appellante] weer in het bezit van een rijbewijs kon komen, door een nieuw rijbewijs zonder code voor een alcoholslot aan te vragen nadat zij een zogeheten "Eigen verklaring" heeft ingediend en haar rijgeschiktheid is aangetoond. Ter zitting is komen vast te staan dat [appellante] van die gelegenheid gebruik heeft gemaakt en thans weer over een rijbewijs beschikt. Dat kosten zijn verbonden aan een keuring in het kader van die procedure maakt - zoals reeds volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2178 - niet dat sprake is van een evident onredelijke situatie.
Conclusie
9.7. Slotsom is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het CBR de verzoeken van [appellante] om terug te komen op het besluit van 14 januari 2014 mocht afwijzen met overeenkomstige toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb.
Het betoog faalt.
Horen in bezwaar
10. [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het CBR haar in de bezwaarprocedure tegen het besluit van 18 juni 2015 niet hoefde te horen omdat het bezwaar kennelijk ongegrond was. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat het CBR zich terecht en onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] geen nieuwe feiten of omstandigheden heeft gesteld. Gelet daarop is niet van belang dat de beslissing op bezwaar drie pagina’s lang is en dat [appellante] zich niet kan vinden in de kennelijkheid van de ongegrondverklaring van haar bezwaar.
Conclusie
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Pans w.g. Baart
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2018
799.