Uitspraak
201802799/1/A2.
Datum uitspraak: 25 april 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
en
de Kiesraad, optredend als centraal stembureau voor het houden van een referendum (hierna: de Kiesraad),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2018 heeft de Kiesraad de uitslag van het raadgevend referendum over de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De Kiesraad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2018, waar [appellant] en de Kiesraad, vertegenwoordigd door mr. W.A.E. Brüheim en mr. P.A. Kingma, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 27 juli 2017 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties overeenkomstig artikel 6 van Pro de Wet raadgevend referendum (hierna: Wrr), in overeenstemming met de minister van Algemene Zaken, besloten dat over de Regels met betrekking tot de inlichtingen- en veiligheidsdiensten alsmede wijziging van enkele wetten (Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017; hierna: Wiv 2017) een referendum als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wrr kan worden gehouden. De Kiesraad heeft bij besluit van 31 augustus 2017 het inleidend verzoek tot het houden van dit referendum toegelaten. Bij besluit van 1 november 2017 heeft de Kiesraad het definitief verzoek tot het houden van dit referendum toegelaten. Het referendum heeft plaatsgevonden op 21 maart 2018.
2. De Kiesraad heeft in een openbare zitting op 29 maart 2018 de uitslag van het raadgevend referendum over de Wiv 2017 vastgesteld. Daarbij heeft de Kiesraad vastgesteld dat het totaal aantal stemmen voor de wet 3.122.628 bedraagt, het totaal aantal stemmen tegen de wet 3.317.496 bedraagt en het totaal aantal blanco stemmen 270.288 bedraagt. Daarmee bedraagt het totaal aantal geldig uitgebrachte stemmen 6.710.412. Omdat het totaal aantal kiesgerechtigden voor het referendum 13.064.932 bedraagt, heeft de Kiesraad het opkomstpercentage vastgesteld op afgerond
De Kiesraad heeft verder vastgesteld dat van het aantal kiezers dat een geldige stem heeft uitgebracht, afgerond 46,53% voor de Wiv 2017 heeft gestemd en 49,44% tegen de Wiv 2017 heeft gestemd.
3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 9 november 2017; ECLI:NL:RVS:2017:3069) kan tegen een besluit op grond van de Wrr overeenkomstig de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) beroep worden ingesteld. Artikel 8:1 van Pro de Awb bepaalt dat belanghebbenden tegen een besluit beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter. Onder belanghebbende wordt ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
In de tekst van de Wrr noch in de geschiedenis van haar totstandkoming zijn aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat de wetgever heeft beoogd een van artikel 8:1 van Pro de Awb afwijkende regeling te treffen, zoals bijvoorbeeld het geval is in artikel I 7, eerste lid, van de Kieswet, waarin is bepaald dat een belanghebbende en iedere kiezer beroep kunnen instellen. De artikelen 91 en 92 van de Wrr, die betrekking hebben op het beroep, bepalen welke afwijkingen van de Awb gelden. Deze afwijkingen betreffen niet de kring van degenen die beroep kunnen instellen. Verder heeft de wetgever in het advies van de Kiesraad van 24 mei 2016, waarin de Kiesraad heeft geadviseerd om ook in de Wrr te bepalen dat beroep kan worden ingesteld door ‘een belanghebbende en iedere kiezer’ (voor het referendum), geen aanleiding gezien om de Wrr te wijzigen. Dit betekent dat de Afdeling voor de ontvankelijkheid van het beroep moet beoordelen of [appellant] belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
4. [appellant] stelt zich op het standpunt dat hij belanghebbende is. Op basis van zijn maatschappelijke rol als wetenschapper die gelieerd is aan een universiteit en die gespecialiseerd is in verkiezingen en referenda, voelt hij een sterke morele verplichting om de onjuiste toepassing van de Wrr bij de Wiv 2017 aan de kaak te stellen. Ter zitting heeft hij toegelicht dat hij door zijn wetenschappelijke kennis en expertise op het gebied van referenda niet kan worden gelijkgesteld met elke willekeurige kiezer. Daarbij wijst hij onder meer op zijn bijdrage als expert in het maatschappelijk debat die hij vorige maand op verzoek van de Eerste Kamer der Staten-Generaal heeft geleverd over de Wet tot intrekking van de Wrr. Voorts stelt [appellant] zich op het standpunt dat met een rigide toepassing van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb mogelijk niemand belanghebbende is, waardoor de situatie ontstaat dat de wetgever beroep tegen een besluit van de Kiesraad mogelijk wil laten zijn, maar dat tegelijk niemand hiertoe in staat is. In dit verband wijst hij op het door de Kiesraad ingenomen standpunt in zijn advies van 24 mei 2016. Volgens [appellant] heeft de wetgever blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb beoogd dat in een concrete situatie dient te worden beoordeeld of iemand belanghebbende is en niet dat een algemene formule rigide wordt toegepast. Tot slot betoogt [appellant] dat het grote maatschappelijke en juridische belang om tot een uitspraak te komen relevanter kan zijn dan strikte toepassing van het belanghebbendebegrip. Nu de wetgever heeft nagelaten een lacune in de wet te repareren, dient de Afdeling duidelijkheid te bieden, mede met het oog op mogelijk toekomstige referenda. In dat verband wijst [appellant] op precedentwerking naar gemeentelijke referenda.
5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraken van 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5936, en van 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8937), blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1:2 van Pro de Awb (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 32 e.v.) dat met de woorden ‘wiens belang rechtstreeks is betrokken’ een zekere begrenzing wordt beoogd. Een persoon die wellicht enig belang heeft, doch zich op dat punt niet onderscheidt van grote aantallen anderen, kan niet worden beschouwd als een persoon met een rechtstreeks betrokken belang. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het besluit.
6. [appellant] voldoet niet aan deze voorwaarde om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb te worden aangemerkt. Bij het referendum over de Wiv 2017 hebben ruim 6,7 miljoen kiezers hun stem uitgebracht. [appellant] onderscheidt zich bij de uitoefening van zijn democratisch recht om zich in een referendum uit te laten over de Wiv 2017 niet van andere kiezers bij dat referendum. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 13 april 2005 (zaak nr. 200500292/1) is een gevoel van persoonlijke betrokkenheid bij een besluit, hoe sterk dat ook moge zijn, niet voldoende om een rechtstreeks bij dat besluit betrokken belang op te leveren in de zin van de Awb. Dat [appellant] een sterke morele verplichting voelt om de, naar hij stelt, onjuiste toepassing van de Wrr bij de Wiv 2017 aan de kaak te stellen acht de Afdeling een onvoldoende objectief belang om een rechtstreeks belang aan te nemen dat [appellant] in voldoende mate onderscheidt van andere kiezers in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Dat [appellant] als wetenschapper gespecialiseerd is in referenda, betekent evenmin dat zijn belang bij het besluit zich onderscheidt van dat van andere kiezers bij dat referendum.
Dat hij voorts, naar hij stelt, als wetenschapper het algemeen belang dient en hij door een niet-ontvankelijk beroep wordt belemmerd in zijn maatschappelijke rol om zijn wetenschappelijke kennis en expertise inzake referenda in te zetten voor de maatschappij en de overheid, kan ook niet leiden tot een ander oordeel. Het belang van [appellant] is niet voldoende rechtstreeks geraakt door het besluit van de Kiesraad van 29 maart 2018 waarbij de uitslag is vastgesteld. In de Wrr is, zoals hiervoor reeds is overwogen, niet uitdrukkelijk bepaald dat iedere kiezer beroepsgerechtigd is, zoals in de Kieswet voor een enkel besluit wel is gedaan. De wetgever heeft de Wrr naar aanleiding van het advies van de Kiesraad ook niet alsnog in voorbedoelde zin gewijzigd.
Anders dan [appellant] heeft betoogd, ziet de Afdeling geen aanleiding om op grond van een groot maatschappelijk en juridisch belang voorbij te gaan aan de vaststelling dat [appellant] geen belanghebbende is en de zaak alsnog inhoudelijk te behandelen.
Het beroep van [appellant] dient derhalve niet-ontvankelijk te worden verklaard. Dit betekent dat de Afdeling niet toekomt aan de beoordeling van de door [appellant] aangevoerde beroepsgronden.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Rijsdijk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2018
705.