Uitspraak
201706000/1/A1.
Datum uitspraak: 25 april 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Nippon Yusen Kabushiki Kaisha (hierna: NYK Line), gevestigd te Tokyo, Japan,
appellante,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, thans: Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 7 december 2016 heeft de staatssecretaris aan NYK Line een last onder dwangsom opgelegd op grond van het Besluit gefluoreerde broeikasgassen en ozonlaagafbrekende stoffen (hierna: het Besluit), in samenhang met Verordening (EG) nr. 1005/2009 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen (PB 2009, L 286, hierna: de Ozonverordening).
Bij besluit van 6 juli 2017 heeft de staatssecretaris het daartegen door NYK Line gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft NYK Line beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2018, waar NYK Line, vertegenwoordigd door mr. K.H.L. van Waasbergen, advocaat te Rotterdam, en door R. de Puij, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kerssemakers, mr. R. Afman en ing. J. Zeefat, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 17 juli 2015 zijn in de haven van Rotterdam door de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de ILT) twee containers met gasflessen geblokkeerd voor verdere verscheping. Uit bemonstering van een deel van de gasflessen is gebleken dat die flessen, anders dan was vermeld op de etiketten, ozonlaagafbrekende stoffen bevatten. NYK Line heeft de gasflessen vervoerd van China naar Nederland. De gasflessen waren afkomstig van het in China gevestigde bedrijf Sanowart Group Co. Ltd. (hierna: Sanowart) en bestemd voor het in Rusland gevestigde bedrijf Marin Trade Automatica LLC (hierna: Marin Trade).
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de invoer van deze stoffen vanuit China een overtreding oplevert van artikel 15, eerste lid, van de Ozonverordening en daarmee van artikel 8, tweede lid, van het Besluit. De staatssecretaris heeft NYK Line, Sanowart en Marin Trade alle drie aangemerkt als overtreder en aan alle drie een gelijkluidende last onder dwangsom opgelegd. De opgelegde last houdt, kort gezegd, in dat alle gasflessen door een erkende inzamelaar op hun inhoud beoordeeld moeten worden en vervolgens, in overleg met de ILT, op milieuverantwoorde wijze vernietigd moeten worden, tenzij het in het kader van dat overleg mogelijk blijkt te zijn om gasflessen opnieuw in de handel te brengen. Aan de last is een begunstigingstermijn van vier weken verbonden met een eenmalige dwangsom van € 300.000.
2. Dat zich een overtreding heeft voorgedaan van artikel 8, tweede lid, van het Besluit, in samenhang met artikel 15, eerste lid, van de Ozonverordening, is niet in geschil. NYK Line acht het echter onjuist dat aan haar als vervoerder een last onder dwangsom is opgelegd vanwege deze overtreding.
Overtreder
3. NYK Line betoogt dat de staatssecretaris haar ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt. Volgens NYK Line kan een vervoerder niet invoeren als bedoeld in de Ozonverordening, zodat het in artikel 15, eerste lid, van die verordening neergelegde invoerverbod - en daarmee het verbod in artikel 8, tweede lid, van het Besluit - zich niet tot haar richt. NYK Line voert daarnaast aan dat zij geen overtreder is, omdat zij niet wist en ook niet kon weten dat zij gereguleerde ozonlaagafbrekende stoffen vervoerde. Zij wijst er in dit verband op dat de daadwerkelijke inhoud van de gasflessen niet bleek uit de etiketten op de flessen en evenmin uit andere door Sanowart verstrekte productinformatie. NYK Line stelt zich op het standpunt dat zij als vervoerder moet kunnen uitgaan van de juistheid van de door de afzender verstrekte productinformatie en dat van haar kan niet worden gevergd dat zij de inhoud van alle door haar te vervoeren ladingen gasflessen door middel van laboratoriumonderzoek controleert. Dat is voor haar feitelijk en juridisch niet mogelijk, aldus NYK Line.
3.1. Ingevolge artikel 8, tweede lid, van het Besluit is het verboden om te handelen in strijd met artikel 15, eerste lid, van de Ozonverordening. Artikel 15, eerste lid, van de Ozonverordening verbiedt, behoudens uitzonderingen die in dit geval niet van toepassing zijn, de invoer van door deze verordening gereguleerde ozonlaagafbrekende stoffen. In artikel 3, aanhef en onder 18, van de Ozonverordening is, voor zover hier van belang, bepaald dat onder invoer wordt verstaan: het binnenkomen van onder deze verordening vallende stoffen, producten en apparaten in het douanegebied van de Gemeenschap (hierna: het douanegebied).
3.2. Artikel 15, eerste lid, van de Ozonverordening bevat een algemeen verbod op de invoer - het binnenkomen in het douanegebied - van gereguleerde ozonlaagafbrekende stoffen. Gelet op de bewoordingen van artikel 15, eerste lid, is dit verbod gericht tot een ieder. Anders dan NYK Line betoogt, kan derhalve ook een vervoerder dit verbod overtreden.
Vast staat dat NYK Line, door zorg te dragen voor het vervoer van de gasflessen van China naar Nederland, handelingen heeft verricht die ertoe hebben geleid dat gereguleerde ozonlaagafbrekende stoffen het douanegebied zijn binnengekomen. Hiermee heeft NYK Line artikel 15, eerste lid, van de Ozonverordening overtreden. Dat zij niet wist dat de gasflessen gereguleerde ozonlaagafbrekende stoffen bevatten, kan niet tot een ander oordeel leiden. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat NYK Line in dit geval niet zonder meer heeft mogen uitgaan van de door de afzender verstrekte productinformatie, maar dat van haar als professioneel vervoerder enig onderzoek naar de juistheid daarvan mocht worden gevergd. Hierbij is van belang dat, zoals de staatssecretaris onbestreden heeft gesteld, het om een bekende route voor smokkel van de aangetroffen ozonlaagafbrekende stoffen ging. Aannemelijk is verder dat, zoals de staatssecretaris heeft toegelicht, een relatief eenvoudige druktest in dit geval had kunnen aantonen dat zich in de gasflessen andere stoffen bevonden dan op de etiketten en in de andere door Sanowart verstrekte productinformatie was vermeld. Niet aannemelijk is dat het voor NYK Line feitelijk of juridisch onmogelijk was om de gasflessen voorafgaand aan het vervoer, al dan niet steeksproefgewijs, op deze wijze te onderzoeken.
3.3. Gelet op het vorenstaande, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat NYK Line artikel 15, eerste lid, van de Ozonverordening en daarmee artikel 8, tweede lid, van het Besluit heeft overtreden. Het betoog faalt.
Evenredigheid
4. NYK Line betoogt dat handhavend optreden jegens haar onevenredig is. In dit verband voert zij aan dat haar geen verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, nu zij de dupe is van door Sanowart, al dan niet in samenspraak met Marin Trade, gepleegde smokkel.
4.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.2. Zoals hiervoor is overwogen, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat in het kader van artikel 15, eerste lid, van de Ozonverordening van NYK Line als professioneel vervoerder enig onderzoek mocht worden gevergd naar de juistheid van de door Sanowart verstrekte informatie. Nu NYK Line dit heeft nagelaten, kan haar een verwijt van de overtreding worden gemaakt. Hetgeen zij aanvoert, geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden jegens haar zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat de staatssecretaris daarvan had moeten afzien. Het betoog faalt.
Bestuursdwang
5. NYK Line betoogt dat de staatssecretaris had moeten overgaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang aan Sanowart en Marin Trade. Volgens NYK Line heeft zij een toenemend belang bij toepassing van bestuursdwang, nu Sanowart en Marin Trade geen uitvoering hebben gegeven aan de aan hen opgelegde lasten onder dwangsom en de kosten voor het opslaan van de gasflessen in Rotterdam daardoor voor NYK Line blijven oplopen.
5.1. Voor zover dit betoog is gebaseerd op de veronderstelling dat NYK Line niet als overtreder kan worden aangemerkt, dan wel handhavend optreden jegens haar onevenredig moet worden geacht, volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen dat deze veronderstelling onjuist is. Dat, zoals NYK Line stelt, Sanowart en Marin Trade ook als overtreder zijn te beschouwen, doet er niet aan af dat de staatssecretaris jegens NYK Line handhavend heeft kunnen optreden door het opleggen van een last onder dwangsom. Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
6. Nu uit het voorgaande volgt dat de staatssecretaris de aan NYK Line opgelegde last onder dwangsom heeft kunnen baseren op overtreding van artikel 8, tweede lid, van het Besluit, behoeft hetgeen partijen naar voren hebben gebracht met betrekking tot (dreigende) overtreding van het vierde lid van dat artikel geen bespreking.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
w.g. Michiels w.g. Van Grinsven
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2018
462.