Uitspraak
201706243/1/A2.
Datum uitspraak: 20 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van ‘s-Hertogenbosch,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 16 juni 2017 in zaak nr. 17/847 in het geding tussen:
het college,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 30 augustus 2016 heeft de minister aan het college een subsidie verleend van € 524.132,00 voor de uitvoering van het instandhoudingsplan voor het rijksmonument "De Vestingwerken" te ‘s-Hertogenbosch met monumentnummer 21949 en de subsidieaanvraag voor het overige afgewezen.
Bij besluit van 30 januari 2017 heeft de minister het door het college daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 juni 2017 heeft de rechtbank het door het college daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een nader stuk overgelegd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2018, waar het college, vertegenwoordigd door ing. I.M.M. Scheffers, J.C. van Vliet en mr. J.H.M. van den Eertwegh, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. el Addouti en ing. A. Kock-Rood, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Vestingwerken in ‘s-Hertogenbosch bestaan onder meer uit een vestingmuur. De Vestingwerken zijn aangewezen als beschermd rijksmonument en op 5 oktober 1965 als zodanig ingeschreven in het rijksmonumentenregister.
2. Het college heeft een subsidieaanvraag ingediend voor het verrichten van werkzaamheden ten behoeve van de instandhouding van de Vestingwerken. Een deel van de werkzaamheden heeft blijkens het overgelegde instandhoudingsplan betrekking op het vervangen van voegwerk en beschadigd metselwerk op negen locaties van de Vestingwerken, te weten de locaties Zuidwal, Bastion Oranje, Spinhuiswal, Buitenhaven, Oliemolensingel, Entree Binnenhaven, Kasterenwal, Noordwal en Muntelwal.
3. Deze werkzaamheden vinden plaats aan de zogenoemde bekledingsmuur. Dit is een muur die bij een restauratie in de periode 1977-1979 vóór de monumentale 17e-eeuwse en middeleeuwse vestingmuur (hierna: monumentale vestingmuur) is geplaatst. De bekledingsmuur is tegen de monumentale vestingmuur aangebouwd en in de loop der jaren uitgebreid. Hierdoor is de monumentale vestingmuur ingekapseld en niet of nauwelijks meer zichtbaar. Op diverse plaatsen is een betonlaag, door partijen aangeduid als betonschijf, aangebracht tussen de monumentale vestingmuur en de bekledingsmuur.
4. De minister heeft de subsidieaanvraag gedeeltelijk toegewezen. Het totale bedrag aan subsidiabele kosten heeft hij vastgesteld op € 1.048.264,00 en, gegeven de omstandigheid dat het subsidiepercentage 50% is, het subsidiebedrag berekend op € 524.132,00. De in de subsidieaanvraag opgenomen kosten voor de werkzaamheden die betrekking hebben op de vervanging van het voegwerk en het beschadigd metselwerk op de locaties Buitenhaven, Oliemolensingel, Kasterenwal, Noordwal en Muntelwal zijn niet subsidiabel. Volgens de minister strekken de werkzaamheden niet tot instandhouding van het monument en zijn monumentale waarden, zoals vereist volgens het bepaalde in artikel 4 van de Subsidieregeling instandhouding monumenten (hierna: Sim) en hoofdstuk 1.1, aanhef en onder a, sub 1, en onder b, van de Leidraad subsidiabele instandhoudingskosten (hierna: Leidraad).
5. Het college kon zich met de gedeeltelijke afwijzing van de subsidieaanvraag en de daaraan ten grondslag liggende motivering niet verenigen en heeft bezwaar gemaakt. Daarin heeft het gesteld dat de minister in strijd handelt met het bepaalde in hoofdstuk 1.1, aanhef en onder a en b, van de Leidraad. De werkzaamheden strekken tot instandhouding van het monument en zijn monumentale waarden. Zij vinden immers plaats aan de bekledingsmuur, die onlosmakelijk is verbonden met de monumentale vestingmuur en die onderdeel uitmaakt van het monument. Mocht geen sprake zijn van werkzaamheden aan het monument, dan dienen deze te worden gekwalificeerd als zijnde gericht op het voorkomen van verval van of vervolgschade aan het monument. De bekledingsmuur dient in stand te worden gehouden om de gelaagde opbouw van de monumentale vestingmuur te kunnen behouden. Zodoende zijn de werkzaamheden in overeenstemming met het bepaalde in de Leidraad, aldus het college.
De minister heeft zijn standpunt in bezwaar gehandhaafd. Volgens de minister is geen sprake van onderhoud aan een monumentaal onderdeel van het beschermde monument. Het onderhoud aan dit niet-monumentale onderdeel strekt niet tot behoud van de monumentale waarden van het beschermde monument. Verder zijn de werkzaamheden aan het niet-monumentale onderdeel niet gericht op het voorkomen van verval van of vervolgschade aan de monumentale onderdelen van het beschermde monument, aldus de minister.
Aangevallen uitspraak
6. De rechtbank heeft zich voor de vraag gesteld gezien of de minister in redelijkheid de kosten voor de werkzaamheden voor voeg- en metselwerk voor de bovengenoemde locaties niet subsidiabel heeft kunnen achten. Voor het antwoord op die vraag is volgens de rechtbank allereerst van belang of is voldaan aan het vereiste in hoofdstuk 1.1, aanhef en onder a, sub 1, van de Leidraad, dat de werkzaamheden aan de bekledingsmuur strekken tot instandhouding van het rijksmonument en zijn monumentale waarden. De rechtbank is van oordeel dat de werkzaamheden aan de bekledingsmuur voldoen aan dit vereiste als de bekledingsmuur monumentale waarde heeft of, indien dit niet het geval is, de werkzaamheden zijn gericht op het voorkomen van verval van of vervolgschade aan de monumentale vestingmuur, als bedoeld in hoofdstuk 1.1, aanhef en onder b, van de Leidraad. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bekledingsmuur monumentale waarde heeft dan wel dat de werkzaamheden aan deze muur strekken tot het voorkomen van verval of vervolgschade. De minister heeft de kosten voor de werkzaamheden dan ook in redelijkheid niet subsidiabel kunnen achten, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
7. Het college betoogt dat de werkzaamheden aan de bekledingsmuur strekken tot instandhouding van het monument. Zoals blijkt uit de overgelegde stukken heeft de vestingmuur een gelaagde constructie. Door schade aan de bekledingsmuur ontstaat vervolgschade aan de monumentale delen van de vestingmuur. Te denken valt aan inwatering, vorstschade en/of worteldruk. Om deze gelaagde opbouw van de muur te behouden, dient de bekledingsmuur in stand te worden gehouden. Dit is in overeenstemming met de Leidraad alsmede de doelstelling van de Sim, te weten een effectieve instandhouding van het monument ter voorkoming van dure restauratieve ingrepen of verval van het monument. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst het college naar een onderzoeksrapport van ing. B. Massop van 28 augustus 2017. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is het, gelet op de hoogte van de kosten, niet gebruikelijk om vóór aanvang van de werkzaamheden zo’n onderzoek te laten verrichten. De minister is bekend met deze praktijk en heeft deze eis bij de aanvraag van de subsidie ook nimmer gesteld, aldus het college.
7.1. Artikel 4 van de Sim luidt:
"Subsidiabel zijn de kosten van werkzaamheden, maatregelen en voorzieningen die als zodanig zijn aangemerkt in de Leidraad subsidiabele instandhoudingskosten die als bijlage bij deze regeling is opgenomen."
Hoofdstuk 1.1 van de Leidraad luidt, voor zover thans van belang:
"Subsidiabel zijn de kosten van werkzaamheden, maatregelen en voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van rijksmonumenten of zelfstandige onderdelen, voor zover dat is bepaald in deze bijlage, met dien verstande dat:
a. kosten uitsluitend subsidiabel zijn voor zover de werkzaamheden:
1º. strekken tot instandhouding van het rijksmonument en zijn monumentale waarden;
2º. sober en doelmatig zijn;
3º. technisch noodzakelijk zijn; en
4º. zijn gericht op maximaal behoud van aanwezige monumentale waarden, in het bijzonder historische materialen en constructies;
b. kosten voor werkzaamheden gericht op het voorkomen van verval of het voorkomen van vervolgschade subsidiabel zijn;
[…]."
7.2. Anders dan in beroep is thans niet meer in geschil dat de bekledingsmuur geen monumentale waarde heeft. Het hoger beroep beperkt zich tot de vraag of de werkzaamheden aan deze muur strekken tot instandhouding van de monumentale vestingmuur, in die zin dat verval of vervolgschade wordt voorkomen.
7.3. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat in het kader van de subsidieaanvraag alles in een keer door de aanvrager dient te worden aangeleverd en dat er geen mogelijkheid is om in een later stadium de aanvraag aan te passen of aan te vullen. Dit betekent in dit concrete geval dat het college na de gedeeltelijke toewijzing van de subsidieaanvraag bij besluit van 30 augustus 2016 geen aanvullende gegevens meer kon overleggen om ook in aanmerking te komen voor dat deel van de subsidie dat door de minister bij datzelfde besluit is afgewezen. Deze procedurele gang van zaken is niet eerder dan ter zitting door de minister nader toegelicht en blijkt ook niet uit de aanvraagprocedure. Het verzoek van de minister om aanvulling van de subsidieaanvraag van 17 juni 2016, dat dateert van vóór het subsidieverleningsbesluit van 30 augustus 2016, past ook niet bij een tenderprocedure. In dit licht bezien kan de minister het college niet tegenwerpen dat deze pas in hoger beroep een rapport van een deskundige heeft overgelegd waaruit blijkt dat de werkzaamheden aan de bekledingsmuur, op deze locaties noodzakelijk zijn om verval en schade aan de monumentale vestingmuur te voorkomen. Het voorgaande brengt met zich mee dat de Afdeling het in hoger beroep overgelegde rapport van 28 augustus 2017 in haar oordeel zal betrekken.
7.4. In het rapport van 28 augustus 2017 is onder meer het volgende vermeld:
"In de uitspraak van 16 juni 2017 van de meervoudige kamer van de Rechtbank Oost Brabant wordt onder 4.4. gesteld dat de betonschijf voldoende bescherming biedt tegen verval van het monumentale metselwerk.
Ten 1° dient opgemerkt te worden dat de totale betonschijf slechts voor een beperkt deel onder de metselwerk schil aanwezig is. De betonschijf dient aaneengesloten te zijn aangebracht. Ook dit is slechts ten dele het geval. De opgaande muurwerken zijn slecht ten dele afgeschermd door een betonschijf. Voor het overige zijn de opgaande muurwerken deels voorzien van betonnen penanten h.o.h. ca. 5 ml uit elkaar geplaatst en bieden geen adequate bescherming tegen indringend vocht. De overige muurwerken bestaat uit een tegen het oude monumentale metselwerk geplaatste gemetselde schil.
Wat zijn de risico’s als men de metselwerk schil niet in de instandhoudingswerkzaamheden betrekt?
- De betonschijf die als afscherming van het achterliggende metselwerk dienst zou moeten doen is in de oude metselwerkconstructie geplaatst. Aan de boven- en onderzijde is er geen afscherming van het oude monumentale metselwerk aanwezig. Hier is sprake van risico’s m.b.t. het indringen van vocht achter de betonschijf. Omdat de betonschijf waterdicht en grotendeels dampdicht is zal het opgehoopte vocht aan de achterzijde van de betonschijf niet op natuurlijke wijze kunnen uittreden waardoor door schade aan het monumentale metselwerk kan ontstaan (zouttransport en vorstschade).
- De betonnen penanten dragen niet of nauwelijks bij aan de bescherming van het monumentale metselwerk. Immers de betonnen penanten zijn ca. 5m1 h,o.h. uit elkaar geplaatst.
- Het overige overgrote deel van de muurwerken, zijn traditioneel met een nieuwe metselwerkschil bekleed. Deze schil varieert in dikte van steens- tot plaatselijk 2 steens- metselwerk zie fig. 3 en fig.7. Deze schil is door het gelijksoortige materiaalgebruik het meest verwant aan de monumentale metselwerk. Doordat de schil over het algemeen slechts steens dik is, is het onderliggende kwetsbare monumentale metselwerk afhankelijk van de kwaliteit van de schil.
5.2. Conclusie bouwtechnisch.
Uit bovenstaande rapportage blijkt dat een optimale conditie van de metselwerk schil, i.c.m. afdekkingen met folies van de onder het maaiveld aanwezige oude muurwerken, van wezenlijk belang is voor het behoud van de onderliggende monumentale metselwerk.
Om de bescherming van te kunnen garanderen is een integrale aanpak van de metselwerk schil noodzakelijk omdat.
- Scheuren zeer diep in de onderliggende monumentale constructies kunnen binnendringen.
- Rollaagafdekkingen de bovenzijde van m.n. de betonschijf afschermt waardoor inwatering in de monumentale metselwerkconstructies, via de achterzijde van de betonschijf wordt voorkomen.
- Doordat de schil t.p.v. het monumentale metselwerk over grote oppervlakken slechts steens dik is, is de kwaliteit van de metselwerk schil van groot belang. Hiertoe dient het voegwerk en de metselwerkconstructie van de schil (spanningscheuren, dilatatiescheuren en andere gebreken te allen tijde te worden voorkomen.
Om bovenstaande redenen is een optimale conditie van de buitschil van wezenlijk belang voor het behoud van het onderliggende monumentale metselwerk. De optimale conditie van de buitenschil en daarmee het behoud van de monumentale metselwerkconstructies, kan alleen geborgd worden als de voorgenomen instandhoudingswerkzaamheden ook integraal worden uitgevoerd."
7.5. In dit rapport is gesteld dat er een verband bestaat tussen het plegen van onderhoud aan de bekledingsmuur en de instandhouding van de oorspronkelijke muur. De minister heeft deze uitkomst, anders dan in het besluit van 30 januari 2017, ter zitting niet betwist. Hij heeft ter zitting aangegeven dat hij is afgegaan op de informatie en de tekeningen van de doorsnede van de vestingmuur die het college bij de aanvraag en in bezwaar heeft overgelegd en dat hij op basis daarvan tot zijn besluit is gekomen. Op deze tekeningen is de betonschijf te zien. Het college heeft pas later in de procedure aangevoerd dat de betonschijf niet op alle plaatsen aanwezig is, aldus de minister ter zitting.
In beginsel mag de minister bij de beoordeling van een subsidieverzoek als het onderhavige afgaan op de gegevens die de aanvrager daaraan ten grondslag heeft gelegd. In het besluit van 30 januari 2017 heeft de minister overwogen dat, voor zover sprake kan zijn van instandhoudingswerkzaamheden ten behoeve van het rijksmonument, thans geen noodzaak bestaat onderhoud te plegen aan de bekledingsmuur om degradatie aan de oude monumentale kern te voorkomen. Daarbij heeft de minister ook overwogen dat de achterliggende betonschijf voldoende bescherming biedt tegen verval van de 17e-eeuwse en middeleeuwse muren. Dit oordeel heeft de minister niet nader onderbouwd. Ter zitting heeft het college dit oordeel uitdrukkelijk en gemotiveerd betwist, mede onder verwijzing naar die onderdelen van de aanvraag waarvoor de minister wel subsidie heeft verstrekt. Onder deze omstandigheden komt de Afdeling tot de slotsom dat het besluit van 30 januari 2017 onvoldoende is gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
Slotsom
8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 30 januari 2017 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor vernietiging in aanmerking. De minister dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Bij het nemen van het nieuwe besluit dient de minister alle in het kader van de Sim relevante aspecten van de aanvraag, alsmede het rapport van Massop van 28 augustus 2017 te betrekken.
9. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de minister te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
10. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 16 juni 2017 in zaak nr. 17/847;
III. verklaart het door het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 30 januari 2017, met kenmerk DUO/BNB-2017/3039M;
V. bepaalt dat tegen het door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
VI. gelast dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
aan het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 834,00 (zegge: achthonderdvierendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Lodder
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018
17-834.