Uitspraak
201609738/1/R2.
Datum uitspraak: 20 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord, gevestigd te Zwolle (hierna: LTO Noord),
appellante,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken (thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat) en het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluiten van onderscheidenlijk 23 augustus 2016, 22 augustus 2016 en 2 november 2016 hebben de staatssecretaris van Economische Zaken, de minister van Infrastructuur en Milieu en het college van het gedeputeerde staten van Fryslân op grond van de artikelen 19a en 19b van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het beheerplan "Ameland" vastgesteld.
LTO Noord heeft tegen het beheerplan beroep ingesteld.
Er is een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 april 2018, waar de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, vertegenwoordigd door mr. P.J. Kooiman, de minister van Infrastructuur en Waterstaat, vertegenwoordigd door mr. H.A.J. Gierveld en ing. A. Nicolai, en het college van gedeputeerde staten van Fryslân, vertegenwoordigd door H.G. Valk en J.C. Jongman, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het beheerplan "Ameland" heeft betrekking op de het gelijknamige Natura 2000-gebied "Duinen Ameland" en de Natura 2000-gebieden "Waddenzee" en "Noordzeekustzone". Deze gebieden zijn ter uitvoering van de Europese Habitat- en Vogelrichtlijn aangewezen als Natura 2000-gebied. Het beheerplan "Ameland" richt zich op het gehele eiland. Ameland is een middelgroot Waddeneiland met een variërend duin- en poldergebied met landbouwgronden. In het oosten loopt het eiland uit in een omvangrijk natuurgebied bestaande uit duinen, strandvlaktes en een omvangrijke kwelder, het Oerd-Neerlands reid. De kwelder fungeert als foerageergebied en rustplaats voor de grauwe gans en de brandgans.
2. LTO Noord kan zich niet met het beheerplan verenigen. Zij behartigt de belangen van de agrarische sector. Ganzen vormen een probleem voor de landbouw op Ameland. Daarom had het volgens LTO Noord in de rede gelegen dat in het beheerplan maatregelen waren opgenomen die voorkomen dat de ganzenpopulatie schade aan landbouwgronden op Ameland veroorzaakt.
Wettelijk kader
3. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen vóór 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10, derde lid, van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht, dat wil zeggen de Nbw 1998.
De relevante wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Bevoegdheid Afdeling om van het beroep kennis te nemen
4. Op grond van artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998 wordt in een beheerplan beschreven welke instandhoudingsmaatregelen dienen te worden getroffen en op welke wijze. Tevens kan in het beheerplan een beschrijving worden opgenomen van handelingen en ontwikkelingen die, in voorkomend geval onder bepaalde voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen. Artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 bepaalt dat een beroep tegen de vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a uitsluitend betrekking heeft op "de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen". Deze zinsnede is gelijkluidend aan de desbetreffende zinsnede in artikel 19a. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:222, onder 7) wordt artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 zo uitgelegd dat de bestuursrechter slechts inhoudelijk kennis mag nemen van een beroep tegen het beheerplan als het beroep is gericht tegen die handelingen die in het beheerplan expliciet zijn beschreven als handelingen die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, en die daardoor zijn uitgezonderd van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998.
Beroepsgronden
5. LTO Noord betoogt dat de ganzenpopulatie in toenemende mate schade veroorzaakt aan landbouwgronden op Ameland. In het beheerplan zijn volgens LTO Noord ten onrechte geen maatregelen opgenomen die deze schade voorkómen en die het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen. Door in de betrokken Natura 2000-gebieden bijvoorbeeld meer ruimte te bieden aan het beweiden van kwelders worden gebieden aantrekkelijker voor ganzen om te foerageren, waardoor schade aan landbouwgewassen op binnendijkse landbouwgronden volgens LTO Noord kan worden verminderd. LTO Noord wijst erop dat de huidige activiteiten om de groeiende ganzenpopulatie in het gebied te beheersen, zoals het schudden en prikken van eieren, onvoldoende effectief zijn. Ook de nota ‘Friese Ganzenaanpak 2014’ waarin de aanpak van ganzenoverlast tot 2020 nader is uitgewerkt, biedt vanwege de beperkte periode geen definitieve oplossing voor het probleem.
5.1. Verweerders stellen dat de Afdeling niet bevoegd is om kennis te nemen van het beroep van LTO Noord, gelet op het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998. Verder hebben verweerders toegelicht dat ganzen geen schade toebrengen aan natuurdoelen. Daarom bestaat er volgens hen op grond van het beheerplan geen aanleiding om schade door ganzen tegen te gaan.
5.2. In het beheerplan zijn geen maatregelen opgenomen om schade aan landbouwgronden door ganzen te voorkomen. In het beroepschrift betoogt LTO Noord dat dit ten onrechte niet is gebeurd. Desgevraagd heeft zij toegelicht dat zij vreest dat de schade aan landbouwgronden door ganzen aanzienlijk zal toenemen als alleen de in het beheerplan beschreven instandhoudingsmaatregelen worden getroffen. Maatregelen die schade aan landbouwgronden zouden kunnen verminderen, zijn volgens LTO Noord bijvoorbeeld maatregelen die zien op het realiseren van meer geschikt foerageergebied voor ganzensoorten. Naar het oordeel van de Afdeling ziet het beroep van LTO Noord daarmee op het deel van het beheerplan waarin maatregelen zijn opgenomen ten behoeve van beheer, inrichting en herstel van de habitattypen en leefgebieden van soorten, waaronder de ganzensoorten waarvoor het Natura 2000-gebied Waddenzee is aangewezen. De Afdeling stelt daarmee vast dat het beroep van LTO Noord niet is gericht tegen een deel van het beheerplan waartegen beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld, zoals beschreven in overweging 4.
Conclusie
6. De conclusie is dat de Afdeling gelet op het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 onbevoegd is om van het beroep van LTO Noord kennis te nemen. Dit betekent dat de Afdeling in zoverre niet inhoudelijk kan ingaan op de door LTO Noord naar voren gebrachte beroepsgrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
8. Redelijke toepassing van artikel 8:74, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht brengt met zich dat de griffier van de Raad van State aan LTO Noord het door haar betaalde griffierecht voor het beroep terugbetaalt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen;
II. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan de Vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor de behandeling van het beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.E. Reichardt, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Reichardt
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018
772. BIJLAGE
Natuurbeschermingswet 1998
Artikel 19a
"1. Gedeputeerde staten stellen, na overleg met de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een op grond van artikel 12, derde lid, voorlopig aangewezen gebied, een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen. […]."
Artikel 19d
1. Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vijfde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op het realiseren van projecten of het verrichten van andere handelingen, waaronder bestaand gebruik, alsmede de wijzigingen daarvan, overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in de artikelen 19a of 19b.
3. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op bestaand gebruik, behoudens indien dat gebruik een project is dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied. [...]."
Artikel 39
"[…] 2. Een beroep tegen de vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a heeft uitsluitend betrekking op de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. […]."