Uitspraak
201703673/1/A3.
Datum uitspraak: 4 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante A], gevestigd te [plaats], [appellante B], gevestigd te [plaats] en [appellante C], alsmede haar vennoten, gevestigd en wonend te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 maart 2017 in zaak nr. 16/3341 in het geding tussen:
[appellante A] en anderen
en
de Kamer voor de Binnenvisserij.
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2015 heeft de Kamer het verzoek van de vereniging Sportvisserij Zuidwest-Nederland (hierna: SZWN) om ongewijzigde verlenging van de huurovereenkomst tussen SZWN en de Staat der Nederlanden inzake het schubvis-visrecht op een groot deel van de Amer en de Oude Maas toegewezen.
Bij besluit van 18 maart 2016 heeft de Kamer het door SZWN daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 18 september 2015 herroepen en het verlengingsverzoek van SZWN niet-ontvankelijk verklaard. De bezwaren van de Staat en [appellante A] en anderen zijn ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellante A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante A] en anderen hoger beroep ingesteld.
De Kamer heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
SZWN heeft een reactie ingediend.
[appellante A] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2018, waar [appellante A] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.H. Hermsen, advocaat te Zutphen, en de Kamer, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen. Voorts is daar SZWN, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B], gehoord.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2. SZWN huurt van de Staat het schubvis-visrecht op een groot deel van de Amer en de Oude Maas. De Staat heeft bij brief van 30 april 2015 aan SZWN een nieuwe, gewijzigde, huurovereenkomst aangeboden. SZWN wenst ongewijzigde voortzetting van de huur en heeft bij brief van 10 juni 2015 aan de Kamer verzocht om verlenging. Bij het besluit van 18 september 2015 heeft de Kamer het verlengingsverzoek van SZWN toegewezen. Hiertegen hebben [appellante A] en anderen en de Staat bezwaarschriften ingediend. Zij zijn van mening dat wijzigingen gunstiger zijn voor de doelmatige bevissing van de wateren. Ook SZWN heeft een bezwaarschrift ingediend. SZWN heeft betoogd dat de huurovereenkomst over de periode 1 januari 2009 tot en met 31 december 2015 van rechtswege is verlengd, omdat het voorstel van de Staat tot wijziging van de overeenkomst SZWN pas op 1 mei 2015 heeft bereikt, zodat de verlenging door de Kamer niet nodig is.
Besluitvorming
3. Bij het besluit van 18 maart 2016 heeft de Kamer het bezwaar van SZWN gegrond verklaard, het besluit van 18 september 2015 herroepen en het verzoek om verlenging niet-ontvankelijk verklaard. De Kamer heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de Staat bij brief van 30 april 2015 SZWN een nieuwe huurovereenkomst heeft aangeboden, welke brief SZWN op 1 mei 2015 heeft ontvangen. De Staat heeft derhalve niet tijdig een nieuwe huurovereenkomst aan SZWN aangeboden. De bestaande huurovereenkomst is derhalve, gelet op artikel 33, eerste lid, van de Visserijwet 1963 van rechtswege verlengd. Dat betekent dat het door SZWN ingediende verzoek tot verlenging van de huurovereenkomst niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. De Visserijwet 1963 bevat geen bepalingen die haar de bevoegdheid geven om in geval van een van rechtswege verlengde huurovereenkomst, gedurende de periode dat de huurovereenkomst loopt, een oordeel te geven over de vraag of de doelmatige bevissing al dan niet wordt belemmerd, aldus de Kamer.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft overwogen dat de Kamer zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bestaande huurovereenkomst tussen SZWN en de Staat van rechtswege is verlengd. Nu de Staat in het rechtsverkeer optreedt als privaatrechtelijke rechtspersoon en niet als bestuursorgaan als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft SZWN hiertoe terecht verwezen naar de uitspraak van de Hoge Raad van 14 juni 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ4104. Uit de strekking van dit arrest vloeit voort dat de Staat in het onderhavige geval niet de vereiste termijn van uiterlijk acht maanden voor het eind van de lopende overeenkomst in acht heeft genomen. Die overeenkomst liep tot en met 31 december 2015. De brief van de Staat van 30 april 2015 met de gewijzigde huurovereenkomst heeft SZWN pas op 1 mei 2015 bereikt. Volgens de rechtbank heeft de Kamer zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat zij niet bevoegd is om de van rechtswege ontstane overeenkomst te toetsen aan de eisen van doelmatige bevissing. De rechtbank heeft in de Waterwet en het daarop gebaseerde Waterbesluit, waarbinnen de implementatie van de Kaderrichtlijn water voor het grootste gedeelte is komen te vallen, geen grondslag gevonden voor een verplichting van een bestuursorgaan om overeenkomsten, zoals de onderhavige, met enige regelmaat te toetsen aan de eisen van doelmatige bevissing.
Hoger beroep
Belanghebbende
5. De Afdeling ziet zich, mede gelet op hetgeen SZWN in haar schriftelijke uiteenzetting en tijdens de zitting naar voren heeft gebracht, allereerst voor de vraag gesteld of [appellante A] en anderen kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden of dat zij slechts een afgeleid belang hebben.
5.1. De Afdeling is van oordeel dat [appellante A] en anderen belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Hiertoe wordt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1211, overwogen dat van een afgeleid belang, zoals SZWN betoogt, sprake zou zijn in het geval [appellante A] en anderen door het besluit van 18 maart 2016 worden getroffen via een contractuele verhouding in een belang dat soortgelijk is aan dat van SZWN, de geadresseerde van dat besluit. Nu [appellante A] en anderen zich juist tegen de van rechtswege verlenging van de huurovereenkomst, en in het verlengde daarvan tegen de niet-ontvankelijkverklaring van SZWN, keren, is geen sprake van soortgelijke belangen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de belangen van [appellante A] en anderen rechtstreeks bij het besluit van 18 maart 2016 zijn betrokken en dat zij derhalve als belanghebbenden moeten worden aangemerkt.
Van rechtswege verlengd
6. [appellante A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Staat het voorstel voor de gewijzigde huurovereenkomst niet binnen de daartoe in artikel 33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Visserijwet 1963 gestelde termijn aan SZWN heeft aangeboden.
6.1. Wanneer het, zoals in dit geval, gaat om het aanbieden van een gewijzigde huurovereenkomst, die overeenkomstig artikel 33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Visserijwet 1963 door de verhuurder voor een bepaalde termijn moet zijn aangeboden aan de huurder, geldt voor de beantwoording van de vraag of aan die termijn is voldaan het bepaalde in artikel 3:37, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek. De rechtbank heeft hierbij terecht van belang geacht dat de Staat in dit geval in het rechtsverkeer optreedt als privaatrechtelijke rechtspersoon en niet als bestuursorgaan in de zin van de Awb. Voor beantwoording van de vraag of de gewijzigde huurovereenkomst tijdig aan SZWN is aangeboden, is van belang dat de lopende huurovereenkomst op 31 december 2015 zou aflopen en SZWN te kennen heeft gegeven de brief van de Staat met de gewijzigde huurovereenkomst één dag te laat, op 1 mei 2015, te hebben ontvangen. Voorts is van belang dat de dagtekening van de brief 30 april 2015 is en niet in geschil is dat die brief per post is verzonden. [appellante A] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de gewijzigde huurovereenkomst SZWN eerder dan op 1 mei 2015 heeft bereikt. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de huurovereenkomst tussen de Staat en SZWN gelet op artikel 33, eerste lid, van de Visserijwet 1963 van rechtswege is verlengd.
Het betoog faalt.
Bevoegdheid Kamer
7. [appellante A] en anderen betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Kamer zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij niet bevoegd is een van rechtswege verlengde huurovereenkomst te toetsen aan de eisen van doelmatige bevissing. Zij voeren hiertoe aan dat nergens is bepaald dat de Kamer een van rechtswege te verlengen huurovereenkomst niet aan een doelmatigheidstoets mag onderwerpen. Dat de Kamer in die gevallen een dergelijke bevoegdheid niet zou hebben is bovendien onwaarschijnlijk en onverenigbaar met haar wettelijke toezichthoudende taak. Dat zou immers betekenen dat de Kamer haar kerntaak, en de enige taak die zij heeft, niet zou kunnen uitoefenen ten aanzien van de belangrijkste en meest verstrekkende vorm van visrechtuitgifte, zelfs niet wanneer de omstandigheden sterk zijn gewijzigd. Voorts is het evenmin de bedoeling van de wetgever geweest om de Kamer de bevoegdheid te ontzeggen om een huurovereenkomst te toetsen aan de eisen van een doelmatige bevissing indien die huurovereenkomst van rechtswege is verlengd. Zij verwijzen hiertoe naar de totstandkomingsgeschiedenis van de Visserijwet 1963. Het wettelijk continuatierecht is per 1 september 1999 ingevoerd, maar dit verlengingsrecht is al sinds 1952 door de wetgever overwogen. Steeds is daarbij echter de mogelijkheid van een doelmatigheidstoetsing of verzekering van belangen van derden open gehouden. De gestelde onbevoegdheid is ook niet te rijmen met de positie die in de wettelijke systematiek is toegekend aan de positie van derde belanghebbenden. Het zou betekenen dat de Kamer geen toepassing kan geven aan artikel 29, tweede lid, van de Visserijwet 1963. De gestelde onbevoegdheid impliceert verder dat de Kamer niet kan toetsen of de aanzienlijke groeiontwikkeling van de sportvisserij inmiddels leidt tot een onaanvaardbaar gebruik van de verhuurde viswateren respectievelijk tot een aantasting van het met het continuatierecht beoogde "visserijbelang". Zij verwijzen hiertoe naar het rapport van IMARES nr. C199/15 "Toestand vis en visserij, Zoete Rijkswateren 2015", waarin staat dat de recreatieve onttrekking van de onderzochte schubvissoorten baars, snoekbaars, voorn en brasem of kolblei in de onderzoeksperiode 2012-2013 is verdubbeld tot verviervoudigd ten opzichte van de onderzoeksperiode 2010-2011. De gestelde onbevoegdheid is voorts in strijd met de Europeesrechtelijke regelgeving omtrent de waterkwaliteit. Die regelgeving voorziet erin dat periodiek, iedere 6 jaar, de waterkwaliteit moet worden onderzocht en dat tevens bepaalde milieukwaliteitseisen moeten zijn behaald. Onder meer moet worden onderzocht wat de ecologische kwaliteit van het water is, daaronder wordt tevens begrepen de visfauna, aldus [appellante A] en anderen.
7.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Kamer niet bevoegd is de van rechtswege verlengde huurovereenkomst te toetsen aan de eisen van doelmatige bevissing. Hierbij is van belang dat de bepalingen uit de Visserijwet 1963, in het bijzonder artikel 33, eerste lid, de Kamer die bevoegdheid niet geven. De Afdeling verwijst hiertoe voorts naar de totstandkomingsgeschiedenis van de Visserijwet 1963 (Kamerstukken II, 1997/98, 25 795, nr. 3, blz. 5). Hieruit is af te leiden dat de reden voor de invoering van het in artikel 33, eerste lid, geregelde "continuatierecht", onder meer is gelegen in een taakontlasting van de Kamer en een bevordering van de efficiency van dat orgaan, nu het continuatierecht er in veel gevallen toe leidt dat geen administratieve handelingen verricht hoeven te worden met het oog op een verlenging van de overeenkomst in kwestie, maar dat verlenging van rechtswege plaatsvindt. Voorts is hieruit af te leiden dat een continuatierecht tevens van groot belang is voor de continuïteit van het beheer en daarmee voor het belang van de visserij alsmede voor de sportvisser en de beroepsvisser, omdat zij ook in de toekomst baat zullen hebben bij het door hen gevoerde beheer en de beroepsvisser inkomenszekerheid voor de toekomst heeft. Het is derhalve de bedoeling van de wetgever geweest met de invoering van het continuatierecht onder meer een taakverlichting voor de Kamer te bewerkstelligen, hetgeen niet past bij een bevoegdheid van de Kamer om juist die overeenkomsten waar het continuatierecht op van toepassing is te toetsen aan de eisen van doelmatige bevissing.
De passages uit de totstandkomingsgeschiedenis waarnaar [appellante A] en anderen verwijzen, zien met name op de invoering van de mogelijkheid om een verzoek in te dienen tot verlenging van een huurovereenkomst. Een dergelijk verzoek is gebaseerd op artikel 33, tweede lid, van de Visserijwet 1963 en niet op het continuatierecht als bedoeld in het eerste lid van dat artikel. Dat de Kamer haar toezichthoudende taak ten aanzien van de, volgens [appellante A] en anderen, belangrijkste en meest verstrekkende vorm van visrechtuitgifte door deze uitleg van het continuatierecht niet zou kunnen uitoefenen, kan de Afdeling gelet op artikel 26, eerste lid, en artikel 33, tweede lid, van de Visserijwet 1963 niet volgen. Elke overeenkomst van huur en verhuur van visrecht van enig water, elke overeenkomst tot wijziging of aanvulling van zodanige overeenkomst, alsmede verzoeken om verlenging van lopende huurovereenkomsten behoeven de goedkeuring van de Kamer. Daarbij komt dat, zoals de Kamer ter zitting heeft toegelicht, de visstanden worden gemonitord en zowel sportvissers als beroepsvissers hun zorgen hierover kenbaar kunnen maken in de daarvoor bestemde commissie. De rechtbank heeft in hetgeen [appellante A] en anderen verder hebben aangevoerd, terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat voormelde uitleg van het continuatierecht in strijd is met Europees recht. Hierbij is van belang dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de Kaderrichtlijn Water geen grondslag bevat voor een verplichting van een bestuursorgaan overeenkomsten als hier aan de orde te toetsen aan doelmatige bevissing.
Het betoog faalt.
Slotsom
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Veenboer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2018
730. BIJLAGE
Burgerlijk Wetboek Boek 3
Artikel 3:37
1. Tenzij anders is bepaald, kunnen verklaringen, met inbegrip van mededelingen, in iedere vorm geschieden, en kunnen zij in een of meer gedragingen besloten liggen.
[…]
3. Een tot een bepaalde persoon gerichte verklaring moet, om haar werking te hebben, die persoon hebben bereikt. Nochtans heeft ook een verklaring die hem tot wie zij was gericht, niet of niet tijdig heeft bereikt, haar werking, indien dit niet of niet tijdig bereiken het gevolg is van zijn eigen handeling, van de handeling van personen voor wie hij aansprakelijk is, of van andere omstandigheden die zijn persoon betreffen en rechtvaardigen dat hij het nadeel draagt.
Visserijwet 1963
Artikel 25
1. Elke overeenkomst van huur en verhuur van visrecht van enig water, zomede elke overeenkomst tot wijziging of aanvulling van zodanige overeenkomst, moet schriftelijk worden aangegaan.
[…].
Artikel 26
1. Overeenkomsten, als bedoeld in het vorige artikel, met inbegrip van die, welke ingevolge het bepaalde in het tweede lid van dat artikel schriftelijk zijn vastgelegd, behoeven de goedkeuring van de Kamer.
[…].
Artikel 28
1. De overeenkomst van huur en verhuur van visrecht geldt voor de tijd van zes jaren.
[…].
Artikel 29
1. De Kamer keurt de overeenkomst van huur en verhuur van visrecht goed, tenzij:
a. een doelmatig bevissen van het water, waarop de overeenkomst betrekking heeft, dan wel van het complex van wateren, waartoe dat water behoort, door de overeenkomst zou worden belemmerd;
b. de overeenkomst in strijd is met het bepaalde bij een ministeriële regeling, als bedoeld in artikel 35;
c. de prestaties, waartoe partijen zich hebben verbonden kennelijk onevenredig zijn;
d. de overeenkomst is aangegaan voor onbepaalde tijd dan wel is aangegaan voor een langere of kortere duur dan 6 jaren zonder dat bijzondere omstandigheden zulks rechtvaardigen.
2. De Kamer kan aan een goedkeuring voorschriften verbinden ter verzekering van de bij de uitoefening van het visrecht betrokken belangen van derden.
3. Voor de geldigheid van bepalingen, welke in strijd met de wet zijn, kan op de goedkeuring van de overeenkomst door de Kamer geen beroep worden gedaan.
4. Het in de voorgaande leden bepaalde vindt overeenkomstige toepassing ten aanzien van de overeenkomst tot wijziging of aanvulling van een overeenkomst van huur en verhuur van visrecht.
Artikel 33
1. Een overeenkomst van huur en verhuur van visrecht, voor zover aangegaan voor een periode van zes jaren, wordt van rechtswege verlengd voor een gelijke periode, tenzij:
a. de verhuurder uiterlijk acht maanden voor het eind van de lopende overeenkomst aan de huurder een nieuwe overeenkomst van huur en verhuur van visrecht heeft aangeboden of aan hem schriftelijk te kennen heeft gegeven de overeenkomst van huur en verhuur van het visrecht niet te willen voortzetten, of
[…].
2. Tenzij de overeenkomst van huur en verhuur van het visrecht is aangegaan voor een jaar of een periode korter dan een jaar, kan de huurder de Kamer verzoeken de lopende overeenkomst te verlengen:
a. indien de verhuurder hem een nieuwe overeenkomst heeft aangeboden waarmee hij zich niet kan verenigen;
[…].
Dit verzoek wordt ten minste een half jaar vóór het einde van de lopende overeenkomst gedaan.
3. Een verzoek als bedoeld in het tweede lid kan worden beperkt tot een gedeelte van het visrecht, waarop de overeenkomst betrekking heeft.
4. De Kamer beslist naar billijkheid, evenwel met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.
5. De Kamer wijst het verzoek in ieder geval af indien de verhuurder de overeenkomst niet wil voortzetten wegens de omstandigheid dat de huurder voor het einde van de lopende overeenkomst de pensioengerechtigde leeftijd, bedoeld in artikel 7a, eerste lid, van de Algemene Ouderdomswet, heeft bereikt of zal bereiken.
6. Indien een doelmatige bevissing van het water, waarop de overeenkomst betrekking heeft dan wel van het complex van wateren, waartoe dat water behoort, door de toewijzing van het verzoek zou worden belemmerd, wijst de Kamer het verzoek af dan wel beperkt zij de verlenging tot een gedeelte van het visrecht.
7. Indien en voor zover de Kamer het verzoek toewijst, stelt zij de duur vast voor welke de verlenging zal gelden en welke ten hoogste zes jaren zal bedragen.
8. Ingeval de verlenging tot een gedeelte van het visrecht wordt beperkt, stelt de Kamer de prestatie van de huurder vast.
9. Indien de Kamer een niet overeenkomstig het bepaalde in het derde lid beperkt verzoek tot verlenging toewijst, kan zij, indien daartoe naar haar oordeel aanleiding bestaat, de prestatie van de huurder herzien.
10. Indien de Kamer het verzoek geheel of onder beperkingen toewijst, kan zij de overeenkomst wijzigen of aan haar besluit voorschriften verbinden ter verzekering van de belangen van de verhuurder of van de bij de uitoefening van het visrecht betrokken visserijbelangen van derden. Alsdan is artikel 30, eerste lid, tweede volzin, en tweede lid, van overeenkomstige toepassing.