Uitspraak
201805377/2/A2.
Datum uitspraak: 27 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) hangende de hoger beroepen van onder meer:
het bestuur van Stichting Cultuur Eindhoven (hierna: SCE),
verzoeker,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 30 mei 2018 in zaak nr. 17/3023 in het geding tussen:
Stichting Openbare Bibliotheek Eindhoven
en
SCE.
Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2016 heeft SCE aan de Stichting Openbare Bibliotheek Eindhoven (hierna: de bibliotheek) voor de periode 2017-2020 een subsidie verleend van maximaal € 12.788.468,00.
Bij besluit van 26 september 2017 heeft SCE het door de bibliotheek daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en, onder aanpassing van de motivering, de subsidieverlening van maximaal € 12.788.468,00 gehandhaafd.
Bij uitspraak van 30 mei 2018 heeft de rechtbank het door SCE daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 september 2017 vernietigd en het besluit van 30 september 2016 herroepen.
SCE heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
Tevens heeft SCE de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Overwegingen
1. De voorzieningenrechter doet uitspraak zonder zitting.
2. SCE is opgericht met als doel het door de gemeenteraad van Eindhoven vastgestelde cultuurbeleid uit te voeren. Zij ontvangt daarvoor financiering van de gemeente. De gemeenteraad heeft het kader vastgesteld, maar de uitvoering van het cultuurbeleid, waaronder het verstrekken van subsidie, is bewust op afstand van de gemeente geplaatst. SCE heeft op grond van de Subsidieregeling Cultuur Eindhoven 2017-2020 de bibliotheek subsidie verstrekt. De bibliotheek is het niet eens met de hoogte van de verleende subsidie en is daartegen in bezwaar en beroep opgekomen.
3. De rechtbank heeft zich ambtshalve voor de vraag gesteld gezien of SCE bevoegd was subsidie te verlenen. In artikel 4:23, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan slechts subsidie verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. De rechtbank heeft overwogen dat de door SCE vastgestelde Subsidieregeling niet kan worden aangemerkt als wettelijk voorschrift als bedoeld in die bepaling. SCE heeft als een stichting naar burgerlijk recht niet de bevoegdheid om wettelijke voorschriften vast te stellen. De gemeenteraad heeft SCE evenmin verordenende bevoegdheid gedelegeerd als bedoeld in artikel 149 van de Gemeentewet. Dit nog daargelaten dat het delegeren van die bevoegdheid volgens de rechtbank in strijd zou zijn met artikel 10:15 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 156, eerste lid, van de Gemeentewet. Verder is de rechtbank van oordeel dat de Algemene subsidieverordening van de gemeente Eindhoven in dit geval niet als wettelijk voorschrift kan dienen, omdat die verordening alleen aan het college van burgemeester en wethouders van die gemeente de bevoegdheid toekent om subsidie te verstrekken. De rechtbank is niet gebleken van een ander wettelijk voorschrift op grond waarvan SCE bevoegd moet worden geacht aan de bibliotheek subsidie te verstrekken en een van de in het derde lid van artikel 4:23 van de Awb genoemde uitzonderingen, op grond waarvan subsidie kan worden verstrekt zonder een wettelijk voorschrift, doet zich volgens de rechtbank niet voor. De rechtbank heeft de ambtshalve opgeworpen vraag naar de bevoegdheid van SCE daarom ontkennend beantwoord en het besluit van 26 september 2017 vernietigd wegens strijd met artikel 4:23, eerste lid, van de Awb. Zij heeft vervolgens zelf in de zaak voorzien en het besluit van 30 september 2016 herroepen, evenals een besluit van 20 april 2017 waarbij de verleende subsidie is geïndexeerd.
4. Zoals de rechtbank ook heeft onderkend, is het - door geen van beide partijen gewenste - gevolg van haar uitspraak dat de subsidieverlening aan de bibliotheek over 2017-2020 geheel ongedaan is gemaakt. Zowel SCE als de bibliotheek hebben daarom hoger beroep ingesteld. SCE komt in hoger beroep op tegen het oordeel dat zij onbevoegd is om subsidies te verstrekken vanwege het ontbreken van - de bevoegdheid tot het vaststellen van - een wettelijk voorschrift in de zin van artikel 4:23 van de Awb.
5. Met het verzoek beoogt SCE dat bij wijze van voorlopige voorziening de aangevallen uitspraak wordt geschorst totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist. Volgens SCE heeft de aangevallen uitspraak op korte termijn onevenredige gevolgen voor haar zelf, de gemeente Eindhoven en de bibliotheek en is daarin een spoedeisend belang gelegen. SCE voert aan dat zij op korte termijn onder meer vaststellingsbeschikkingen moet nemen voor reeds verleende cultuursubsidies en moet beslissen op aanvragen om projectsubsidies. Zolang, op grond van de uitspraak van de rechtbank, moet worden aangenomen dat de bevoegdheid om subsidie te verstrekken ontbreekt, kunnen de verleende subsidies niet worden vastgesteld en verkrijgen aanvragers als gevolg daarvan geen onvoorwaardelijke aanspraak op subsidie en recht op betaling daarvan. Bovendien kunnen toekomstige subsidies niet ten goede komen aan culturele instellingen en projecten in de gemeente Eindhoven, hetgeen een groot verlies voor de culturele infrastructuur en activiteiten in de stad betekent. Om rechtmatig besluiten te kunnen nemen, zal de gemeente moeten voorzien in een subsidiegrondslag. Het college zal een aparte subsidieregeling moeten vaststellen. Dat moet zorgvuldig en in samenspraak met de gemeenteraad gebeuren en kost tijd en moeite, terwijl er op korte termijn duidelijkheid moet komen voor de bibliotheek en andere subsidieaanvragers. De aangevallen uitspraak verplicht in wezen tot het mandateren van de bevoegdheid van het college om subsidie te verstrekken aan SCE, terwijl de gemeenteraad en het college SCE juist op afstand van de gemeente wilden plaatsen. Door het herroepen van het besluit van 30 september 2016 heeft de bibliotheek geen recht op de in het kader van de subsidieverlening reeds verstrekte voorschotten en zijn de voorschotten onverschuldigd betaald. De subsidie kan niet meer worden vastgesteld en de resterende subsidie kan niet meer worden uitbetaald. Dit heeft een bedrijfsvoeringsrisico voor de bibliotheek tot gevolg, aldus SCE.
6. SCE heeft, evenals de bibliotheek, een gerechtvaardigd belang om binnen afzienbare tijd ten principale duidelijkheid te krijgen over de rechtsvraag die in hoger beroep voorligt. De Afdeling heeft daarom beslist de hoger beroepen versneld te behandelen. Partijen zijn reeds uitgenodigd voor een zitting van een meervoudige kamer op 25 september 2018. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er geen aanleiding in de tussentijd, totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan, de gevraagde voorlopige voorziening te treffen. De belangen van SCE en de andere betrokkenen nopen daartoe niet. Hoewel het hoger beroep geen schorsende werking heeft en de aangevallen uitspraak door het principiële oordeel van de rechtbank een bredere strekking heeft dan alleen een beslissing over de concrete subsidieverlening aan de bibliotheek, zijn de directe gevolgen minder groot dan SCE vreest en doet voorkomen. Daarbij is van belang dat de rechtbank bij de aangevallen uitspraak geen opdracht heeft gegeven die onmiddellijk moet worden uitgevoerd. De herroeping door de rechtbank van het besluit van 30 september 2016 vloeit voort uit haar oordeel dat er geen wettelijke grondslag is voor subsidieverlening aan de bibliotheek, maar betekent niet dat de reeds door SCE aan de bibliotheek betaalde gelden direct moeten worden teruggevorderd of dat geen aanvullende bedragen mogen worden verstrekt. De bibliotheek hoeft door de uitspraak van de rechtbank niet in de problemen te komen. Ook kan SCE in andere gevallen nog steeds subsidie verlenen of vaststellen zonder dat de rechtszekerheid van de betrokkenen daardoor wordt geschaad. Anders dan zij aanvoert is het als gevolg van de uitspraak van de rechtbank niet noodzakelijk dat SCE en - vooral - het college thans met grote inspanning "noodverbanden" aanleggen in de vorm van een nieuwe subsidieregeling of (mandaat)besluiten die moeten worden teruggedraaid indien de aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Indien de Afdeling in hoger beroep het oordeel van de rechtbank deelt en de aangevallen uitspraak bevestigt, zijn de subsidies onbevoegd verleend of vastgesteld. Het college zal dan moeten zorgen voor reparatie van de bevoegdheid, waarbij, naar SCE zelf ook heeft aangevoerd, het college zo nodig terugwerkende kracht aan een vast te stellen subsidieregeling kan verlenen. Die situatie is niet anders indien de voorzieningenrechter thans de werking van de aangevallen uitspraak schorst. Indien de Afdeling in hoger beroep tot het oordeel komt dat de Subsidieregeling, al dan niet als beleidsregel, voldoende grondslag biedt voor SCE om subsidiebesluiten te nemen, maakt het geen verschil of de werking van de aangevallen uitspraak is geschorst. In die situatie doet zich immers geen bevoegdheidsprobleem voor.
7. Gelet op het vorenoverwogene zal het verzoek als kennelijk ongegrond worden afgewezen.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Slump w.g. Dallinga
voorzieningenrechter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2018
18.