Uitspraak
201710099/1/A2.
Datum uitspraak: 8 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Automobielbedrijf D.I.G.O. B.V., gevestigd te Delft (hierna: DIGO),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 november 2017 in zaak nr. 17/418 in het geding tussen:
DIGO
en
de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: RDW)
Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2015 heeft de RDW de erkenning van DIGO voor het uitvoeren van algemene periodieke keuringen (hierna: APK) voor de categorie voertuigen tot en met 3.500 kg voor onbepaalde tijd ingetrokken. Tevens is bepaald dat een wachttijd van 30 maanden geldt voor het doen van een nieuwe aanvraag om erkenning.
Bij besluit van 27 november 2015 heeft de RDW het door DIGO daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 juli 2016 heeft de rechtbank het door DIGO daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 november 2015 vernietigd en bepaald dat de RDW een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van de uitspraak.
Bij besluit van 5 december 2016 heeft de RDW, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 15 juli 2016, opnieuw beslist op het bezwaar van DIGO tegen het besluit van 30 september 2015 en dat bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 november 2017 heeft de rechtbank het door DIGO daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft DIGO hoger beroep ingesteld.
De RDW heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
DIGO heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juli 2018, waar DIGO, vertegenwoordigd door mr. drs. P.A.J.M. Lodestijn, advocaat te Nijmegen, vergezeld door [persoon], en de RDW, vertegenwoordigd door W. de Kwant, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. Op 30 juli 2015 heeft de RDW in het kader van de uitvoering van het toezicht op erkenninghouders en APK-keuringsbevoegdheden een steekproefkeuring uitgevoerd op het voertuig met het kenteken [..-...-.]. Dit voertuig is gekeurd door [keurmeester], die als keurmeester bij DIGO werkzaam is. Tijdens de steekproef is door de steekproefcontroleur geconstateerd dat [keurmeester] geen feitelijke assistentie heeft verleend aan de steekproef. De collega-keurmeester die wel feitelijke assistentie heeft verleend aan de steekproef heeft zich niet geïdentificeerd en het steekproefcontrolerapport ondertekend als zijnde [keurmeester]. De RDW heeft deze gedragingen aangemerkt als fraude, hetgeen een overtreding is uit categorie IV als bedoeld in de Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW 2015 (hierna: Toezichtbeleidsbrief 2015). Bij besluit van 30 september 2015, gehandhaafd bij besluit van 27 november 2015, heeft de RDW de erkenning van DIGO als APK keuringsplaats voor de categorie voertuigen tot en met 3.500 kg voor onbepaalde tijd ingetrokken. Tevens is bepaald dat een wachttijd van 30 maanden geldt voor het doen van een nieuwe aanvraag om erkenning.
2.1.
Bij uitspraak van 15 juli 2016 heeft de rechtbank het door DIGO tegen het besluit van 27 november 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de RDW een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft daaraan ten grondslag gelegd dat weliswaar aannemelijk is geworden dat sprake is van een overtreding uit categorie IV als bedoeld in de Toezichtbeleidsbrief 2015, maar dat uit het besluit van 27 november 2015 niet blijkt in hoeverre de door DIGO naar voren gebrachte omstandigheden door de RDW zijn meegewogen in de oplegging van een wachttijd van 30 maanden alvorens een nieuwe aanvraag om erkenning kan worden ingediend. In dit verband heeft de rechtbank overwogen dat de dwingende formulering van paragraaf 4.6 van de Bijlage bij de Toezichtbeleidsbrief 2015 afwijkt van de formulering in paragraaf 3.2.3 van het Algemeen Deel van de Toezichtbeleidsbrief 2015. Uitgaande van het Algemeen Deel heeft de RDW, volgens de rechtbank, de discretionaire bevoegdheid om bij de intrekking voor onbepaalde tijd een wachttijd van 30 maanden voor het indienen van een aanvraag op te leggen, of een kortere wachttijd dan 30 maanden of helemaal geen wachttijd. De rechtbank heeft de RDW in overweging gegeven om, gelet op de omstandigheden van het geval, een kortere wachttijd op te leggen.
2.2.
Bij besluit van 5 december 2016 heeft de RDW, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 15 juli 2016, opnieuw beslist op het bezwaar van DIGO tegen het besluit van 30 september 2015 en dat bezwaar ongegrond verklaard. De RDW heeft wat betreft de oplegging van een wachttijd van 30 maanden gewezen op het door hem in 2016 gevoerde beleid. Dit beleid is voor DIGO, in vergelijking met het door de RDW in 2015 gevoerde beleid, niet nadeliger. Uit paragraaf 4.6 van de Bijlage Erkenninghouder APK 2016 behorende bij de Toezichtbeleidsbrief 2016 volgt dat voor een overtreding uit categorie IV de erkenning voor het uitvoeren van APK keuringen voor onbepaalde tijd wordt ingetrokken en dat een wachttijd van 30 maanden voor het doen van een nieuwe aanvraag om erkenning wordt opgelegd. De door DIGO naar voren gebrachte omstandigheden zijn, volgens de RDW, geen omstandigheden die nopen tot afwijking van dit beleid.
2.3.
De rechtbank heeft het door DIGO ingestelde beroep tegen het besluit van 5 december 2016 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, aangezien geen hoger beroep is ingesteld tegen de eerdere uitspraak van de rechtbank van 15 juli 2016, vooropgesteld dat zij uitgaat van de juistheid van het eerder door de rechtbank gegeven oordeel dat aannemelijk is geworden dat sprake is van een overtreding uit categorie IV als bedoeld in de Toezichtbeleidsbrief 2015. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat de RDW zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door DIGO aangevoerde omstandigheden geen omstandigheden zijn die nopen tot afwijking van het in het beleid van de RDW opgenomen uitgangspunt dat bij de constatering van een categorie IV-overtreding een wachttijd van 30 maanden wordt opgelegd. De RDW heeft met het besluit van 5 december 2016, volgens de rechtbank, geen beginselen van behoorlijk bestuur geschonden. Het verzoek van DIGO om schadevergoeding dient, aangezien het beroep ongegrond moet worden verklaard, te worden afgewezen, aldus de rechtbank.
2.4.
Het geschil spitst zich toe op de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de door DIGO naar voren gebrachte omstandigheden geen omstandigheden zijn die nopen tot afwijking van het in het beleid van de RDW opgenomen uitgangspunt dat bij de constatering van een overtreding uit categorie IV een wachttijd van 30 maanden wordt opgelegd.
Hoger beroep
3. DIGO betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Daartoe voert zij aan dat uit de onherroepelijk geworden uitspraak van de rechtbank van 15 juli 2016 volgt dat de RDW gehouden is om, met inachtneming van het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, een passende wachttijd op te leggen. Dit uitgangspunt wordt echter door de rechtbank, aangezien zij heeft overwogen dat bij de constatering van een overtreding uit categorie IV een wachttijd van 30 maanden als uitgangspunt moet worden genomen, niet gehanteerd. Verder voert DIGO aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van bijzondere feiten en omstandigheden op grond waarvan de aan haar opgelegde wachttijd van 30 maanden had moeten worden verkort. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 15 juli 2016 de RDW in overweging gegeven om gelet op de omstandigheden van het geval een kortere wachttijd op te leggen. Volgens DIGO is van belang dat zij en de betrokken keurmeesters geen sanctieverleden hebben, de oplegging van een wachttijd van 30 maanden grote financiële gevolgen heeft voor het bedrijf en dat deze overtreding niet eerder onderwerp van bezwaar is geweest. Ook de omstandigheden waaronder de overtreding tot stand is gekomen zijn volgens DIGO van belang. In het bijzonder noemt zij dat [keurmeester] wegens overmacht geen feitelijke assistentie heeft kunnen verlenen aan de steekproef. De rechtbank heeft deze omstandigheden ten onrechte niet meegewogen dan wel daaraan geen of onvoldoende waarde gehecht zonder dat deugdelijk te motiveren, aldus DIGO.
3.1.
De rechtbank heeft, overeenkomstig vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0801), terecht vooropgesteld dat het niet instellen van hoger beroep tegen een eerdere uitspraak van de rechtbank tot gevolg heeft dat, indien in beroep tegen het nieuwe besluit op bezwaar beroepsgronden worden aangevoerd, die door de rechtbank in die eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud zijn verworpen, de rechtbank van de juistheid van het eerder gegeven oordeel over die beroepsgronden heeft uit te gaan. Dit brengt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, met zich dat het in de uitspraak van 15 juli 2016 vervatte oordeel van de rechtbank dat in dit geval sprake is van een categorie IV-schending als bedoeld in de Toezichtbeleidsbrief 2015 door de rechtbank voor juist moet worden gehouden. In de uitspraak van 15 juli 2016 heeft de rechtbank echter ook geoordeeld dat de RDW de discretionaire bevoegdheid heeft om bij de intrekking voor onbepaalde tijd tevens een wachttijd van 30 maanden voor het indienen van een aanvraag op te leggen, of een kortere wachttijd dan 30 maanden of helemaal geen wachttijd. De rechtbank had, anders dan de rechtbank in dit geval heeft gedaan door de oplegging van een wachttijd van 30 maanden als beleidsmatig uitgangspunt te nemen, ook dit oordeel voor juist moeten houden. Bij de beantwoording van de vraag of de RDW in redelijkheid aan DIGO een wachttijd van 30 maanden kan opleggen, wordt hierna derhalve van die discretionaire bevoegdheid uitgegaan.
3.2.
De RDW heeft terecht gesteld dat het van groot belang is dat hij effectief toezicht kan houden op de correcte naleving van de eisen en voorschriften die uit de regelgeving voortvloeien en op het juiste gebruik van bevoegdheden die de erkenninghouder op eigen verzoek heeft ontvangen. In de Toezichtbeleidsbrief 2015 is om die reden vermeld dat de erkenninghouders en zijn medewerkers alle medewerking moeten verlenen aan de uitoefening van het toezicht door de RDW en dat het niet meewerken aan toezicht leidt tot een sanctie.
In dit geval is echter van belang dat DIGO en de betrokken keurmeesters, naar DIGO stelt en door de RDW niet is weersproken, geen sanctieverleden hebben en dat tot op heden geen nieuwe incidenten hebben plaatsgevonden. Gezien de gedragingen waar het hier om gaat, dient het ontbreken van een sanctieverleden van DIGO en de betrokken keurmeesters betrokken te worden bij de bepaling van de lengte van de wachttijd. Daarbij dient ook te worden meegenomen dat de betrokken keurmeester, wegens een situatie van overmacht, geen feitelijke assistentie heeft kunnen verlenen aan de steekproefcontroleur van het door hem gekeurde voertuig. In het geval de steekproefcontroleur hierover van te voren was ingelicht dan zou dit, zoals de RDW ter zitting heeft toegelicht, hebben geleid tot een overtreding in een lichtere categorie.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat in dit geval het niet verlenen van alle medewerking aan de steekproef en de steekproefcontroleur van de RDW weliswaar ernstig was, maar niet zodanig ernstig dat dit een wachttijd van 30 maanden rechtvaardigt. De gevolgen van de lange wachttijd zijn, gezien de gedragingen die ten grondslag liggen aan de conclusie dat niet alle medewerking is verleend, onevenredig in verhouding tot de met het toezichtbeleid te dienen doelen. De Afdeling ziet daarom aanleiding om de aan DIGO opgelegde wachttijd vast te stellen op 15 maanden. Daarbij is aansluiting gezocht bij een eerdere uitspraak van de Afdeling van 15 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3102).
3.3.
Het betoog slaagt in zoverre.
4. DIGO betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte zijn verzoek om schadevergoeding heeft afgewezen. DIGO heeft daartoe, voorafgaande aan de behandeling van het hoger beroep ter zitting, de door hem geleden schade, als gevolg van de oplegging van een wachttijd van 30 maanden, per maand gespecificeerd. Daarbij heeft hij ter zitting de gevraagde vergoeding beperkt tot € 25.000,00.
4.1.
De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak oordelen over het verzoek van DIGO om schadevergoeding, waartoe de Afdeling het onderzoek zal heropenen. Aan deze zaak is het nr. 201806412/1/A2 toegekend.
Conclusie
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 december 2016 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. Het primaire besluit van 30 september 2015 zal worden herroepen, voor zover het de oplegging van een wachttijd van 30 maanden betreft. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door de aan DIGO opgelegde wachttijd vast te stellen op 15 maanden. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
6. De RDW dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 november 2017 in zaak nr. 17/418;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de RDW van 5 december 2016, kenmerk BZW.15.1048/SG;
V. herroept het besluit van de RDW van 30 september 2015, kenmerk RN2015/2260, voor zover het de oplegging van een wachttijd van 30 maanden betreft;
VI. bepaalt dat de aan DIGO opgelegde wachttijd wordt vastgesteld op 15 maanden;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII. bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder nummer 201806412/1/A2 ter voorbereiding van een nadere uitspaak omtrent de gevorderde schade;
IX. veroordeelt de RDW tot vergoeding van bij DIGO in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten ten bedrage van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. veroordeelt de RDW tot vergoeding van bij DIGO in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizendvier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI. gelast dat de RDW aan DIGO het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 834,00 (zegge: achthonderdvierendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Kramer w.g. Lodder
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2018
17-854.
BIJLAGE Wettelijk kader
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 87
[…]
2. De Dienst Wegverkeer kan een erkenning intrekken of wijzigen indien degene aan wie de erkenning is verleend:
[…]
f. handelt in strijd met een of meer andere uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen.
[…]
4. De Dienst Wegverkeer kan in de gevallen, bedoeld in het eerste en tweede lid, bepalen dat een wachttijd geldt voor het aanvragen van een erkenning van maximaal 30 maanden.
Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK
Artikel 31
[…]
5. Aan een steekproef wordt alle medewerking verleend en de terzake door de Dienst Wegverkeer gegeven aanwijzingen worden in acht genomen. Onder alle medewerking wordt in ieder geval verstaan dat:
a. bij uitsluiting de keurmeester die het voertuig aan een keuring heeft onderworpen, aanwezig is vanaf het moment dat de mededeling, bedoeld in het eerste lid, is gedaan en zelf feitelijke assistentie verleent bij het uitvoeren van de steekproef;
[…]
6. Indien bij de steekproef wordt vastgesteld dat het voertuig niet voldoet aan de keuringseisen, het voertuig onterecht is af- of goedgekeurd, het keuringsrapport onjuist of onvolledig is ingevuld of indien wordt geconstateerd dat de voorschriften met betrekking tot de steekproef niet in acht zijn genomen, wordt door de daartoe aangewezen functionaris van de Dienst Wegverkeer een steekproefcontrolerapport opgemaakt dat door deze wordt ondertekend alsmede door de keurmeester.
Artikel 36
Onverminderd het bepaalde in artikel 31, wordt in het kader van het toezicht alle medewerking aan de daartoe aangewezen functionarissen van de Dienst Wegverkeer verleend. Hieronder wordt in ieder geval verstaan:
a. het verlenen van toegang tot de keuringsplaats, inrichting of mobiele keuringseenheid;
b. het verstrekken van inlichtingen;
c. het overleggen van bescheiden;
d. het gebruik maken van de benodigde apparatuur;
e. het in acht nemen van door de betreffende functionaris van de Dienst Wegverkeer aangegeven aanwijzingen.