Uitspraak
201710221/1/V6.
Datum uitspraak: 8 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 november 2017 in zaak nr. 17/1253 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 8 september 2016 heeft de staatssecretaris het Nederlanderschap van [appellant sub 2] ingetrokken.
Bij besluit van 26 januari 2017 heeft de staatssecretaris het daartegen door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 november 2017 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant sub 2] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 januari 2017 vernietigd, het verzoek van [appellant sub 2] om schadevergoeding afgewezen en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een zienswijze naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2018, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door drs. J.M. Sidler, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. P.W.M. Franssen, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij koninklijk besluit van 26 juni 2012 is aan [appellant sub 2] het Nederlanderschap verleend. De staatssecretaris heeft dit besluit ingetrokken, omdat [appellant sub 2] niet al het mogelijke zou hebben gedaan om haar oorspronkelijke, Russische, nationaliteit te verliezen. De staatssecretaris heeft hieraan ten grondslag gelegd dat hij [appellant sub 2] meerdere keren heeft gewezen op de verplichting om afstand te doen van haar oorspronkelijke nationaliteit. Daarbij heeft hij benadrukt dat haar Nederlanderschap zou kunnen worden ingetrokken als zij niet aan deze verplichting zou voldoen. [appellant sub 2] heeft zich op het standpunt gesteld dat zij al het mogelijke heeft gedaan om haar Russische nationaliteit te verliezen. Zij heeft er onder meer op gewezen dat zij als gevolg van verlies van haar Russische paspoort in 2012 eerst haar Russische nationaliteit moest laten vaststellen - wat ongeveer een jaar heeft geduurd - en een nieuw paspoort moest aanvragen, alvorens zij een afstandsverzoek kon indienen.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat [appellant sub 2] niet al het mogelijke heeft gedaan om haar Russische nationaliteit te verliezen. Hoewel de door [appellant sub 2] overgelegde e-mailwisseling tussen haar en de Russische ambassade niet door een geregistreerde tolk is vertaald, blijkt daaruit dat zij in de afgelopen jaren contact heeft gehad met deze ambassade over het afstand doen van haar Russische nationaliteit en het verkrijgen van het daarvoor benodigde document van uitschrijving uit de registers van haar laatste woonplaats in Rusland. Ook heeft [appellant sub 2] een verklaring van de Russische ambassade van 4 oktober 2016 (hierna: de verklaring van de ambassade) overgelegd waarin staat dat de verificatie van de registratie van [appellant sub 2] op Russisch grondgebied, ten behoeve van het afstand doen van haar Russische nationaliteit, sinds 18 oktober 2015 in behandeling is bij de Russische ambassade in Nederland. Als voor de staatssecretaris niet duidelijk was wat precies aanhangig was bij de Russische ambassade en of het afstandsverzoek van [appellant sub 2] compleet was, had hij tijdens een hoorzitting in bezwaar hierover vragen moeten stellen. Dat heeft hij niet gedaan. De rechtbank heeft het besluit van 26 januari 2017 vernietigd wegens strijd met de artikelen 7:2 en 7:12 (lees: 7:12, eerste lid) van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank heeft de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarbij hij rekening moet houden met de omstandigheid dat het verblijfsrecht van [appellant sub 2] in Italië onzeker is geworden als gevolg van de intrekking van haar Nederlanderschap en het daarmee samenhangende verlies van het Nederlanderschap van haar kind.
Het hoger beroep van de staatssecretaris
3. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gericht tegen deze overwegingen van de rechtbank. De staatssecretaris wijst op het tijdsverloop sinds de ondertekening door [appellant sub 2] van een bereidverklaring tot afstand van de huidige nationaliteit op 13 maart 2012 en voert aan dat hij haar sindsdien meerdere malen met klem heeft verzocht stukken over te leggen waaruit blijkt dat zij al het mogelijke heeft gedaan om haar Russische nationaliteit te verliezen. Volgens de staatssecretaris heeft [appellant sub 2] niet gereageerd op meerdere brieven en zijn voornemen van 15 juli 2016, waarin hij haar heeft herinnerd aan haar afstandsverplichting. [appellant sub 2] heeft in een periode van ruim vier jaar voorafgaand aan de intrekking van haar Nederlanderschap geen enkel bewijsstuk overgelegd waaruit blijkt dat zij afstand heeft gedaan van haar Russische nationaliteit of dat zij een verzoek daartoe heeft ingediend bij de Russische autoriteiten. De rechtbank is volgens de staatssecretaris ten onrechte uitgegaan van de juistheid van de e-mails die [appellant sub 2] in bezwaar heeft overgelegd, omdat niet valt in te zien waarom [appellant sub 2] de staatssecretaris niet eerder op de hoogte heeft gesteld van de stand van zaken en omdat de rechtbank zich niet had mogen baseren op deze stukken, die niet zijn vertaald door een beëdigd vertaler. De staatssecretaris voert verder aan dat uit de verklaring van de ambassade niet volgt dat [appellant sub 2] aan haar inspanningsverplichting heeft voldaan, omdat deze alleen is gericht op het verkrijgen van een document ter voorbereiding van een verzoek om afstand.
3.1. Artikel 15, eerste lid, aanhef en onder d, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) luidt: 'Het Nederlanderschap gaat voor een meerderjarige verloren: door intrekking door Onze Minister van het besluit waarbij het Nederlanderschap is verleend, welke kan plaatsvinden, indien de betrokkene heeft nagelaten na de totstandkoming van zijn naturalisatie al het mogelijke te doen om zijn oorspronkelijke nationaliteit te verliezen'.
Artikel 16, eerste lid, van de RWN luidt: 'Het Nederlanderschap gaat voor een minderjarige verloren: […] d. indien zijn vader of moeder het Nederlanderschap verliest ingevolge artikel 15, eerste lid, onder b, c of d, of ingevolge artikel 15A'.
3.2. Tussen partijen staat vast dat het na de diefstal van het paspoort van [appellant sub 2] eind 2012 een jaar heeft geduurd voordat haar Russische nationaliteit opnieuw werd vastgesteld. Vervolgens heeft zij op 18 maart 2014 een nieuw Russisch paspoort verkregen. [appellant sub 2] heeft weliswaar gesteld dat zij tussentijds heeft getracht dit proces te bespoedigen en dat zij daarvoor de Russische ambassade telefonisch heeft geprobeerd te bereiken, maar zij heeft dat niet gestaafd. Verder volgt uit de stukken in het dossier dat [appellant sub 2] vervolgens pas in november 2014 de eerste inspanningen heeft verricht die nodig waren om een afstandsverzoek in te dienen. [appellant sub 2] heeft gesteld dat zij daarvoor al eerder handelingen heeft verricht en telefonisch contact heeft gehad met de Russische autoriteiten, maar ook dat heeft zij niet gestaafd. Uit de aan de staatssecretaris in bezwaar overgelegde e-mails volgt dat [appellant sub 2] sinds die eerste inspanningen heeft getracht de afstandsprocedure in gang te zetten. [appellant sub 2] heeft aangevoerd dat zij, anders dan in de verklaring van de ambassade is vermeld, al vanaf 21 oktober 2013 contact heeft met de Russische ambassade over het doen van afstand van haar Russische nationaliteit. Dit strookt echter niet met wat uit de stukken blijkt over haar eerste inspanningen in het kader van haar afstandsverzoek.
De staatssecretaris heeft in het besluit van 26 januari 2017 en in hoger beroep terecht gewezen op het zeer ruime tijdsverloop sinds de ondertekening door [appellant sub 2] van de bereidverklaring op 13 maart 2012. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat zij in de jaren die sindsdien zijn verstreken niet al het mogelijke heeft gedaan om haar Russische nationaliteit te verliezen. In de verklaring van de ambassade ziet de Afdeling geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen, omdat daarmee het gebrek aan voortvarendheid in de jaren ervoor niet wordt weerlegd. De precieze betekenis van deze verklaring kan dus in het midden blijven. Hetzelfde geldt voor de door [appellant sub 2] overgelegde e-mails. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris in beginsel bevoegd was het Nederlanderschap van [appellant sub 2] in te trekken en dat hij dat in het besluit van 26 januari 2017 deugdelijk heeft gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
4. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar beroep op het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. Zij voert daarover aan dat zij in beroep heeft aangevoerd dat de intrekking van haar Nederlanderschap in strijd is met dit beginsel en het in verband daarmee gedane beroep op het arrest van het Hof van Justitie van 2 maart 2010, Rottmann, ECLI:EU:C:2010:104. De rechtbank had deze beroepsgrond niet onbesproken mogen laten.
4.1. De rechtbank heeft het besluit van 26 januari 2017 vernietigd omdat de staatssecretaris niet deugdelijk zou hebben gemotiveerd dat [appellant sub 2] niet al het mogelijke heeft gedaan om haar Russische nationaliteit te verliezen. Dat gaat over de bevoegdheid tot intrekking. De rechtbank is daarom terecht niet toegekomen aan beantwoording van de vervolgvraag of de intrekking van het Nederlanderschap van [appellant sub 2] in strijd is met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. Reeds hierom faalt het betoog.
Conclusie hoger beroepen
5. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond. Hetgeen hij voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 26 januari 2017 toetsen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
Het beroep tegen het besluit van 26 januari 2017
6. [appellant sub 2] betoogt dat het besluit van 26 januari 2017 in strijd is met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. Volgens haar wegen de belangen van de Nederlandse staat bij intrekking van haar Nederlanderschap niet op tegen haar belangen en die van haar zoon. [appellant sub 2] wijst er hierbij op dat haar Nederlanderschap niet is ingetrokken wegens door haar gepleegde fraude of bedrog. Ook wijst zij erop dat zij gebruik heeft gemaakt van haar rechten als Unieburger - zij woont en werkt in Italië - en dat dit door de intrekking van haar Nederlanderschap niet langer mogelijk is. De intrekking heeft ook gevolgen voor haar minderjarige zoon Luka, die met haar in Italië verblijft en wiens Nederlanderschap als gevolg van de intrekking is komen te vervallen. De staatssecretaris heeft haar belangen en die van haar zoon niet of onvoldoende meegewogen. Ook heeft hij zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het arrest Rottmann alleen van toepassing is op gevallen waarin het Nederlanderschap wordt ingetrokken wegens bedrog, zodat hij in dit geval niet aan het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel hoefde te toetsen.
6.1. Het Hof heeft in het arrest Rottmann het volgende overwogen:
'42. Het is duidelijk dat de situatie van een burger van de Unie die, zoals verzoeker in het hoofdgeding, wordt geconfronteerd met een door de autoriteiten van een lidstaat genomen besluit tot intrekking van de naturalisatie dat hem, na het verlies van de nationaliteit van een andere lidstaat die hij vroeger had, in een situatie brengt die kan leiden tot het verlies van de bij artikel 17 EG Pro verleende hoedanigheid en de daaraan verbonden rechten, wegens de aard en de gevolgen ervan onder het Unierecht valt. (…)
48. Het voorbehoud betreffende de eerbiediging van het Unierecht, doet niet af aan het reeds door het Hof erkende, en in punt 39 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte, internationaalrechtelijke beginsel dat het bepalen van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit tot de bevoegdheid van elke lidstaat behoort, maar bevestigt het beginsel dat wanneer het om burgers van de Unie gaat, de uitoefening van die bevoegdheid, voor zover zij de door de rechtsorde van de Unie verleende en beschermde rechten aantast, zoals met name het geval is met een besluit tot intrekking van de naturalisatie als in het hoofdgeding aan de orde, vatbaar is voor rechterlijke toetsing aan het Unierecht.'
6.2. Uit deze overwegingen volgt dat de staatssecretaris in alle gevallen waarin hij tot intrekking van het Nederlanderschap besluit en waarbij dit het verlies van het Unieburgerschap tot gevolg heeft, moet nagaan of het intrekkingsbesluit in overeenstemming is met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. Het arrest Rottmann biedt geen grond voor het standpunt van de staatssecretaris dat hij deze evenredigheidstoets alleen hoeft te verrichten in gevallen waarin de intrekking van het Nederlanderschap is gebaseerd op fraude of bedrog door de betrokkene. Dat fraude en bedrog aan de orde waren in de zaak Rottmann is daarvoor, gelet op de algemene overwegingen in het arrest, geen deugdelijke reden.
In het besluit van 26 januari 2017 heeft de staatssecretaris de door [appellant sub 2] gestelde belangen die samenhangen met haar Unieburgerschap, onvoldoende meegewogen. In het bijzonder heeft de staatssecretaris nagelaten de gevolgen van zijn besluit voor de zoon van [appellant sub 2] en daarmee voor haar verblijf en werk in Italië mee te wegen, in het licht van de hiervoor bedoelde belangen. De staatssecretaris is er namelijk van uitgegaan dat de zoon zijn Nederlandse nationaliteit heeft behouden. In het verweerschrift in beroep heeft de staatssecretaris echter ingezien dat de Nederlandse nationaliteit van de zoon is komen te vervallen als gevolg van de intrekking van het Nederlanderschap van [appellant sub 2].
Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris in het besluit van 26 januari 2017 niet deugdelijk gemotiveerd dat de intrekking van het Nederlanderschap van [appellant sub 2] niet in strijd is met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel.
Het betoog slaagt.
7. [appellant sub 2] heeft om schadevergoeding verzocht omdat zij door de intrekking van haar Nederlanderschap schade zou hebben geleden. Reeds omdat nu niet vast staat dat de intrekking onrechtmatig is, is er geen aanleiding de staatssecretaris te veroordelen tot vergoeding van schade.
Conclusie beroep
8. Het beroep is gegrond. Het besluit van 26 januari 2017 moet worden vernietigd. De staatssecretaris moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak. Hij zal daarbij [appellant sub 2] de gelegenheid moeten bieden om haar belangen naar voren te brengen of nader toe te lichten. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
9. De staatssecretaris moet op na te melden wijze in de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 november 2017 in zaak nr. 17/1253;
IV. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 26 januari 2017, kenmerk V-nummer […];
VI. bepaalt dat tegen het door de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. wijst het verzoek van [appellant sub 2] om schadevergoeding af;
VIII. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan [appellant sub 2] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Oei
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2018
670.