Uitspraak
201806153/2/A1.
Datum uitspraak: 12 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
1. [verzoeker sub 1], wonend te Steenwijk, gemeente Steenwijkerland,
2. de colleges van burgemeester en wethouders van Westerveld en Steenwijkerland,
3. [verzoeker sub 3A] en [verzoeker sub 3B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [verzoeker sub 3]), wonend te Wapserveen, gemeente Westerveld,
verzoekers,
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2018 heeft de minister op grond van artikel 34, derde lid, van de Mijnbouwwet ingestemd met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. ingediende gewijzigde winningsplan Eesveen.
Tegen dit besluit hebben onder meer [verzoeker sub 1], de colleges en [verzoeker sub 3] beroep ingesteld.
Bij dezelfde brief als waarmee beroep is ingesteld hebben de colleges de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. [verzoeker sub 1] en [verzoeker sub 3] hebben de voorzieningenrechter bij afzonderlijke brief verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 5 september 2018, waar [verzoeker sub 1], bijgestaan door mr. S. van Gent en [gemachtigde], de colleges, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, I. Boer en G.D. Klaren, [verzoeker sub 3B], bijgestaan door [gemachtigden], en de minister, vertegenwoordigd door mr. E. van Kerkhoven en drs. Oomes, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Vermilion, vertegenwoordigd door mr. H.M. Israëls en [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2. Op 18 augustus 2014 is ingestemd met de winning van gas door Vermilion uit het Eesveen voorkomen, de wettelijke term voor een gasveld, op basis van het winningsplan Eesveen. Dat winningsplan zag op de productie van gas vanaf de mijnbouwlocatie 'Eesveen 1' met de in 1986 geboorde put ESV-01.
Vermilion heeft op 23 februari 2017, aangevuld met een addendum op 19 mei 2017 en een aanvulling van 19 augustus 2017, een aanvraag om instemming met het gewijzigde winningsplan Eesveen ingediend. Het gewijzigde winningsplan ziet op de ingebruikname van een tweede put op dezelfde mijnbouwlocatie waardoor er meer gas kan worden gewonnen dan in het aanvankelijke winningsplan Eesveen was voorzien. De tweede put ESV-02 is in 2017 geboord en op dit moment gereed voor ingebruikname. Het gewijzigde winningsplan bevat een vernieuwde seismische risicoanalyse en een actualisatie van productie- en bodemdalingsvoorspellingen.
2.1. De volgens het gewijzigde winningsplan verwachte uiteindelijke bodemdaling bedraagt tussen de 0,3 en 1,0 cm, met een meest waarschijnlijke waarde van 0,5 cm. Volgens het winningsplan komt de daling heel geleidelijk tot stand, namelijk iets minder dan 1 mm per jaar op het diepste punt van de bodemdalingskom, en worden daarom geen nadelige gevolgen verwacht voor gebouwen, infrastructuur, natuur en milieu.
Uit de seismische risicoanalyse volgt dat het Eesveen voorkomen in de laagste seismische risicocategorie, Categorie I, valt. Volgens het winningsplan wordt er geen significante schade aan gebouwen en infrastructuur verwacht, omdat de maximale sterkte van de verwachte bevingen klein is. Volgens de minister is de kans dat zich bodemtrillingen zullen voordoen verwaarloosbaar.
Verwacht wordt dat met beide putten het gehele voorkomen geproduceerd kan worden. Met put ESV-01 is tot 1 januari 2017 iets meer dan 40 miljoen Nm3 gas geproduceerd. Het nog te winnen gasvolume wordt geschat op 6 tot 30 miljoen Nm3 uit ESV-01 en op 100 tot 600 miljoen Nm3 uit ESV-02.
Verwacht wordt dat de gaswinning op basis van het gewijzigde winningsplan Eesveen in 2022 beëindigd zal worden, met een uitloop tot 2027 in het geval van het maximale productiescenario.
2.2. Bij het bestreden besluit van 11 juli 2018 heeft de minister ingestemd met het gewijzigde winningsplan. Aan dit instemmingsbesluit heeft de minister in artikel 2 het Pro volgende voorschrift verbonden: "Teneinde eventuele toekomstige schade aan bouwwerken door de gaswinning uit het Eesveen gasveld beter te kunnen aantonen, zorgt Vermilion Energy Netherlands B.V. ervoor dat binnen 12 maanden na de dag dat dit besluit in werking is getreden een opname is uitgevoerd door een deskundige partij naar de bouwkundige staat van een, na overleg met de gemeente(n), vast te stellen representatieve selectie van voor bodembeweging gevoelige bouwwerken gelegen binnen het gebied waar bodembeweging als gevolg van de gaswinning zich kan voordoen. Voorafgaand aan de opname overlegt Vermilion een plan van aanpak voor de opname aan de Minister van Economische Zaken en Klimaat. Het plan van aanpak dient 6 maanden nadat het instemmingsbesluit in werking is getreden overgelegd te zijn aan de minister."
2.3. In artikel 34, eerste en derde lid, van de Mijnbouwwet is bepaald dat het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen overeenkomstig een winningsplan geschiedt en dat het winningsplan de instemming van de minister behoeft.
Artikel 36, eerste lid, luidt: "Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren:
a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt."
In het tweede lid van artikel 36 is Pro onder meer bepaald dat de minister aan zijn instemming voorschriften kan verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
3. De colleges en [verzoeker sub 1] hebben zich ertegen verzet dat de behandeling ter zitting doorgang heeft gevonden, terwijl zij de reactie van de minister van 30 augustus 2018 op de verzoeken om voorlopige voorziening niet voorafgaand aan de zitting hebben ontvangen.
3.1. De voorzieningenrechter heeft aan het begin van de behandeling ter zitting kopieën van de reactie van de minister van 30 augustus 2018 verstrekt aan partijen en hen in de gelegenheid gesteld het stuk te lezen, alvorens met de inhoudelijke behandeling een aanvang te nemen. Het stuk is een reactie op de verzoeken om een voorlopige voorziening en bevat hoofdzakelijk een herhaling van standpunten die de minister al in het instemmingsbesluit had ingenomen, met op een enkel punt een nadere toelichting. Het stuk bevat geen nieuwe elementen waarop bij de behandeling ter zitting van de verzoeken om een voorlopige voorziening niet adequaat gereageerd kon worden. In het licht van het karakter van een voorlopige voorziening-procedure heeft de voorzieningenrechter geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de colleges en [verzoeker sub 1] in hun belangen zijn geschaad doordat zij de reactie van de minister van 30 augustus 2018 niet voorafgaand aan de zitting hebben ontvangen en heeft hij de zitting dus niet uitgesteld.
4. [verzoeker sub 1] en [verzoeker sub 3] vrezen voor schade aan hun woningen door bodemdaling en bevingen als gevolg van de gaswinning. Zij en de colleges stellen dat in artikel 2 van Pro het instemmingsbesluit ten onrechte is bepaald dat de daarin voorgeschreven bouwkundige opname binnen 12 maanden na de inwerkingtreding van het instemmingsbesluit moet plaatsvinden. Volgens hen mag niet worden aangevangen met de gaswinning uit de tweede put ESV-02 voordat die opname heeft plaatsgevonden.
De colleges betogen dat het instemmingsbesluit in strijd is met de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 30 mei 2018 (Kamerstukken II 2017/18, 33 529, nr. 469; hierna: de brief), waarin de minister volgens de colleges heeft toegezegd dat de gaswinning uit de kleine gasvelden, zoals bij Eesveen, gestaag zal worden afgebouwd. Volgens de colleges is de instemming met de winning van meer gas dan voorzien in het aanvankelijke winningsplan Eesveen, in strijd met dat beleid van gestage afbouw en is ten onrechte niet voldaan aan de in de brief vermelde maatschappelijke randvoorwaarden. Volgens de colleges mag, gelet op die randvoorwaarden, niet worden aangevangen met de gaswinning uit de tweede put ESV-02 voordat er financiële zekerheid is dat Vermilion te zijner tijd kan voldoen aan de op grond van de Mijnbouwwet geldende verplichting om een niet meer in gebruik zijnde mijnbouwinstallatie te verwijderen, voordat er een schadeprotocol voor de afhandeling van schade als gevolg van de gaswinning uit het Eesveen voorkomen is en voordat juridisch verzekerd is dat de gaswinning een bijdrage aan de omgeving levert. Bovendien moet er volgens de colleges duidelijkheid zijn over de cumulatieve gevolgen van de verschillende mijnbouwactiviteiten in de regio.
[verzoeker sub 1] en [verzoeker sub 3] vrezen tot slot dat bij de gaswinning methaanlekkages zullen optreden. Volgens hen zijn die lekkages, en de gevolgen daarvan voor de bodemdaling en het milieu, ten onrechte niet onderkend in het winningsplan en het instemmingsbesluit.
4.1. De voorzieningenrechter stelt voorop dat hij goed begrijpt dat de winning van gas, ook uit een klein veld zoals het Eesveen voorkomen, bij verzoekers onrust oproept in het licht van de problematiek die zich voordoet bij de gaswinning in de provincie Groningen. De minister heeft echter, onder verwijzing naar het gewijzigde winningsplan en de adviezen van TNO en het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM), uiteengezet dat de kans op schade als gevolg van de winning van gas uit het Eesveen voorkomen verwaarloosbaar is. Verzoekers hebben in het kader van hun verzoeken om voorlopige voorziening niet met concrete objectieve gegevens aannemelijk gemaakt dat dat standpunt van de minister onjuist is. De enkele stellingen dat prognoses van de bodemdaling niet altijd overeenkomen met de daadwerkelijke daling en dat vele kleinere bevingen ook tot schade kunnen leiden, zijn daarvoor onvoldoende. Hierin ziet de voorzieningenrechter dan ook geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening.
4.2. De voorzieningenrechter volgt de colleges niet in hun standpunt dat het instemmingsbesluit in strijd is met het beleid van gestage afbouw zoals neergelegd in de brief aan de Tweede Kamer van 30 mei 2018. Daarin ziet hij dan ook geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening.
In de brief staat dat de minister voor de kleine velden kiest voor een gestage afbouw, waarbij gas wordt gewonnen zolang en in zoverre gas nog nodig is. Volgens de brief legt het kabinet de prioriteit bij een zo snel mogelijke transitie naar duurzame energie. Zolang en in zoverre dat nodig is om tegemoet te komen aan de Nederlandse gasvraag wil het kabinet in dat kader gas winnen in eigen land, waar en voor zover dit veilig kan voor bewoners en omgeving. In het slot van de brief stelt de minister dat de inspanningen van het kabinet om de aardgasvraag zo snel mogelijk te verminderen en om, liefst spoedig en grootschalig, alternatieve energiebronnen te realiseren, na een periode van gestage afbouw zullen leiden tot een moment waarop we "van het aardgas af" kunnen. Zolang er in de tussentijd nog aardgas nodig is, wil de minister, met het herijkte kleineveldenbeleid zoals uiteengezet in de brief, de winning voorzetten waar dat veilig en verantwoord kan.
Anders dan de colleges leidt de voorzieningenrechter uit de brief niet af dat de winning van gas met de tweede put ESV-02 in strijd is met het beleid van gestage afbouw. Het afbouwen heeft naar voorlopig oordeel betrekking op de aardgasvraag en de winning van aardgas in Nederland als geheel, waarbij de minister de gaswinning uit de kleine velden voorlopig juist wil voorzetten.
4.3. Met betrekking tot de in de brief vermelde maatschappelijke randvoorwaarden overweegt de voorzieningenrechter dat de vraag of het al dan niet voldoen aan die randvoorwaarden een rol kan spelen bij de instemming met een winningsplan en de vraag of het voldoen aan die randvoorwaarden kan en zou moeten worden verzekerd in de voorschriften bij een instemmingsbesluit, zich niet lenen voor beantwoording in deze procedure. Dit zal in de bodemprocedure onderzocht moeten worden.
Over de noodzaak van een schadeprotocol overweegt de voorzieningenrechter dat in het instemmingsbesluit door de minister is uiteengezet dat Vermilion op grond van artikel 6:177 van Pro het Burgerlijk Wetboek aansprakelijk is voor schade die ontstaat door de gaswinning, dat medewerkers van het Landelijk Loket Mijnbouwschade betrokkenen kunnen ondersteunen bij onder meer het vinden van de juiste route om duidelijkheid te verkrijgen over de oorzaak van de schade en dat vergoeding van de schade kan plaatsvinden uit het Waarborgfonds mijnbouwschade natuurlijke personen indien Vermilion daartoe niet in staat is. Ter zitting is door Vermilion gewezen op haar eigen schadeprotocol dat op haar website staat vermeld, volgens welk protocol schade kan worden gemeld bij haar waarna zij een schaderapport zal laten opstellen door een externe bouwkundige expert. Vervolgens kan de Technische commissie bodembeweging (Tcbb) worden gevraagd een onderzoek in te stellen. De voorzieningenrechter stelt vast dat de afhandeling van eventuele schade, als deze zich onverhoopt zou voordoen, voldoende is verzekerd en dat de voorzieningenrechter in het nog ontbreken van het door de colleges gewenste schadeprotocol geen aanleiding ziet een voorlopige voorziening te treffen. Dat laat onverlet dat verzoekers er op mogen vertrouwen dat de minister, zoals van zijn kant ter zitting uiteengezet, in de komende periode verder zal werken aan het tot stand komen van een dergelijk protocol, overigens afzonderlijk van het voor de Groningse winning tot stand te brengen protocol.
Verder is naar voorlopig oordeel niet aannemelijk geworden dat er in afwachting van de behandeling van de bodemprocedure onevenredige en onomkeerbare nadelige gevolgen optreden indien wordt aangevangen met de gaswinning met ESV-02 voordat er financiële zekerheid is dat Vermilion kan voldoen aan haar verwijderingsverplichting en juridisch is verzekerd dat de gaswinning een bijdrage aan de omgeving levert.
Het betoog van de colleges over de maatschappelijke randvoorwaarden geeft geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening.
4.4. Daargelaten of de door de colleges gewenste duidelijkheid over de cumulatieve gevolgen van de verschillende mijnbouwactiviteiten in de regio een rol kan spelen bij de instemming met een winningsplan, is die duidelijkheid naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in voldoende mate aanwezig. In het instemmingsbesluit staat dat de minister TNO opdracht heeft gegeven om een regionale overzichtskaart te maken van alle gasvelden en andere mijnbouwactiviteiten in de regio die mogelijk een effect op bodembeweging kunnen hebben, waarbij de maximaal te verwachten bodemdaling door mijnbouwactiviteiten inzichtelijk wordt gemaakt. Uit dat onderzoek, dat op 30 augustus 2017 aan de colleges is toegezonden en in het instemmingsbesluit wordt aangehaald, volgt dat er geen interferentie is tussen de bodemdalingskommen van de omliggende producerende gasvelden met de kom van het gasveld Eesveen. De colleges hebben niet met concrete argumenten aangevoerd dat dit onderzoek van TNO onvolledig of ondeugdelijk zou zijn.
4.5. Ten aanzien van het standpunt van verzoekers dat de in artikel 2 van Pro het instemmingsbesluit voorgeschreven bouwkundige opname moet plaatsvinden voordat de gaswinning uit de tweede put aanvangt, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De minister en Vermilion stellen zich op het standpunt dat de kans op schade verwaarloosbaar is. Vermilion heeft zelf beroep ingesteld tegen de voorgeschreven verplichting tot het uitvoeren van een bouwkundige opname. Over deze uiteenlopende standpunten van verzoekers, de minister en Vermilion zal de Afdeling in de uitspraak in de bodemprocedure moeten oordelen. De voorzieningenrechter loopt niet vooruit op de in de bodemprocedure te verrichten juridische weging van deze standpunten en beperkt zich tot het antwoord op de vraag of er vooruitlopend op dat oordeel bij afweging van de betrokken belangen aanleiding is tot de gevraagde voorlopige voorziening.
Daarbij komt naar het oordeel van de voorzieningenrechter gewicht toe aan de omstandigheid dat verzoekers in het kader van hun verzoeken om voorlopige voorziening, zoals hiervoor overwogen, niet aannemelijk hebben gemaakt dat het standpunt van de minister, dat de kans op schade van de gaswinning op grond van het instemmingsbesluit, verwaarloosbaar is, onjuist is. Het instemmingsbesluit heeft een looptijd tot uiterlijk 2027. De kans op schade in de periode tot de in 2019 te verwachten uitspraak van de Afdeling in de bodemprocedure is, naar logischerwijs moet worden aangenomen, nog kleiner te achten. De voorgeschreven bouwkundige opname is daarnaast slechts een middel om de afhandeling van eventueel schade te vergemakkelijken. Het al dan niet zijn uitgevoerd van een bouwkundige opname verandert niets aan de kans op schade en verandert niet dat Vermilion aansprakelijk is voor eventuele schade. Ook indien een bouwkundige opname is uitgevoerd en daarna schade ontstaat, moet onderzocht worden of die schade is ontstaan door de gaswinning. In dat licht is het belang bij het uitvoeren van een bouwkundige opname kleiner dan verzoekers veronderstellen.
Gelet op een en ander ziet de voorzieningenrechter bij afweging van alle betrokken belangen op dit punt geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening.
4.6. Op de vragen of bij de gaswinning methaanlekkages optreden, of die eventuele lekkages gevolgen hebben voor de daling van de bodem en voor het milieu en of die eventuele lekkages een rol kunnen spelen bij de instemming met een winningsplan, kan in de bodemprocedure uitgebreider worden ingegaan. In deze procedure is het de voorzieningenrechter niet gebleken dat er een zodanig risico op methaanlekkages is, met zodanige gevolgen voor de voorspelde bodemdaling en voor het milieu, dat in afwachting van de uitspraak in de bodemprocedure de put ESV-02 niet in gebruik zou mogen worden genomen. Daarbij betrekt hij dat het overgelegde rapport van de heer Wigger, waaruit zou blijken dat er bij de gaswinning methaanlekkages zullen optreden, niet specifiek betrekking heeft op de gaswinning bij Eesveen door Vermilion. Verder heeft de minister zich ter zitting op het standpunt gesteld dat in de Mijnbouwregeling technische eisen zijn opgenomen over de uitvoering van de put en het voorkomen van lekkages. Volgens Vermilion is de in het winningsplan beschreven opbouw van de put zodanig dat geen lekkages optreden en heeft het Sodm dat gecontroleerd. Tot slot veroorzaakt eventuele lekkage van methaan bij een gaswinning volgens Vermilion geen bodemdaling. De voorzieningenrechter ziet in het betoog over de methaanlekkages geen aanleiding om vooruitlopend op het oordeel daarover in de bodemprocedure een voorlopige voorziening te treffen.
4.7. De conclusie van de voorzieningenrechter is dat op voorhand niet is gebleken dat de instemming met het gewijzigde winningsplan, gelet op het toetsingskader van artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet, geweigerd had moeten worden. Verder is niet gebleken dat verzoekers een zodanig belang hebben bij het treffen van een voorlopige voorziening dat hun verzoek moet worden ingewilligd. Gelet hierop bestaat aanleiding de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst de verzoeken af.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
w.g. Polak w.g. Kors
voorzieningenrechter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2018
687.