Uitspraak
201707283/1/A2.
Datum uitspraak: 19 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
en
de Commissie Registratie en Toezicht (voorheen: de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog van de Federatie van Gezondheidszorgpsychologen; hierna: de CRT).
Procesverloop
Bij besluit van 2 september 2014 heeft de CRT het verzoek van [appellante] om inschrijving in het register van klinisch neuropsychologen afgewezen.
Bij besluit van 13 februari 2015 heeft de CRT het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 oktober 2015 heeft de rechtbank Den Haag het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
De Afdeling heeft bij uitspraak van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:619, voor zover hier van belang, de uitspraak van de rechtbank Den Haag vernietigd, het tegen het besluit van 13 februari 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dat betrekking heeft op het besluit voor zover dat betrekking heeft op het verzoek van [appellante] om op grond van de huidige regelgeving te worden ingeschreven in het register van klinisch neuropsychologen, dat besluit in zoverre vernietigd en bepaald dat tegen het - binnen zes weken - nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 11 juli 2017 heeft de CRT opnieuw op het door [appellante] gemaakte bezwaar beslist en dat bezwaar wederom ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De CRT heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 mei 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. W.A. Verbeek, advocaat te Groningen, en de CRT, vertegenwoordigd door mr. J. Siemons, bijgestaan door mr. T.P. Grünbauer, advocaat te Ede, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 26 juni 2009 heeft [appellante] een verzoek ingediend tot inschrijving in het register van klinisch neuropsychologen op grond van de overgangsregeling in artikel 12 van het Besluit specialisme klinische neuropsychologie (hierna: het Bskn). De CRT heeft dat verzoek bij besluit van 25 september 2009 afgewezen omdat zij niet heeft aangetoond dat zij voldoet aan de eisen op het gebied van onderzoekservaring en beschikt over voldoende uren werkervaring op het gebied van de klinische neuropsychologie om te worden toegelaten tot de toets die bij goed gevolg leidt tot inschrijving in het specialistenregister. Dat besluit, waartegen [appellante] geen bezwaar heeft gemaakt, staat in rechte vast.
Op 24 juni 2014 heeft zij de CRT verzocht om heroverweging van het eerdere besluit van 25 september 2009, waarbij haar aanvraag om inschrijving in het register van klinisch neuropsychologen is afgewezen. Dat verzoek heeft de CRT afgewezen. Dit besluit heeft in beroep stand gehouden, maar het tegen die uitspraak ingestelde hoger beroep is gegrond verklaard.
De Afdeling heeft daartoe allereerst overwogen dat het Bskn als privaatrechtelijke regeling geen dwingend toetsingskader bevat voor de beoordeling van aanvragen om te worden ingeschreven in het register van klinisch neuropsychologen, waaraan een wettelijk beschermde titel is verbonden. Hieruit volgt dat, gelet op de aard van het toetsingskader, ook bij het ontbreken van een hardheidsclausule in het Bskn de CRT, gelet op artikel 3:4, tweede lid, van de van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), bij de toepassing van de aan haar toegekende bestuursbevoegdheid dient na te gaan of de nadelige gevolgen van haar besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Nu niet in geschil is dat [appellante] niet in het bezit is van de opleidingstitel bedoeld in artikel 3 van het Bskn en dat de overgangsregeling van artikel 12 van het Bskn niet meer van toepassing is, ligt in geschil uitsluitend nog voor of, gelet op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, de nadelige gevolgen van het besluit van de CRT wel of niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen, aldus de Afdeling. De CRT heeft dit ten onrechte niet beoordeeld. De Afdeling heeft hierover het volgende overwogen:
"De RSG heeft zich in het besluit van 26 februari 2015 op het standpunt gesteld dat te allen tijde aan de opleidingseis in het Bskn moet worden vastgehouden. Dat standpunt is niet juist. De RSG mag daaraan weliswaar in beginsel vasthouden, maar dat neemt niet weg dat zij dient te toetsen - zoals in 8.1 is overwogen - of de gevolgen van het besluit onevenredig zijn voor [appellante] in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Zij had in dat verband dienen te onderzoeken of de door [appellante] gestelde omstandigheden aanleiding hadden moeten geven haar aanvraag toch in te willigen. [appellante] heeft aangevoerd dat haar kennis en vaardigheden aanleiding hadden moeten geven om van de opleidingseis in het Bskn af te wijken. Ter ondersteuning daarvan heeft zij een verklaring overgelegd van dr. J.B.K. Lanser van 10 maart 2014, met gedetailleerde informatie over de door haar gevolgde opleiding. Ook heeft zij ter staving van haar opleidingsniveau onder meer verklaringen van dr. A. Jennekens Schinkel, dr. E.L.L.M. de Schryver en dr. M.N.W. Witjes-Ané overgelegd alsmede een uitgebreid overzicht van de door haar gevolgde bij- en nascholingen, congressen, symposia en intervisiebijeenkomsten. De RSG had vervolgens in de belangenafweging dienen te betrekken in hoeverre het huidige kennis- en vaardighedenniveau van [appellante] in verhouding staat tot het eindniveau van de thans verplichte opleiding tot klinisch neuropsycholoog. Voorts heeft [appellante] erop gewezen dat de mogelijkheden om vrijstellingen voor de opleiding te krijgen beperkt zijn, het aantal opleidingsplaatsen beperkt is en zij haar ontslag bij haar huidige werkgever zou moeten indienen om in een opleidingsziekenhuis aan de slag te kunnen. Deze omstandigheden had de RSG eveneens in het kader van de door haar te verrichten evenredigheidstoetsing in ogenschouw dienen te nemen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is in dit verband niet van belang dat voor [appellante] eerder de mogelijkheid heeft opengestaan om van de overgangsregeling in artikel 12 van het Bskn gebruik te maken. De aanvraag van [appellante] dient als een nieuwe aanvraag naar het huidige recht te worden beoordeeld en in het thans geldende Bskn is de overgangsregeling niet meer van toepassing. Verder had de RSG in de belangenafweging moeten betrekken het gegeven dat [appellante] op grond van haar opleiding is verzocht - zelf - opleider te worden. De Afdeling constateert dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de RSG in het kader van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb een belangenafweging had dienen te verrichten. Het betoog slaagt."
Het nieuwe besluit op bezwaar
2. De CRT stelt zich in het nieuwe besluit op het bezwaar van [appellante] op het standpunt dat het persoonlijke belang van [appellante] in relatie tot het algemene belang van volksgezondheid en het concrete recht en belang van patiënten slechts in zeer bijzondere gevallen zwaarder zal kunnen wegen dan de opleidingseis. In ieder geval dient hierbij vast te staan dat de deskundigheid van de persoon die geregistreerd wil worden vrijwel gelijk kan worden gesteld met iemand die de opleiding wel heeft gevolgd. De CRT merkt op te begrijpen dat het belang van [appellante] om te worden geregistreerd als klinisch neuropsycholoog groot is, zeker gelet op haar kennis, kunde en werkervaring. Het thans nog volgen van de opleiding - ook als zij gebruik zou kunnen maken van vrijstellingen - zal voor haar belastend zijn. De registratie raakt haar financiële belangen en kan ook van belang zijn voor haar carrière en ontwikkeling. Van een met de huidige opleiding vergelijkbaar curriculum is naar het oordeel van de CRT echter geen sprake. In dit verband wijst de CRT op de brief van 3 mei 2017 van de hoofdopleider van de opleiding tot klinisch neuropsycholoog (prof.dr. H. Swaab) en de waarnemend hoofdopleider (prof.dr. J.I.M. Egger). Essentiële onderdelen van de opleiding ontbreken, de vijf modulaire opleidingsonderdelen zijn niet getoetst en de opleiding is niet duaal tot stand gekomen. De door [appellante] gevolgde "praktijkopleiding" bij dr. J.B.K. Lanser is daarom niet gelijk te stellen met de thans verplichte opleiding tot klinisch neuropsycholoog die voor het eerst is gestart in 2004 en de afstand van de kennis en kunde van [appellante] tot een voltooid curriculum moet meer dan gering worden geacht, aldus de CRT. De CRT is van oordeel dat het belang van [appellante] niet kan prevaleren omdat dit ertoe zou leiden dat toegang tot het register wordt verleend aan iemand wiens kennis en kunde in meer dan geringe mate op een aantal terreinen niet voldoet aan de opleidingsvereisten en dit niet wordt gecompenseerd met andere vaardigheden. Haar werkervaring weegt daar niet tegenop, nu onduidelijk is gebleven wat die ervaring op het gebied van de klinische neuropsychologie heeft ingehouden en door wie daarop toezicht is gehouden.
Het beroepschrift
3. [appellante] klaagt allereerst dat zij desgevraagd te kennen heeft gegeven te willen worden gehoord, maar desalniettemin niet is gehoord naar aanleiding van haar bezwaar. Zij heeft weliswaar aangegeven niet te willen worden gehoord door de bezwaarschriftencommissie, omdat de CRT eerder in de procedure aan het advies van deze commissie voorbij is gegaan, maar zij wilde wel degelijk gehoord worden. De handelwijze van de CRT, volgens welke er geen alternatief is voor het houden van een hoorzitting buiten de bezwaarschriftencommissie om, verdraagt zich niet met artikel 7:2 van de Awb, aldus [appellante]. In ieder geval is volgens haar geen deugdelijke grond gegeven waarom van horen is afgezien, hetgeen in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
3.1. De enkele omstandigheid dat het advies van de bezwaarschriftencommissie eerder in de procedure niet door de CRT is gevolgd, brengt - anders dan [appellante] lijkt te betogen - niet mee dat de CRT op grond van artikel 7:2 van de Awb gehouden was het mogelijk te maken dat zij op een andere manier kon worden gehoord. Van strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is daarom evenmin sprake.
Het betoog faalt.
4. [appellante] betoogt dat de CRT haar persoonsgegevens zonder haar toestemming heeft gedeeld met derden, te weten Swaab en Egger, hetgeen in strijd is met artikel 8, aanhef en onder a, van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp). [appellante] verzoekt om die reden om een immateriële schadevergoeding ten bedrage van € 500,00. Daarbij komt dat Swaab en Egger niet als deskundigen kunnen worden aangemerkt, omdat zij inhoudelijk belang hebben bij de uitkomst. Zij wijst hierbij op de Gedragscode voor gerechtelijk deskundigen in civielrechtelijke en bestuursrechtelijke zaken (hierna: de gedragscode). Omdat de CRT geen goede redenen had om haar persoonsgegevens aan Swaab en Egger voor te leggen, moet hun brief uit het dossier worden verwijderd, aldus [appellante].
4.1. Artikel 8 van de Wbp luidde ten tijd van belang als volgt:
"Persoonsgegevens mogen slechts worden verwerkt indien:
a. de betrokkene voor de verwerking zijn ondubbelzinnige toestemming heeft verleend; […]
e. de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak door het desbetreffende bestuursorgaan dan wel het bestuursorgaan waaraan de gegevens worden verstrekt, […]."
4.2. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 8 maart 2017 heeft overwogen, moest de CRT bij de belangenafweging betrekken in hoeverre het huidige kennis- en vaardighedenniveau van [appellante] in verhouding staat tot het eindniveau van de thans verplichte opleiding. De CRT heeft te kennen gegeven dat zij zelf niet over de deskundigheid beschikt om laatstgenoemd punt te beoordelen en dat zij daarom het curriculum vitae van [appellante] (hierna: het cv) heeft voorgelegd aan de hoofdopleider en de waarnemend hoofdopleider van de thans verplichte opleiding. [appellante] heeft geen redenen gegeven op basis waarvan moet worden aangenomen dat deze opleiders, ondanks hun functie, niet in staat zouden moeten worden geacht de CRT hierover te informeren en adviseren. Het advies geeft voorts geen blijk van vooringenomenheid. Voor zover [appellante] zich beroept op de gedragscode, faalt dit betoog reeds omdat deze niet van toepassing is.
Partijen zijn het erover eens dat met het verstrekken van het cv aan de opleiders sprake is geweest van verwerking van persoonsgegevens als bedoeld in de Wbp. Anders dan [appellante] betoogt, is van onrechtmatige verwerking echter geen sprake. De CRT stelt zich terecht op het standpunt dat deze gegevensverwerking noodzakelijk was voor de goede vervulling van haar taak.
Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de CRT de brief van Swaab en Egger niet bij haar beoordeling mocht betrekken. Het betoog faalt en het met dit betoog samenhangende verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
5. Voor zover de brief van Swaab en Egger niettemin bij de beoordeling zou mogen worden betrokken, betoogt [appellante] dat deze brief een lofzang op de door hen geleide opleiding bevat, maar zeker geen belangenafweging. Evenmin is in deze brief ingegaan op haar persoonlijke omstandigheden waardoor hiermee geen gevolg is gegeven aan de uitspraak van de Afdeling, aldus [appellante].
5.1. Anders dan waarvan [appellante] lijkt uit te gaan, lag het op de weg van de CRT om in het kader van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb een belangenafweging te verrichten en niet op de weg van Swaab en Egger. De CRT mocht bij deze afweging als uitgangspunt hanteren dat het persoonlijke belang van [appellante] alleen zwaarder kan wegen dan de opleidingseis als haar deskundigheid gelijk kan worden gesteld met iemand die de opleiding wel heeft gevolgd.
In de brief van Swaab en Egger van 3 mei 2017 staat, aan het slot, de volgende samenvatting:
" Samenvattend springen de volgende conclusies in het oog m.b.t. het individuele traject van [appellante]:
- Zij is niet opgeleid in een duaal traject, daarbij ontbrak de verbinding tussen theoretisch onderwijs en praktijkonderwijs en het expliciet, gedurende het traject, monitoren, toetsen en evalueren van haar vorderingen en kwaliteiten.
Haar belangrijkste opleider heeft steeds alle rollen tegelijkertijd vervuld (tegen de regels van opleiden) en niet de kaders gehanteerd die horen bij beoordeling van haar vorderingen en die geldig zijn voor opname in het BIG-register.
- In haar theoretische opleiding ontbreken (voor zover op basis van cv en de overige schriftelijke stukken te beoordelen):
- Management, supervisiemethodiek en ethiek
- Wetenschappelijk onderzoek, zij voldoet nadrukkelijk niet aan de eindtermen (publicatie van peerreviewed wetenschappelijk onderzoek, 2 papers)
- Toetsing van haar kennis en vaardigheden op de 5 domeinen uit de opleiding
- In haar praktijkervaring ontbreken in voldoende mate:
- Psychiatrie en ontwikkelingsstoornissen
- Klinisch neuropsychologische behandeling
- Ervaring met systeembehandeling en gedragstherapie
- Wetenschappelijk onderzoek
- Supervisie over haar werk
Hoewel met voorgaande beoordelingen niet gezegd is dat de kwaliteiten van [appellante] niet op onderdelen excellent zouden kunnen zijn op het specialistisch domein van de klinische neuropsychologie, is dit niet de manier om deze kennis en vaardigheid te ontwikkelen, te verwerven of aan te tonen en stel ik bovendien vast dat essentiële onderdelen van de opleiding ontbreken."
De CRT mocht zich op basis van deze informatie, waarvan [appellante] niet zozeer de feitelijke juistheid maar met name de relevantie bestrijdt, op het standpunt stellen dat de afstand van de kennis en kunde van [appellante] tot een voltooid curriculum meer dan gering moet worden geacht. In het licht daarvan heeft de CRT zich bij de door haar te verrichten belangenafweging in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de kennis en kunde van [appellante], ondanks haar ervaring en de omstandigheid dat zij is gevraagd opleider te worden en rekening houdend met haar persoonlijke omstandigheden, niet zodanig is dat aanleiding bestaat van de opleidingseis af te wijken.
Het betoog faalt.
6. [appellante] wijst er ten slotte op dat zij bij brief van 28 mei 2017 aanspraak heeft gemaakt op dwangsommen als niet uiterlijk op 12 juni 2017 een nieuw besluit is genomen. Nu het besluit pas op 11 juli 2017 is genomen heeft de CRT dwangsommen verbeurd tot een bedrag van € 780,00. De CRT heeft dit ten onrechte niet in het nieuwe besluit op bezwaar vastgesteld, aldus [appellante].
6.1. De CRT erkent in haar verweerschrift dat het besluit op bezwaar niet binnen de in de uitspraak van de Afdeling gestelde termijn is genomen, dat zij dwangsommen heeft verbeurd en dat het beroep in zoverre gegrond moet worden verklaard. Partijen verschillen echter van mening over het aantal dagen waarover een dwangsom is verbeurd. [appellante] gaat uit van dertig dagen, terwijl de CRT zich op het standpunt stelt dat het om een overschrijding van vijftien dagen gaat. Volgens de CRT is de termijn opgeschort geweest gedurende de periode waarin zij wachtte op een reactie van [appellante] op de vraag of een hoorzitting zou moeten plaatsvinden. Ingevolge artikel 7:10, tweede lid, van de Awb wordt de termijn slechts opgeschort in geval de indiener van het bezwaar is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te herstellen. Nu niet om het herstel van een zodanig verzuim is verzocht, is van een opschorting van de termijn geen sprake. Het verweer van de CRT faalt reeds om die reden.
Het betoog van [appellante] slaagt.
Conclusie
7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd voor zover de CRT heeft beslist dat het geen dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb in zoverre zelf in de zaak te voorzien en de verbeurde dwangsom vast te stellen en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit. Het besluit op bezwaar is voor het overige rechtmatig. Dit laatste betekent dat de afwijzing van het verzoek van [appellante] om inschrijving in het register van klinisch neuropsychologen stand houdt.
8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
9. Het verzoek om schadevergoeding dient te worden afgewezen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Commissie Registratie en Toezicht van 11 juli 2017, voor zover daarbij is beslist dat geen dwangsom verschuldigd is wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar;
III. stelt de door de Commissie Registratie en Toezicht verbeurde dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht vast op € 780,00 (zegge: zevenhonderdtachtig euro);
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van de Commissie Registratie en Toezicht van 11 juli 2017, voor zover dit is vernietigd onder II;
V. veroordeelt de Commissie Registratie en Toezicht in de door [appellante] in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendentwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de Commissie Registratie en Toezicht aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt;
VII. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Van Dokkum
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2018
480-834.