Uitspraak
201709622/1/A1.
Datum uitspraak: 17 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Grootebroek, gemeente Stede Broec,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 25 oktober 2017 in zaak nr. 15/3697 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec.
Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2015 heeft het college aan de gemeente Stede Broec omgevingsvergunning verleend voor het renoveren van de Hogesluisslootbrug nabij Zesstedenweg 79 te Grootebroek (hierna: de brug).
Bij besluit van 13 juli 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2018, waar [appellant] en [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.P. Groen, advocaat te Hoorn Nh, en het college, vertegenwoordigd door J.A. Wammes en L. van Sinderen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is eigenaar van het pand aan de [locatie] te Grootebroek. Zijn pand ligt nabij de brug.
2. Van oktober 2011 tot en met december 2011 zijn in opdracht van de gemeente Stede Broec renovatiewerkzaamheden uitgevoerd aan de brug. De fundering van het pand van [appellant] ligt op ongeveer 6 m van de bouwput.
[appellant] heeft het college bij e-mail van 15 augustus 2012 bericht dat er schade aan zijn woning is ontstaan door de werkzaamheden aan de brug. Hij heeft de gemeente daarvoor aansprakelijk gesteld. [appellant] en de gemeente hebben tevergeefs overleg gevoerd om tot een minnelijke regeling te komen. [appellant] is inmiddels een civiele procedure tegen de gemeente Stede Broec gestart.
Bij besluit van 17 februari 2015 heeft het college, naar aanleiding van een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden, alsnog omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
Wet- en regelgeving
3. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De beoordeling van het hoger beroep
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet in geschil is dat het renoveren van de brug niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Stede Broec" en de daarbij behorende planvoorschriften. In dat verband stelt hij zich op het standpunt dat een gedeelte van de werkzaamheden zijn uitgevoerd op gronden met de bestemming "Verkeer-Verblijf", welke gronden niet zijn bedoeld voor het oprichten van een brug.
4.1. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, was ten tijde van de behandeling van het beroep bij de rechtbank tussen partijen in geschil of het renoveren van de brug in strijd is met het bestemmingsplan. Ter zitting van de Afdeling heeft het college erkend dat een gedeelte van de brug, waarop de aanvraag om omgevingsvergunning ziet, is voorzien op gronden met de bestemming "Verkeer-Verblijf". Deze bestemming voorziet niet in het bouwen van een brug. Het college had de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen gelet op artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo daarom ook moeten aanmerken als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Dat betekent dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 13 juli 2015 in strijd met artikel 2.10, eerste lid, onder c, en tweede lid, van de Wabo is genomen. Dit besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
Het betoog slaagt.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan vernietiging van het besluit van 13 juli 2015 wegens strijd met artikel 18 van Pro de planvoorschriften, artikel 2.7 van de Wabo en artikel 2.11 van de Algemene Plaatselijke Verordening Stede Broec 2009 (hierna: de APV) in de weg staat. Volgens [appellant] kan artikel 8:69a van de Awb hem niet worden tegengeworpen, omdat het ontbreken van een inrichtingsplan, als bedoeld in artikel 18.5.3 van de planvoorschriften, mede is bedoeld ter toetsing van de cultuurhistorische waarden, waar hij zich wel op mag beroepen. Ook mag hij zich beroepen op artikel 2.7 van de Wabo, omdat dat artikel strekt tot het behoud en de bescherming van zijn woon- en leefomgeving, aldus [appellant].
5.1. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de in artikel 18 van Pro de planvoorschriften neergelegde bepalingen strekken tot het behoud en de bescherming van archeologische waarden en evident niet tot bescherming van het belang van het behoud en de bescherming van de woon- en leefomgeving van [appellant] of van andere belangen die betrekking hebben op zijn woning en de gebruiksmogelijkheden daarvan. De Afdeling is echter van oordeel dat, los van het antwoord op de vraag of aan [appellant] het relativiteitsvereiste kon worden tegengeworpen, door [appellant] om een andere reden niet kon worden aangevoerd dat ook een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo had moeten worden aangevraagd. Dit kan door [appellant] alleen aan de orde worden gesteld wanneer deze activiteit onlosmakelijk samenhangt met de door het college aangevraagde activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. De Afdeling is echter van oordeel dat er geen onlosmakelijke samenhang, als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, bestaat tussen het renoveren van de brug enerzijds en het afgraven, ophogen van gronden, dan wel het aanleggen van wegen anderzijds. Deze feitelijke werkzaamheden kunnen los van elkaar plaatsvinden en zijn fysiek van elkaar te onderscheiden.
Het betoog faalt in zoverre.
5.2. Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ook een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.2 van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 2.11 van de APV had moeten aanvragen, vanwege de onlosmakelijke samenhang van die activiteiten, wordt het volgende overwogen. Daargelaten of aan [appellant] in dat kader het relativiteitsvereiste kon worden tegengeworpen, bestaat er naar het oordeel van de Afdeling geen onlosmakelijke samenhang tussen enerzijds het renoveren van de brug en anderzijds het openbreken van de weg. Ook deze activiteiten zijn fysiek van elkaar te onderscheiden.
Het betoog faalt ook in zoverre.
Het Bouwbesluit 2012
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat een veiligheidsplan als bedoeld in artikel 8.7 van het Bouwbesluit, waarin alle relevante elementen als bedoeld in dat artikel zijn opgenomen, ontbreekt. In ieder geval bevat het plan geen beoordeling van het college van de uitgangspunten voor een monitoringsplan ter voorkoming van schade aan naburige bouwwerken, als bedoeld in artikel 8.7, aanhef en onder c, onder 3º, van het Bouwbesluit 2012, omdat zijn pand niet is meegenomen in het monitoringsplan. Bij het uitvoeren van de heiwerkzaamheden zijn daarom onvoldoende maatregelen genomen ter voorkoming van beschadiging van zijn woning, aldus [appellant].
6.1. Het bepaalde in artikel 8.7, aanhef en onder c, van het Bouwbesluit 2012 heeft betrekking op het opstellen van een monitoringsplan, alvorens werkzaamheden worden uitgevoerd. In dit geval is een omgevingsvergunning aangevraagd die voorziet in de legalisering van reeds uitgevoerde werkzaamheden. Het ontbreken van het door [appellant] bedoelde monitoringsplan kan maken dat in strijd met de artikel 1b van de Woningwet in samenhang gelezen met artikel 8.7, aanhef en onder c, van het Bouwbesluit 2012 is gehandeld. Of van een dergelijke overtreding sprake is, kan een kwestie van handhaving zijn, maar brengt niet mee dat de verleende omgevingsvergunning om die reden voor vernietiging in aanmerking komt. Aan het bepaalde in artikel 8.7, aanhef en onder c, van het Bouwbesluit 2012 kan in dit geval immers niet meer worden voldaan, omdat de werkzaamheden al zijn uitgevoerd. Wanneer zou worden geconstateerd dat het besluit voor vernietiging in aanmerking komt vanwege het ontbreken van een dergelijk monitoringsplan, kan dat gebrek ook niet worden hersteld.
Het betoog faalt.
7. Het betoog van [appellant], dat de werkzaamheden anders zijn uitgevoerd dan waarvoor bij besluit van 17 februari 2015 omgevingsvergunning is verleend, kan ook niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Het antwoord op de vraag of de werkzaamheden zijn uitgevoerd in overeenstemming met de verleende omgevingsvergunning, is een handhavingskwestie die in deze procedure niet aan de orde kan komen.
Horen in bezwaar
8. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het formele gebrek, dat hij niet is gehoord in bezwaar, kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb.
Zoals in 4.1 en 6.1 is overwogen komt het besluit van 13 juli 2015 voor vernietiging in aanmerking. Dat betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van [appellant] gericht tegen het besluit van 17 februari 2015. Voorafgaand aan het nemen van dat besluit kan het college het door de rechtbank geconstateerde gebrek herstellen door [appellant] alsnog in bezwaar te horen. Het betoog of de rechtbank ten onrechte met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb het gebrek heeft gepasseerd hoeft daarom geen bespreking meer.
Dwangsom
9. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen dwangsom wegens het niet tijdig beslissen heeft verbeurd, omdat het college op 12 januari 2015 te kennen heeft gegeven dat het gaat handhaven, maar dat niet heeft gedaan.
9.1. In de nu voorliggende procedure is het besluit om omgevingsvergunning voor het renoveren van de brug aan de orde. Het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de werkzaamheden van de brug betreft een andere kwestie, zodat in deze procedure niet aan de orde kan komen of het college tijdig tot handhavend optreden is overgegaan.
Conclusie en slot
10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 13 juli 2015 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het college zal met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 17 februari 2015.
Met het oog op een efficiënte en spoedige afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 25 oktober 2017 in zaak nr. 15/3697;
III. verklaart het bij de rechtbank tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec van 13 juli 2015, kenmerk 599447, ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt dat besluit;
V. bepaalt dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 417,00 (zegge: vierhonderdzeventien euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Kamphorst-Timmer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
776. BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:22:
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Artikel 8:69a:
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, onder a, b en c:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.2, eerste lid, aanhef, onder d en slot:
Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een weg aan te leggen of verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg, voor zover daarvoor tevens een verbod geldt als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
Artikel 2.7, eerste lid:
Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
Bouwbesluit
Artikel 8.2 Veiligheid in de omgeving
Bij het uitvoeren van bouw- of sloopwerkzaamheden worden maatregelen getroffen ter voorkoming van:
a. letsel van personen op een aangrenzend perceel of een aan het bouw- of sloopterrein grenzende openbare weg, openbaar water of openbaar groen;
b. letsel van personen die het bouw- of sloopterrein onbevoegd betreden, en
c. beschadiging of belemmering van wegen, van in de weg gelegen werken en van andere al dan niet roerende zaken op een aangrenzend perceel of op een aan het bouw- of sloopterrein grenzende openbare weg, openbaar water of openbaar groen.
Artikel 8.4 Trillingshinder
1 Trillingen veroorzaakt door het uitvoeren van bouw- of sloopwerkzaamheden bedragen in geluidsgevoelige ruimten als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet geluidhinder en in verblijfsruimten als bedoeld in artikel 1.1, onderdeel d, van het Besluit geluidhinder niet meer dan de trillingsterkte, genoemd in tabel 4 van de Meet- en beoordelingsrichtlijn deel B «Hinder voor personen in gebouwen» 2006.
2 Het bevoegd gezag kan ontheffing verlenen van de trillingsterkte, bedoeld in het eerste lid.
Artikel 8.7 Veiligheidsplan
De op grond van de artikelen 8.2 tot en met 8.6 te treffen maatregelen worden op aanwijzing van het bevoegd gezag vastgelegd in een veiligheidsplan. Het plan bevat ter beoordeling door het bevoegd gezag:
a. ten minste een tekening waaruit de bouw- of sloopplaatsinrichting blijkt met:
1° de toegang tot de bouw- of sloopplaats inclusief begrenzing, afscheiding en afsluiting van de bouw- of sloopplaats;
2° de ligging van het perceel waarop gebouwd of gesloopt wordt en de omliggende wegen en bouwwerken;° de situering van het te bouwen of te slopen bouwwerk;
4° de aan- en afvoerwegen;
5° de laad-, los- en hijszones;
6° de plaats van bouwketen;
7° de in of op de bodem van het perceel aanwezige leidingen;
8° de plaats van machines, werktuigen en ander hulpmaterieel en opslag van materialen;
9° de bereikbaarheid van bluswater- en andere veiligheidsvoorzieningen;
b. gegevens en bescheiden over de toe te passen bouw- of sloopmethodiek en de toe te passen materialen, materieel, hulp- en beveiligingsmiddelen bij de bouw- of sloopwerkzaamheden;
c. indien een bouwput wordt gemaakt:
1° de hoofdopzet van de verticale bouwputafscheiding en de bouwputbodem;
2° de uitgangspunten voor een bemalingsplan;
3° de uitgangspunten voor een monitoringsplan ter voorkoming van schade aan naburige bouwwerken;
d. een rapport van een akoestisch onderzoek, indien aannemelijk is dat de dagwaarde vanwege het uitvoeren van bouw- of sloopwerkzaamheden meer bedraagt of de maximale blootstellingsduur in dagen langer duurt dan de waarden, bedoeld in artikel 8.3, tweede en derde lid, of indien aannemelijk is dat niet wordt voldaan aan de beleidsregels als bedoeld in artikel 8.3, vierde lid;
e. een rapport van een trillingenonderzoek, indien aannemelijk is dat het uitvoeren van de bouw- of sloopwerkzaamheden een grotere trillingssterkte veroorzaakt dan de trillingssterkte bedoeld in artikel 8.4, eerste lid.
Ministeriële regeling omgevingsrecht
Artikel 2.2, aanhef en zesde lid:
In of bij de aanvraag om een vergunning voor een bouwactiviteit verstrekt de aanvrager de volgende gegevens en bescheiden ten behoeve van toetsing aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012: uit het oogpunt van het voorkomen van onveilige situaties en het beperken van hinder tijdens het bouwen: een veiligheidsplan als bedoeld in artikel 8.7 van het Bouwbesluit 2012.
Algemene Plaatselijke Verordening Gemeente Stede Broec 2009
Artikel 2:11 (Omgevings)vergunning voor het aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg
1. Het is verboden zonder of in afwijking van een vergunning een weg aan te leggen, de verharding daarvan op te breken, in een weg te graven of te spitten, aard of breedte van de wegverharding te veranderen of anderszins verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg.
2. De vergunning wordt verleend:
a. als omgevingsvergunning door het bevoegd gezag, indien de activiteiten zijn verboden bij een bestemmingsplan, beheerverordening of voorbereidingsbesluit;
b. door het college in de overige gevallen.
3. Het verbod geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien in het Wetboek van Strafrecht, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, het Provinciaal wegenreglement, de Waterschapskeur, de Telecommunicatiewet of de daarop gebaseerde Telecommunicatieverordening.
Bestemmingsplan "Kom Stede Broec"
Artikel 18 Archeologisch Pro waardevol gebied (dubbelbestemming)
18.1 Bestemmingsomschrijving
Alle binnen het bestemmingsplan aangewezen gronden en bestemmingenzijn tevens bestemd voor "Archeologisch waardevol gebied", en daarmee, naast de andere voor die gronden aangewezen bestemmingen (basisbestemming), tevens bestemd voor het behoud en bescherming van de ter plaatse aanwezige en/of de te verwachten archeologische waarden.
18.2 Uitsluiting
De in lid 18.1 weergegeven bestemmingsomschrijving is niet van toepassing binnen de als zodanig op de plankaart aangegeven bouwvlakken.
18.3 Bouwvoorschriften
Op deze gronden mogen ten behoeve van de bestemming uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen worden gebouwd.
18.4 Bouwvoorschriften vanwege samenvallende bestemmingen
a. bouwwerken ten behoeve van de samenvallende bestemmingen (basisbestemmingen), zijn op deze gronden slechts toelaatbaar, indien en voor zover de archeologische waarden hierdoor niet onevenredig worden aangetast;
b. alvorens omtrent het verlenen van een bouwvergunning te beslissen, winnen burgemeester en wethouders schriftelijk advies in bij een archeologische deskundige, omtrent de vraag of door de voor genomen bouwactiviteit de archeologische belangen niet onevenredig worden aangetast;
c. het bepaalde onder a en b is niet van toepassing op het plaatsen van straatmeubilair, terreinafscheidingen e.d.
18.5 Aanlegvergunningenstelsel
18.5.1 Het is verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden uit te voeren of te laten uit voeren:
a. het kappen en/of rooien van bomen en/of houtgewas;
b. ontginnen, bodem verlagen, afgraven, ophogen of egaliseren van
gronden;
c. het aanleggen of verharden van wegen, wandel- en fietspaden of andere oppervlakteverharding.
18.5.2 Het in lid 18.5.1. verbod is niet van toepassing op werkzaamheden welke:
a. het normale onderhoud betreffen;
b. noodzakelijk zijn in verband met het op de betreffende bestemming gerichte beheer of gebruik van de grond;
c. reeds in uitvoering zijn op het tijdstip van het van kracht worden van dit bestemmingsplan.
18.5.3 Een aanlegvergunning als bedoeld in lid 18.5.1, wordt verleend indien — mede gelet op een door de aanvrager op te stellen (inrichtingsplan) geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de archeologische en cultuurhistorische waarden van het gebied.
18.6 Strafbepaling
Overtreding van het bepaalde in lid 18.5.1 is een strafbaar feit, waarbij de bepalingen van artikel 1 a, onder Z, van de Wet op de Economische Delicten van toepassing zijn.