Uitspraak
201802340/1/R1.
Datum uitspraak: 14 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant] en anderen, allen wonend te Heerhugowaard,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Heerhugowaard,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 januari 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Van Duivenvoordestraat" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 oktober 2018, waar [appellant] en anderen, bij monde van [appellant], [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door B.J.A. Hamers en J.A.T. Bruijn, zijn verschenen. Voorts is Stichting Esdégé-Reigersdaal, vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Inleiding
2. De gemeente Heerhugowaard heeft in overleg met de Stichting Esdégé-Reigersdaal een bestemmingsplan voorbereid voor de ontwikkeling en realisatie van een woonzorgcomplex. Direct aansluitend aan het woonzorgcomplex voorziet het bestemmingsplan in de realisatie van een woongebouw. Het voorziene woongebouw heeft een maximale toegestane bouwhoogte van 15 m. Aan de gronden in het plangebied waarop het voorziene woongebouw wordt gerealiseerd, was in het ontwerpbestemmingsplan "Van Duivenvoordestraat" de enkelbestemming "Wonen - 2" toegekend met de aanduiding "maximum bouwhoogte (m): 23".
3. [appellant] en anderen zijn omwonenden. Zij wonen onder meer op het perceel [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] en richten zich voornamelijk tegen het plandeel met de bestemming "Wonen - 2" gelegen op de hoek van de Van Foreeststraat en de Basiusstraat. [appellant] en anderen voeren aan dat de realisatie van het woongebouw hun woon- en leefklimaat onevenredig zal aantasten. Hun bezwaren hebben onder meer betrekking op de aspecten uitzicht, privacy, groenvoorzieningen, wateroverlast, geluidoverlast en luchtkwaliteit.
Ontvankelijkheid beroep
4. Het beroep van [appellant] en anderen, voor zover het betreft [appellant A] en de bewoners aan de Van Duivenvoordestraat, Basiusstraat en Van Oudesteynstraat, behoudens [appellant], [appellant B], [appellant C] en de bewoners aan de [locatie 3], [..], steunt niet op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze.
5. Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van Pro de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door een belanghebbende die over het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. Deze omstandigheid doet zich niet voor. Voor zover [appellant A] heeft gesteld dat zij als gevolg van de ziekte van haar man niet in staat was om tijdig een zienswijze naar voren te brengen, mocht van haar worden verwacht dat zij een ander had ingeschakeld ter behartiging van haar belangen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant A] niet aannemelijk gemaakt dat in de periode van terinzagelegging van het ontwerpplan geen mogelijkheid bestond om iemand in te schakelen ter behartiging van haar belangen, waaronder het kennisnemen van publicaties van gemeentewege en het naar voren brengen van zienswijzen over ontwerpbesluiten, teneinde tegen definitieve besluiten beroep bij de rechter te kunnen instellen. Voorts heeft [appellant A] aangevoerd dat zij vanaf het begin nauw betrokken is geweest bij de initiatiefgroep Heemradenwijk-Centrumwaard (hierna: de initiatiefgroep) en van haar hand alle stukken tot ontwikkeling zijn gekomen. In die omstandigheid ziet de Afdeling ook geen grond voor het oordeel dat het [appellant A] redelijkerwijs niet kan worden verweten te hebben nagelaten een zienswijze tegen het ontwerpplan naar voren te brengen. De betrokkenheid van [appellant A] bij de activiteiten van de initiatiefgroep, hoe sterk die betrokkenheid ook is geweest, is een op zichzelf staand gegeven dat geen omstandigheid oplevert om het niet naar voren brengen van een zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan verschoonbaar te achten.
Procedurele beroepsgronden
Inspraak
6. [appellant] en anderen voeren aan dat ten onrechte geen inspraak heeft plaatsgevonden. Ter zitting hebben [appellant] en anderen betoogd dat de raad met het uitwerkingsplan "Van Duivenvoordestraat", dat op 9 oktober 2001 tot stand is gekomen door middel van buurtparticipatie, het vertrouwen heeft gewekt dat de omwonenden bij de totstandkoming van het onderhavige plan eveneens nauw zouden worden betrokken.
6.1. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de omwonenden nauw betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van het uitwerkingsplan "Van Duivenvoordestraat" en dat achteraf bezien het beter was geweest als dat in het kader van het voorliggende plan ook was gebeurd. De raad heeft echter ook erop gewezen dat dat niet wegneemt dat het onderhavige plan overeenkomstig de wettelijke bestemmingsplanprocedure tot stand is gekomen. [appellant] en anderen hebben dit niet bestreden. De Afdeling overweegt dat het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geen onderdeel uitmaakt van de in de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van inspraak in deze fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
IMRO-code
7. [appellant] en anderen voeren aan dat in de publicatie van het Heerhugowaards Nieuwsblad is verwezen naar een onjuiste IMRO-code.
7.1. De Afdeling overweegt dat deze beroepsgrond betrekking heeft op een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet kan aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit.
Het betoog faalt.
Inhoudelijke beroepsgronden
Toetsingskader
8. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Woon- en leefklimaat
9. [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Wonen - 2", omdat hun woon- en leefklimaat als gevolg van het voorziene woongebouw wordt aangetast. Zij wijzen daarbij op een vermindering van hun uitzicht en op een aantasting van hun privacy. [appellant] en anderen betogen dat de maximaal toegestane bouwhoogte bij de vaststelling van het plan weliswaar is verlaagd ten opzichte van de maximaal toegestane bouwhoogte in het ontwerpplan, maar dat die nog steeds te hoog is. Volgens [appellant] en anderen heeft de raad hun belangen onvoldoende bij de vaststelling van dit plandeel betrokken.
9.1. Op de verbeelding is ter plaatse van het plandeel met de bestemming "Wonen - 2" de aanduiding "maximum bouwhoogte (m) = 15" opgenomen.
Artikel 6, lid 6.2.1, onder f, van de planregels luidt:
"Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
[…]
f. de bouwhoogte van een gebouw mag niet meer bedragen dan ter plaatse van de aanduiding 'maximum bouwhoogte (m)' is aangegeven."
9.2. De Afdeling overweegt dat het plandeel met de bestemming "Wonen - 2" in enige mate gevolgen kan hebben voor het uitzicht van [appellant] en anderen. Daartoe is van belang dat de desbetreffende gronden onbebouwd zijn en dat op deze locatie - in relatie tot de directe omgeving bezien - relatief hoge bebouwing wordt toegestaan. De Afdeling is evenwel van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat van een onevenredige aantasting van het uitzicht van [appellant] en anderen geen sprake is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de afstand van het voorziene woongebouw tot de woningen van [appellant] en anderen circa 80 m bedraagt. Verder is van belang dat op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "Oud Centrum" op deze locatie reeds bouwmogelijkheden bestonden, nu hier een woongebouw van 10 m was toegestaan. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat, zoals ter zitting aan de orde is gekomen, op grond van het voorgaande plan ter plaatse van het plandeel met de bestemming "Wonen - 2" een woongebouw met een maximum bouwhoogte van 14 m was toegestaan op een locatie dichterbij de woningen van [appellant] en [appellant C]. Ook neemt de Afdeling bij voormeld oordeel in ogenschouw dat geen blijvend recht op een onaangetast uitzicht bestaat. Voorts acht de Afdeling hierbij van betekenis dat de raad - naar aanleiding van de ingediende zienswijzen - de maximaal toegestane bouwhoogte bij de vaststelling van het plan heeft verlaagd ten opzichte van de toegestane bouwhoogte in het ontwerpplan, die 23 m bedroeg.
Mede gelet op de afstand van circa 80 m tussen de percelen van [appellant] en anderen en het voorziene woongebouw heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van hun privacy. De Afdeling betrekt hierbij ook dat de ontwikkeling is voorzien in een stedelijke omgeving. De Afdeling ziet gelet op het vorenstaande - de ten opzichte van het ontwerpplan verlaagde bouwhoogte daarbij in het bijzonder in aanmerking genomen - geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad de belangen van omwonenden onvoldoende bij de vaststelling van het bestreden plandeel heeft betrokken.
Het betoog faalt.
Alternatief
10. [appellant] en anderen voeren aan dat het door hen aangedragen alternatief om een woongebouw te realiseren met een maximaal toegestane bouwhoogte van 10 m, geschikt voor 3 bouwlagen, ten onrechte niet door de raad is behandeld. In dit kader verwijzen [appellant] en anderen naar het document "Uitgangspunten voor de ruimtelijke inpassing bij de herontwikkeling op de locatie Van Duivenvoordestraat - Van Foreeststraat". Volgens [appellant] en anderen komen de uitgangspunten van de raad, zoals in voornoemd document staat, overeen met het door hen aangedragen alternatief. Ter zitting hebben [appellant] en anderen betoogd dat de initiatiefnemer over voldoende grond beschikt, zodat het voorziene woongebouw ook op een andere locatie gerealiseerd kan worden, bijvoorbeeld ter plaatse van de nieuwbouwlocatie De Draai te Heerhugowaard.
10.1. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. De raad stelt zich op het standpunt dat een woongebouw bestaand uit 14 woningen met ten hoogste 3 verdiepingen geen realistisch en haalbaar alternatief is. In het kader van het alternatievenonderzoek heeft de raad de maximaal toegestane bouwhoogte van het woongebouw beoordeeld op onder meer de aspecten compactheid, uitvoerbaarheid en kostenvoordelen. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de maximaal toegestane bouwhoogte bij het woonzorgcomplex gelet op de doelgroep laag gehouden kan worden, maar mede gelet op de compactheid een bouwhoogte van 10 m bij het voorziene woongebouw niet mogelijk is.
Verder heeft de raad ter zitting toegelicht dat een financiële samenhang bestaat tussen het voorziene woongebouw en het woonzorgcomplex. Dit maakt de door [appellant] en anderen aangedragen elders gelegen alternatieve locatie De Draai minder geschikt. Gelet op het vorenstaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid niet voor de aangedragen alternatieven hoeven kiezen.
Het betoog faalt.
Wateroverlast
11. [appellant] en anderen voeren aan dat door de realisatie van het voorziene woongebouw het verharde oppervlak toeneemt, hetgeen wateroverlast tot gevolg heeft. In dit verband stellen zij dat de raad de bestaande situatie onvoldoende bij de besluitvorming heeft betrokken. Ter zitting hebben [appellant] en anderen betoogd dat ter plaatse van hun woongebouw eerder sprake is geweest van wateroverlast, doordat het woongebouw gedeeltelijk 30 cm onder het maaiveld ligt.
11.1. In artikel 3.1.6, eerste lid, van het Bro staat:
"Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
[…]
b. een beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding."
11.2. De Afdeling stelt vast dat in de plantoelichting een waterparagraaf is opgenomen als bedoeld in artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bro. Voorts heeft de raad ter zitting toegelicht dat overleg is gevoerd met het waterschap over de vraag of bij de uitvoering van het plan maatregelen getroffen moeten worden om wateroverlast tegen te gaan. Op basis van dat overleg heeft de raad het bestemmingsplan vastgesteld. Voorts staat in paragraaf 4.4.5 van de plantoelichting dat voor het realiseren van verhardingstoenames groter dan 800 m² een watervergunning nodig is of een melding dient te worden gedaan, waarbij bij de vergunningverlening in overleg met het waterschap wordt bepaald op welke locatie de verharding zal worden gecompenseerd. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat in de nabijheid van het plangebied circa 178 m² wordt gecompenseerd. [appellant] en anderen hebben die toelichting niet bestreden. Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet tot wateroverlast zal leiden en in zoverre uitvoerbaar is.
Het betoog faalt.
Verkeer
12. [appellant] en anderen voeren aan dat de verkeerssituatie aan de wegen die grenzen aan het plangebied, te weten de Basiusstraat en Van Foreesstraat, in strijd is met hoofdstuk 6 van het Gemeentelijk verkeers- en vervoersplan (hierna: het GVVP). In dit verband voeren [appellant] en anderen aan dat het GVVP een nadere uitwerking is van het voorheen geldende beleidsstuk "Hoofdwegenstructuur Heerhugowaard Herzien 2005". Voorts betogen [appellant] en anderen dat sprake is van een slecht wegdekprofiel, de wegen druk worden bereden, sprake is van sluipverkeer en harder wordt gereden dan toegestaan.
12.1. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de verkeersintensiteit in de huidige situatie gelijk is aan de situatie onder het voorgaande plan en derhalve volstaan kan worden met een verwijzing naar het GVVP, waarin staat dat de voorziene ontwikkeling van de bestaande infrastructuur gebruik kan maken. [appellant] en anderen hebben deze toelichting van de raad niet weersproken. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plandeel met de bestemming "Wonen - 2" vanwege het aspect verkeer niet in stand kan blijven. Voor zover [appellant] en anderen aanvoeren dat sprake is van een slecht wegdekprofiel en harder wordt gereden dan toegestaan, zijn dat geen aspecten die in een bestemmingsplan worden geregeld zodat die in de procedure die de vaststelling van het plan betreft niet aan de orde kunnen komen.
Het betoog faalt.
Luchtkwaliteit
13. [appellant] en anderen voeren aan dat de verkeerstoename als gevolg van het voorziene woongebouw leidt tot een verslechtering van de luchtkwaliteit.
13.1. De Afdeling stelt vast dat in het rapport "Luchtkwaliteitplan 2012-2016" van 17 juni 2013, dat is opgesteld door de gemeente Heerhugowaard, staat dat als gevolg van de verwachte ruimtelijke ontwikkeling "Van Duivenvoordestraat", geen van de grenswaarden voor stikstofdioxide en fijn stof wordt overschreden. [appellant] en anderen hebben dat niet betwist. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de verkeersbewegingen als gevolg van het plan geen onaanvaardbare verslechtering van de luchtkwaliteit op de percelen van [appellant] en anderen met zich zullen brengen.
Het betoog faalt.
Geluid
14. [appellant] en anderen voeren aan dat het voorziene woongebouw en het voorziene woonzorgcomplex binnen de plandelen met de bestemming "Wonen - 2" en "Gemengd" een onevenredige toename van verkeersbewegingen aan de Basiusstraat en Van Foreeststraat tot gevolg heeft, hetgeen onaanvaardbare geluidoverlast met zich brengt.
14.1. De Afdeling stelt vast dat in het rapport "Akoestisch onderzoek wegverkeerslawaai Duivenvoordestraat te Heerhugowaard", dat op 14 december 2017 door Greten Raadgevende Ingenieurs is opgesteld, de geluidbelasting ter plaatse van de woningen van [appellant] en anderen niet is onderzocht. Voorts stelt de Afdeling vast dat het plan binnen het plandeel met de bestemming "Wonen - 2" voorziet in de realisatie van een woongebouw met een maximum aantal wooneenheden van 14 en binnen het plandeel met de bestemming "Gemengd" voorziet in de realisatie van een woonzorgcomplex met een maximum aantal wooneenheden van 18. De raad heeft ten onrechte niet inzichtelijk gemaakt wat de verkeersbewegingen zijn langs de woningen van [appellant] en anderen als gevolg van de realisatie van het voorziene woongebouw en het voorziene woonzorgcomplex ter plaatse van de plandelen met de bestemming "Wonen - 2" en de bestemming "Gemengd". Onder deze omstandigheid heeft de raad zich niet op het standpunt kunnen stellen dat bij de vaststelling van het plan geen onderzoek hoeft te worden verricht naar de geluidbelasting ter plaatse van de woningen van [appellant] en anderen. Het bestreden besluit is in zoverre niet met de te betrachten zorgvuldigheid voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
Groen
15. [appellant] en anderen voeren aan dat het bestaande groen minder wordt ten gevolge van de realisatie van het voorziene woongebouw en de aanleg van parkeerplaatsen. Ter zitting hebben [appellant] en anderen betoogd dat in het plan onvoldoende is geborgd dat het groen gerealiseerd zal worden. Daarnaast stellen [appellant] en anderen dat het aantal parkeerplaatsen gebaseerd is op het aantal woningen waarin het ontwerpplan voorzag. Dat aantal dient echter aangepast te worden aan de behoefte aan parkeerplaatsen in de huidige situatie, waarbij van minder woningen wordt uitgegaan dan in het ontwerpplan.
15.1. Artikel 4, lid 4.1, van de planregels luidt als volgt:
"De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. gebouwen ten behoeve van nutsvoorzieningen;
b. groenvoorzieningen;
c. kunstobjecten;
d. opstelplaatsen voor de Brandweer;
e. parkeervakken en parkeerstroken;
f. sport- en speelvoorzieningen;
g. verkeersvoorzieningen;
h. voet- en fietspaden;
met de daarbij behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde."
15.2. De Afdeling stelt vast dat in het plan geen voorwaardelijke verplichting is opgenomen die ertoe strekt dat de benodigde groenvoorziening wordt gerealiseerd en in standgehouden. De raad heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat in het bestemmingsplan de benodigde groenvoorziening niet voldoende is geborgd. De Afdeling stelt vast dat dat de raad zich aldus op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan. Nu niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
Het betoog slaagt.
Bestuurlijke lus
16. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen binnen twintig weken na verzending van deze tussenuitspraak de - in overweging 14.1 en 15.2 geconstateerde - gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Daartoe dient de raad met inachtneming van hetgeen in overweging 14.1 is overwogen, alsnog toereikend te motiveren waarom het plan vanuit akoestisch oogpunt geen onevenredige afbreuk doet aan het woon- en leefklimaat van [appellant] en anderen dan wel het plan zodanig gewijzigd vast te stellen dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het woon- en leefklimaat van [appellant] en anderen. Voorts dient de raad met inachtneming van overweging 15.2 het besluit te wijzigen, door alsnog, bijvoorbeeld bij wijze van een voorwaardelijke verplichting, in de planregels te borgen dat de groenvoorziening gerealiseerd en in stand gehouden wordt bij de realisatie van het woongebouw. De raad dient de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst van de opdracht mede te delen en het gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Bij de voorbereiding ervan behoeft afdeling 3.4 van de Awb niet te worden toegepast.
Proceskosten en griffierecht
17. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Heerhugowaard op om binnen twintig weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van hetgeen onder 14.1 en 15.2 is overwogen de daarin omschreven gebreken in het besluit van 23 januari 2018 van de raad van de gemeente Heerhugowaard tot vaststelling van het bestemmingsplan "Van Duivenvoordestraat" te herstellen en
2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
w.g. Van den Broek w.g. Van Loo
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
418-889.