Uitspraak
201705444/1/A2.
Datum uitspraak: 28 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 juni 2017 in zaak nr. 16/4628 in het geding tussen:
[wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna: [wederpartij]), wonende te Baarle-Hertog, België
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2015 heeft het college [wederpartij] een tegemoetkoming in planschade van € 8.100,00 toegekend, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 4 november 2014 tot de dag van uitbetaling.
Bij besluit van 10 juni 2016 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 juni 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 juni 2016 vernietigd en het college opgedragen met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.H. Keijsers, vergezeld van mr. A.A.M. Bruggeman, en [wederpartij], bijgestaan door mr. I.E. Nauta, advocaat te Deventer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De gemeenteraad van Baarle-Nassau heeft op 16 april 2009 het bestemmingsplan "Omlegging provinciale weg Baarle" vastgesteld. Dit bestemmingsplan is op 21 oktober 2009 in werking getreden en op 21 juli 2010 in rechte onaantastbaar geworden. Op 25 februari 2015 heeft de gemeenteraad van Baarle-Nassau het bestemmingsplan "Technische herziening bestemmingsplan Omlegging provinciale weg Baarle" vastgesteld. Dit bestemmingsplan is op 27 april 2015 in werking getreden en in rechte onaantastbaar geworden. Deze twee bestemmingsplannen vormen in deze zaak samen het nieuwe planologische regime.
2. [wederpartij] is sinds 27 mei 1994 eigenaar van het perceel [locatie] te Baarle-Hertog in België (hierna: het perceel). Op het perceel staan de woning en bijgebouwen van [wederpartij]. Het perceel ligt in de noordwestelijke hoek van de kruising Oordeelstraat-Visweg. [wederpartij] heeft verzocht om een tegemoetkoming in planschade omdat het nieuwe planologische regime volgens hem nabij zijn perceel een nieuwe provinciale weg mogelijk maakt, terwijl op grond van het oude planologisch regime ter plaatse geen weg was toegestaan. Hij verwacht daarvan hinder van geluid, fijnstof, trillingen en licht, alsook een verslechtering van zijn uitzicht te ondervinden, waardoor zijn perceel in waarde daalt en hij schade lijdt.
3. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 28 september 2015 een door de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) opgesteld advies van augustus 2015 ten grondslag gelegd. In dat SAOZ-advies is het volgende vermeld. Voorheen gold voor de gronden ten oosten van het perceel waarop het nieuwe planologische regime de nieuwe rondweg mogelijk maakt het op 1 februari 1990 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het oude bestemmingsplan), waarin aan deze gronden de bestemming "Agrarisch gebied" met de gebiedsaanduiding ‘gebied met landschappelijke en/of kultuurhistorische waarde, A(lk)’ was gegeven. Het in België gelegen perceel van [wederpartij] en gronden ten noordoosten daarvan zijn in het bij Belgisch Koninklijk besluit van 28 december 1972 vastgestelde "Gewestplan", bestemd als "Agrarische gebieden". Voor gronden ten zuiden van het perceel, waaronder de Oordeelstraat, gold op de peildatum het bestemmingsplan "Dorpsgebieden", waarin aan de Oordeelstraat de bestemming "Verkeersdoeleinden" was gegeven en de gronden ten zuiden daarvan waren bestemd als "Bedrijventerrein". Voor de maximale invulling van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het oude bestemmingsplan zijn volgens het SAOZ-advies de planologische bouw- en gebruiksmogelijkheden in de omgeving daarvan mede van belang. Daarom heeft de SAOZ het "Gewestplan" en het bestemmingsplan "Dorpsgebieden" bij de planvergelijking betrokken.
De door het nieuwe planologische regime mogelijk gemaakte rondweg is gedeeltelijk op het grondgebied van de Belgische gemeente Baarle-Hertog geprojecteerd. Voor de realisering van die gedeelten heeft de Provincieraad van Antwerpen op 27 november 2014 het Provinciaal Ruimtelijk Uitvoeringsplan (hierna: PRUP) vastgesteld, dat op 11 februari 2015 door de Vlaamse minister van omgeving, natuur en landbouw is goedgekeurd. In mei (lees: april) 2015 is tegen die goedkeuring beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Belgische Raad van State. Aangezien het PRUP gelet op het vorenstaande op de peildatum nog niet onherroepelijk was, kon nabij het perceel van [wederpartij] planologisch gezien geen volledig functionerende weg worden aangelegd, zodat daarvan bij de planvergelijking niet mag worden uitgegaan, aldus het SAOZ-advies.
In het nieuwe planologische regime zijn gronden ten oosten van het perceel bestemd voor "Verkeer" en "Water". Op gronden met de bestemming "Verkeer" kan een weg worden aangelegd met twee rijstroken en de daarbij behorende voorzieningen, waaronder bruggen en viaducten. De kortste afstand van het perceel van [wederpartij] tot aan de grens van het bestemmingsvlak "Verkeer" bedraagt ongeveer 35 m en de kortste afstand van de woning tot deze grens bedraagt ongeveer 65 m. Op kortere afstand van het perceel en de woning is in het nieuwe bestemmingsplan de zuidelijk en zuidoostelijk van het perceel gelegen Oordeelstraat eveneens bestemd voor "Verkeer". Op grond van de bestemming "Verkeer" kan [wederpartij] worden geconfronteerd met bouwwerken met een maximale hoogte van 15 m. Dit zijn bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van civieltechnische en/of infrastructurele doeleinden, zoals een brug, een dam, een duiker en een viaduct en tevens (bouw)werken van beeldende kunst. Ten gevolge van het nieuwe planologische regime kan hij uitzichtschade en vermindering van zonlicht ondervinden. Naast de vermindering van het uitzicht, neemt ook de kwaliteit van het uitzicht af, hetgeen nadelig is voor de situeringswaarde van het perceel. [wederpartij] lijdt volgens de SAOZ geen planologisch nadeel door extra aantasting van zijn privacy, extra hinder van geluid, geur, licht, stof en trilling en aan het verkeer gerelateerde vormen van hinder, omdat het op de peildatum planologisch niet mogelijk is ter plaatse een volledig functionerende rondweg te realiseren.
De SAOZ komt tot de conclusie dat [wederpartij] ten gevolge van het nieuwe planologische regime planologisch alleen nadeel lijdt door vermindering van uitzicht, verminderde toetreding van zonlicht en verlaging van de situeringswaarde van het perceel. De SAOZ heeft dit planologisch nadeel bepaald op een bedrag van € 30.000,00. Volgens het SAOZ-advies bedraagt het voor [wederpartij] te gelden normaal maatschappelijk risico 3% van de waarde van het perceel vóór het ontstaan van de schade, zijnde een bedrag van € 21.900,00. De SAOZ heeft geadviseerd aan [wederpartij] een tegemoetkoming in planschade ten bedrage van € 8.100,00 toe te kennen.
De uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft de redenering van het college, in navolging van de SAOZ, dat het nieuwe planologische regime geen volledig functionerende weg mogelijk maakt, omdat de realisering van die weg op Belgisch grondgebied een toekomstige onzekere gebeurtenis is, niet gevolgd. De rechtbank heeft overwogen dat een redelijke uitleg van artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) meebrengt dat van de beoogde maximale invulling van het nieuwe planologische regime moet worden uitgegaan, tenzij deze beoogde maximale invulling met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid moet worden uitgesloten. De rechtbank heeft vervolgens overwogen: "De beoogde maximale invulling van deze planologische regimes betreft naar het oordeel van de rechtbank een volledig functionerende rondweg. Dit blijkt onder meer uit het gegeven dat bij het opstellen van deze bestemmingsplannen alle onderzoeken zijn gericht op het realiseren van een volledig functionerende rondweg. Dat de planologische wijziging om de rondweg te realiseren deels betrekking heeft op niet Nederlands grondgebied en dus mede afhankelijk is van de planologische besluitvorming van een andere staat, betekent niet dat niet van de beoogde maximale invulling moet worden uitgegaan." De rechtbank heeft verder overwogen dat het realiseren van een volledig functionerende rondweg niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten, aangezien die realisering niet fysiek onmogelijk is en daarvoor geen duidelijke privaatrechtelijke belemmeringen bestaan. Bovendien hebben de Nederlandse en Belgische overheden de intentie om de rondweg te realiseren, hebben ze over die realisering afspraken gemaakt en daarvoor financiële middelen gereserveerd, aldus de rechtbankuitspraak.
Het hoger beroep
5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Het college benadrukt dat de situatie ten tijde van de peildatum 21 oktober 2009 bepalend is en voert aan dat het PRUP, dat de planologische grondslag vormt voor de aanleg van de gedeelten van de rondweg op het grondgebied van Baarle-Hertog, ten tijde van de peildatum nog niet onherroepelijk was. De aanleg van een volledig functionerende rondweg was daarom op de peildatum niet mogelijk, zodat daarvan bij de planvergelijking niet mag worden uitgegaan. Het college voert verder aan dat het PRUP weliswaar is vastgesteld, maar dat daartegen, onder meer door [wederpartij], beroep is ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Belgische Raad van State. De kans bestaat dat dit beroep gegrond wordt verklaard, waarna de Belgische overheid de procedure voor de vaststelling van een nieuw PRUP zal moeten doorlopen, hetgeen tot veel vertraging en mogelijk afstel kan leiden. Zolang de Afdeling bestuursrechtspraak van de Belgische Raad van State geen uitspraak op het ingestelde beroep heeft gedaan, is er volgens het college een duidelijke publiekrechtelijke belemmering om een volledig functionerende rondweg aan te leggen. Volgens het college betrof de realisering van de gedeelten van het tracé van de rondweg op Belgisch grondgebied op de peildatum een toekomstige onzekere gebeurtenis, waarmee bij de planvergelijking geen rekening mag worden gehouden.
5.1. De in Baarle-Nassau gelegen gronden waarop het beoogde tracé van de nieuwe rondweg is geprojecteerd zijn in het nieuwe planologische regime bestemd voor "Verkeer". Artikel 5, lid 5.1, van de regels van het nieuwe planologische regime luidt: "De voor verkeer aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wegen met een verkeersfunctie, met dien verstande dat:
1. de wegas van de N260 en de hier op aangesloten wegen uitsluitend mag worden gesitueerd ter plaatse van de aanduiding ‘as van de weg’;
2. de N260 niet meer dan 1 x 2 rijstroken mag bevatten;
b. met deze wegen verband houdende voorzieningen (daaronder begrepen bouwwerken, geen gebouwen zijnde), zoals op- en afritten, kruisingen/aansluitingen, bruggen, viaducten, duikers, trottoirs, bermen, bermsloten, taluds, verlichting, verkeersregelinstallaties, bewegwijzering, abri’s en telefooncellen, evenwel met uitzondering van verkooppunten voor motorbrandstoffen;
[…]
j. kunstwerken;
k. (bouw)werken van (beeldende) kunst;
[…]."
5.2. Volgens de verbeelding van het nieuwe planologische regime zijn gronden ten oosten en zuidoosten van het perceel van [wederpartij] bestemd als "Verkeer". Op deze in Baarle-Nassau gelegen gronden maakt het nieuwe planologische regime de aanleg van een weg met 1 x 2 rijstroken met de daarbij behorende bouwwerken planologisch mogelijk. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of de realisering van deze weg nabij het perceel van [wederpartij] een toekomstige onzekere gebeurtenis is, waarmee bij de planvergelijking geen rekening mag worden gehouden. Hierover overweegt de Afdeling het volgende.
5.3. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de rondweg voor 90% op Nederlands grondgebied en voor 10% op Belgisch grondgebied is geprojecteerd. Voor de realisering van de gedeelten van de rondweg in Baarle-Hertog heeft de provincieraad van de provincie Antwerpen op 24 september 2009 het eerste PRUP vastgesteld, dat op 9 december 2009 door de Vlaamse minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport is goedgekeurd en daarna in werking is getreden. Op de peildatum 21 oktober 2009 bestond er derhalve geen planologische grondslag voor de aanleg van de gedeelten van de rondweg in Baarle-Hertog, omdat toen nog geen PRUP in werking was getreden. Dat na de peildatum tegen het eerste en het tweede PRUP beroepen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Belgische Raad van State zijn ingesteld was hiervoor niet relevant.
De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de raad en het college van Baarle-Nassau met het nieuwe planologische regime beoogden een volledig functionerende rondweg aan de oostzijde van Baarle te realiseren. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, volgt dit uit de aan het planologische regime ten grondslag gelegde onderzoeken, de afspraken die de Belgische en Nederlandse overheden daarover hebben gemaakt en de reservering van financiële middelen voor de aanleg van de weg. De Belgische autoriteiten beoogden eveneens de aanleg van die rondweg. Nadat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Belgische Raad van State bij arrest van 14 februari 2011 in zaak A.215.522/X-16.205 (www.raadvanstate.be) het eerste PRUP van 24 september 2009 had vernietigd, heeft de provincieraad van de provincie Antwerpen op 27 november 2014 het tweede PRUP vastgesteld, dat de Vlaamse minister van omgeving, natuur en landbouw op 11 februari 2015 heeft goedgekeurd. Het streven van de Nederlandse en Belgische overheden om een rondweg aan de oostzijde van Baarle te realiseren heeft het college ook verwoord in het hogerberoepschrift, waarin is vermeld: "Het bestuurlijk uitgangspunt aan zowel Belgische als Nederlandse zijde is dat er uiteindelijk ook aan de oostzijde van Baarle een randweg wordt aangelegd. Voor ons is het onbestaanbaar dat in een planschadedossier een andere insteek wordt gekozen." Onder deze omstandigheden valt niet in te zien dat op de peildatum de realisering van de rondweg een onzekere toekomstige gebeurtenis was. De Nederlandse en de Belgische overheden streefden toentertijd immers naar realisering van de rondweg en hadden daarop grote invloed.
5.4. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het college ten onrechte bij de planvergelijking het uitgangspunt heeft gehanteerd dat op de peildatum geen rekening mocht worden gehouden met de aanleg van een volledig functionerende rondweg ten oosten van Baarle, omdat de aanleg van de gedeelten van die weg op het grondgebied van Baarle-Hertog een onzekere toekomstige gebeurtenis betrof.
Het betoog faalt.
Slotsom en opdracht
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
7. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, het college op te dragen om binnen 16 weken na de bekendmaking van deze uitspraak met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank en deze uitspraak een nieuw besluit op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar te nemen. De Afdeling overweegt daartoe verder het volgende.
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Belgische Raad van State heeft het verzoek van [wederpartij] om schorsing van de tenuitvoerlegging van het tweede PRUP bij arrest van 15 september 2015 in zaak A.215.522/X-16.2015 (www.raadvanstate.be) afgewezen en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Belgische Raad van State heeft de beroepen van [wederpartij] en van twee anderen tegen het tweede PRUP bij twee arresten van 4 mei 2018 in de zaken A.215.522/X-16.205 onderscheidenlijk A.215.697/X-16.216 (www.raadvanstate.be) verworpen. Dit betekent dat nu een planologische grondslag bestaat voor de aanleg van de gehele rondweg aan de oostkant van Baarle. Van deze situatie dient het college bij het nieuwe besluit uit te gaan.
Ter voorbereiding van dat besluit dient het college een nieuw advies van een ter zake deskundige te vragen. Bij dat besluit dient het college als uitgangspunt te nemen de aanleg van een volledig functionerende rondweg, zowel op het grondgebied van Baarle-Nassau als op het grondgebied van Baarle-Hertog, overeenkomstig de verbeelding en regels van het bestemmingsplan "Omlegging provinciale weg Baarle", met inachtneming van de wijziging van dit plan bij het bestemmingsplan "Technische herziening bestemmingsplan Omlegging provinciale weg Baarle". Voor zover [wederpartij] ten gevolge van die rondweg schade lijdt, moet die schade geheel aan het nieuwe planologische regime worden toegerekend. Bij dat besluit dient het college de door [wederpartij] geleden planschade ten gevolge van die rondweg, het bedrag van de toe te kennen tegemoetkoming en de over het bedrag van de tegemoetkoming te berekenen wettelijk rente vast te stellen. Bij dat besluit bepaalt het college tevens dat het college het door [wederpartij] betaalde drempelbedrag van € 300,00 aan hem terugbetaalt.
8. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [wederpartij] slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. draagt het college op binnen zestien weken na de bekendmaking van deze uitspraak met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank en van deze uitspraak een nieuw besluit op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar te nemen;
III. bepaalt dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [wederpartij] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.049,57 (zegge: duizendnegenenveertig euro en zevenenvijftig cent), waarvan € 1.002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Oranje
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 november 2018
507.