Uitspraak
201607766/1/A1.
Datum uitspraak: 7 februari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Rotterdam Short Sea Terminals B.V. (hierna: RST), gevestigd te Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 september 2016 in zaak nr. 14/640 in het geding tussen:
RST
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2013 heeft het college aan RST een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een inrichting voor het op- en overslaan van (tank)containers aan de Reeweg 35 te Rotterdam.
Bij uitspraak van 5 september 2016 heeft de rechtbank het door RST daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en, kort samengevat, een aantal vervangende voorschriften aan de vergunning verbonden. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft RST hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
RST heeft op 6 november 2017 nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2017, waar RST, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. F.H. Damen en mr. G.J.M. de Jager, advocaten te Rotterdam, en ir. J.C. de Knijff en ir. P.H.E. van de Leur, als deskundigen, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Bagcivan, ir. M.E. Kroonen, R. van Ieperen, mr. K.A. Eshuis en S. Post, zijn verschenen.
Overwegingen
1. RST heeft ter zitting haar in hoger beroep aangevoerde gronden over de advisering door de Veiligheidsregio Rotterdam, de vergunningvoorschriften 2.5.2 en 2.5.3 en de door de rechtbank toegekende proceskostenvergoeding ingetrokken.
Inleiding
2. RST is een containeroverslagbedrijf in de haven van Rotterdam. Met het besluit van 10 december 2013 heeft het college aan RST onder voorwaarden een vergunning verleend voor:
- het onder één vergunning brengen van twee voorheen afzonderlijk vergunde terreindelen;
- een uitbreiding van het aantal aan- en afgevoerde (tank)containers van 600.000 per jaar naar 860.000 per jaar;
- een uitbreiding van het aandeel (tank)containers met gevaarlijke stoffen van circa 5% naar 12% van de totale hoeveelheid aan- en afgevoerde (tank)containers.
Wat betreft het op- en overslaan van zeer giftige vloeistoffen (categorie LT4) heeft het college de gevraagde vergunning geweigerd.
De rechtbank heeft op verzoek van partijen een aantal vergunningvoorschriften vervangen dan wel gewijzigd en het besluit tot vergunningverlening voor het overige in stand gelaten.
Randstapeling
3. Het hoger beroep van RST heeft in de eerste plaats betrekking op vergunningvoorschrift 1.1.6. In dit voorschrift is bepaald dat de opslag van (tank)containers met gevaarlijke stoffen moet voldoen aan het gestelde in de voorschriften van onder meer paragraaf 5.6 van de richtlijn PGS 15. Dit vergunningvoorschrift moet naar het oordeel van de Afdeling zo worden gelezen dat het verwijst naar de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 15 ‘Opslag van verpakte gevaarlijke stoffen’ zoals die ten tijde van de verlening van de vergunning luidde (versie 1.1 van december 2012, hierna: PGS 15). RST kan zich er niet mee verenigen dat zij aldus verplicht is om het in paragraaf 5.6 van PGS 15 opgenomen voorschrift 5.6.7 na te leven. Dit voorschrift bepaalt dat (tank)containers met gevaarlijke stoffen in de buitenste rij van de stapeling moeten worden geplaatst (hierna: randstapeling).
RST betoogt primair dat de rechtbank heeft miskend dat het college randstapeling vanwege de specifieke omstandigheden van RST niet als beste beschikbare techniek heeft kunnen aanmerken. Subsidiair betoogt RST dat de rechtbank heeft miskend dat het college aanleiding had moeten zien om een van de door haar voorgestelde werkwijzen aan te merken als volgens PGS 15 toegelaten maatregelen waarmee een gelijkwaardige bescherming wordt bereikt.
3.1. Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, aanhef en onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) neemt het college bij het verlenen van een vergunning als hier aan de orde in ieder geval in acht dat ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast.
Ingevolge artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht moet het college bij de bepaling van de in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening houden met bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken. PGS 15 is een dergelijk, in de bijlage bij de Regeling omgevingsrecht, aangewezen informatiedocument.
3.1.1. Gezien artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht moet het college rekening houden met PGS 15. RST betoogt terecht dat ‘rekening houden met’ betekent dat het niet is uitgesloten dat het college ook andere technieken dan die welke in PGS 15 zijn genoemd als beste beschikbare technieken zou kunnen aanmerken. Dit is overigens ook vermeld in paragraaf 1.5 van de meest recente versie van PGS 15 (versie 1.0 van september 2016). Anders dan het college in de schriftelijke uiteenzetting betoogt, maakt het bepaalde in artikel 5.4, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht dit niet anders. Dit artikellid bevat in aanvulling op het eerste lid een regeling voor gevallen waarin - anders dan in dit geval en kort weergegeven - een informatiedocument over beste beschikbare technieken een bepaald aspect onbehandeld laat.
Het voorgaande laat onverlet dat een bestuursorgaan in de regel zonder verder onderzoek en nadere motivering de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken mag bepalen aan de hand van de juist met het oog hierop vastgestelde en wettelijk aangewezen informatiedocumenten. In een dergelijk geval is het aan degene die pleit voor andere technieken, zoals hier RST, om feiten of omstandigheden te stellen die meebrengen dat het bestuursorgaan in het specifieke geval niet in redelijkheid van het informatiedocument heeft mogen uitgaan.
3.1.2. Uit hoofdstuk 5 van PGS 15 blijkt dat de voorschriften in dit hoofdstuk specifiek zijn bedoeld voor activiteiten met (tank)containers bij bedrijven waar deze, zoals bij RST, worden op- en overgeslagen. RST betoogt dat desondanks het college niet in redelijkheid van het informatiedocument mocht uitgaan, omdat zij de enige zogenoemde short sea terminal is die gespecialiseerd is in de op- en overslag van containers. Dit brengt mee dat sprake is van een hoger percentage containers met gevaarlijke stoffen dan bij andere stuwadoors. Daarnaast wijst zij erop dat haar terrein heel verschillend is ten opzichte van andere stuwadoors, omdat het vrij smal is. Dit beperkt haar in de mogelijkheden voor randstapeling. Tot slot betoogt zij dat randstapeling hoge kosten met zich brengt.
3.1.3. Dat RST mogelijk relatief meer containers met gevaarlijke stoffen overslaat dan andere stuwadoors, is geen omstandigheid die mee zou moeten brengen dat van haar niet kan worden gevraagd de voor die activiteit in hoofdstuk 5 van PGS 15 beschreven technieken toe te passen. Deze technieken zijn niet gerelateerd aan het aantal containers dat bij een bedrijf wordt overgeslagen, maar aan de aard van die containers: containers met gevaarlijke stoffen.
Ook de omstandigheden dat de vorm van het bedrijfsterrein mogelijk minder optimaal is om die technieken, waaronder randstapeling, toe te passen en dat randstapeling kosten meebrengt geven geen grond voor het oordeel dat het college bij het bepalen van de beste beschikbare technieken niet heeft mogen uitgaan van PGS 15. Dat toepassing van beste beschikbare technieken voor een bedrijf kosten meebrengt en tot beperkingen kan leiden voor de door een bedrijf voorgenomen bedrijfsvoering, is eerder regel dan uitzondering. Dit zijn geen omstandigheden die meebrengen dat niet in redelijkheid mag worden uitgegaan van de in een informatiedocument beschreven technieken.
Ook voor het overige is er geen grond voor het oordeel dat het college bij zijn vergunningverlening niet heeft mogen aansluiten bij PGS 15.
Het betoog faalt in zoverre.
3.2. Wat betreft het subsidiaire betoog van RST over gelijkwaardige bescherming overweegt de Afdeling als volgt.
In paragraaf 1.4 van PGS 15 is vermeld dat voor de toepassing van PGS 15 het gelijkwaardigheidsbeginsel geldt. Dit houdt in dat, indien bij de vergunningaanvraag gegevens worden overgelegd waaruit blijkt dat minimaal een gelijkwaardige bescherming van het milieu, arbeidsbescherming of brandveiligheid kan worden bereikt, andere maatregelen kunnen worden getroffen dan in de voorschriften van PGS 15 zijn opgenomen.
3.2.1. RST noemt als eerste alternatief het blijven werken volgens de huidige methode, waarbij containers met gevaarlijke stoffen niet per se aan de rand van de stapeling worden geplaatst. Het tweede alternatief is om de voorgeschreven randstapeling te beperken tot de (tank)containers die zijn gevuld met de voor externe veiligheid relevante stoffen. Deze alternatieven zijn volgens RST, kort weergegeven, minimaal gelijkwaardig aan randstapeling omdat zij uit een oogpunt van externe veiligheid de voorkeur zouden verdienen.
3.2.2. In het besluit van 10 december 2013 is toegelicht dat de door RST genoemde alternatieven niet als gelijkwaardige maatregel kunnen worden aangemerkt omdat zij zijn gebaseerd op een risicobenadering, terwijl de in PGS 15 gestelde eis van randstapeling in de eerste plaats de ontdekking en bestrijding van een brand als doel heeft. Dit betekent, aldus het college, dat een gelijkwaardig alternatief primair hiervan afgeleid dient te worden.
De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen. Gelet op de doelstelling van voorschrift van 5.6.7 van PGS 15 kan de rechtbank RST niet volgen in haar betoog dat niet alleen naar bereikbaarheid moet worden gekeken, maar ook naar andere risicoaspecten. De rechtbank is van oordeel dat een risicobenadering niet in de sfeer ligt van een gelijkwaardige voorziening omdat een risicobenadering geen voorziening is maar een wijze van beoordelen.
3.2.3. RST betoogt dat de rechtbank een te strikte uitleg heeft gegeven aan het gelijkwaardigheidsbeginsel uit PGS 15. Volgens RST had beoordeeld moeten worden of met de door haar genoemde alternatieven een minimaal gelijkwaardige bescherming van het milieu, arbeidsbescherming of brandveiligheid kan worden bereikt. Volgens RST staat het voorschrijven van randstapeling haaks op de relevante regelgeving in het kader van de externe veiligheid. Het leidt namelijk tot een in termen van externe veiligheid slechtere situatie.
3.2.4. Zoals het college heeft benadrukt, en de rechtbank ook terecht heeft geconcludeerd, is het doel van voorschrift 5.6.7 dat containers met gevaarlijke stoffen met het oog op de ontdekking en bestrijding van incidenten bereikbaar - aan de rand van de stapeling - worden geplaatst. Het is aannemelijk dat met de door RST gewenste willekeurige plaatsing van containers met gevaarlijke stoffen in de stapeling niet een qua ontdekking, bestrijding en bereikbaarheid gelijkwaardige voorziening wordt getroffen.
Dat, naar RST heeft gesteld, het verschil in bestrijdbaarheid van gevolgen van incidenten zich alleen voordoet in scenario’s met een zeer kleine kans op escalatie maakt dit, wat er ook van zij, niet anders. Hetzelfde geldt voor het feit dat, naar RST stelt, de door haar gewenste alternatieven tot een lager extern risico leiden. Met voorschrift 5.6.7 wordt namelijk meer beoogd dan alleen de beperking van het extern risico.
Het betoog faalt ook in zoverre.
3.3. Gezien het voorgaande heeft het college bij het bepalen van de voor de inrichting van RST in aanmerking komende beste beschikbare technieken mogen aansluiten bij PGS 15, en volgt uit PGS 15 dat een van deze technieken de randstapeling is. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college gelet op artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, de randstapeling door middel van vergunningvoorschrift 1.1.6 terecht als voorwaarde aan de vergunning heeft verbonden.
Vergunningvoorschrift 3.1.5
4. Vergunningvoorschrift 3.1.5 bepaalt, kort weergegeven, dat RST een rapportage over de mogelijkheden van minimalisatie van het aantal verplaatsingen van (tank)containers met LT3- en GT5-stoffen ter goedkeuring aan het bevoegd gezag dient te overleggen. Een eventueel gekozen maatregel maakt na goedkeuring deel uit van de vergunning.
4.1. RST betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voorschrift 3.1.5 is gebaseerd op artikel 5.7, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht. Volgens RST is het voorschrift in strijd met artikel 2.6, derde lid, van de Wabo omdat het een inbreuk maakt op vergunde rechten. Onder de eerder verleende vergunning hoefde RST containers met LT3- en GT5-stoffen namelijk niet te onderscheiden van andere containers. Het voorschrift is volgens RST onnodig bezwarend omdat hierdoor voortdurend dit onderscheid zal moeten worden gemaakt.
4.2. Het college stelt terecht dat artikel 5.7, tweede lid, aanhef en onder a en b, van het Besluit omgevingsrecht een wettelijke grondslag biedt voor de in voorschrift 3.1.5 opgenomen verplichtingen. Dat de rechtbank deze grondslag niet volledig heeft genoemd, maar alleen artikel 5.7, tweede lid, aanhef en onder a, is geen aanleiding om haar uitspraak te vernietigen.
Ingevolge artikel 2.6, derde lid, van de Wabo kan het college met een vergunning als hier aan de orde de rechten die RST aan de al eerder verleende omgevingsvergunningen ontleende, in beginsel niet wijzigen. Voorschrift 3.1.5 legt aan RST de verplichting op om onderzoek te doen en daarover te rapporteren. Het voorschrift stelt geen (nieuwe) beperkingen aan het aantal LT3- en GT5-containers dat mag worden overgeslagen of aan de wijze waarop deze containers moeten worden overgeslagen. Anders dan RST betoogt is van een inbreuk op vergunde rechten dan ook geen sprake.
Wat betreft het betoog dat de in de vergunningvoorschrift 3.1.5 opgelegde verplichtingen onredelijk bezwarend zijn heeft de rechtbank geoordeeld, kort weergegeven, dat nu de overslag van de LT3- en GT5-stoffen leidt tot een relatief hoog groepsrisico en RST in staat is om een onderscheid tussen containers met LT3- en GT5-stoffen en de overige containers te maken, het gerechtvaardigd is om het onderzoek naar de containers met LT3- en GT5-stoffen in het belang van de bescherming van het milieu voor te schrijven. De Afdeling komt tot hetzelfde oordeel.
Het betoog faalt.
Weigering vergunning voor LT4-stoffen
5. Niet in geschil is dat de door RST ingediende aanvraag om vergunning ziet op een op- en overslag van ongeveer één tankcontainer met LT4-stoffen per jaar. Het college heeft de vergunning voor deze activiteit geweigerd omdat deze op- en overslag een buitenproportionele invloed heeft op het groepsrisico, terwijl RST niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze weigering voor haar tot grote economische gevolgen leidt.
5.1. De rechtbank heeft overwogen dat het college bij de verlening van de omgevingsvergunning op grond van artikel 12 van Pro het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi) het groepsrisico dient te verantwoorden en dat hem daarbij een grote beoordelingsruimte toekomt. De rechtbank acht het niet onredelijk dat het college bij de verantwoording van het risico aansluiting heeft gezocht bij het "Beleidskader Groepsrisico Rotterdam" (hierna: het Beleidskader). Volgens het Beleidskader moet bij een overschrijding van de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico, waarvan sprake zou zijn als de activiteiten met de LT4-stoffen worden vergund, gekeken worden of er maatregelen genomen kunnen worden zodat het groepsrisico onder de oriëntatiewaarde komt. Dit bleek in dit geval mogelijk door het uitsluiten van de gevraagde afhandeling van LT4-stoffen. De rechtbank is van oordeel dat het college bij de afweging van de belangen voldoende heeft onderbouwd dat in redelijkheid meer gewicht dient te worden toegekend aan de veiligheid van de omgeving dan aan het economische belang van RST.
Wat betreft een door RST in beroep naar voren gebrachte wijziging in het werkproces waarmee het aantal verticale bewegingen bij containers met LT4-stoffen wordt beperkt tot twee heeft de rechtbank overwogen dat het college dit niet bij zijn besluitvorming heeft kunnen betrekken omdat RST dit niet heeft aangevraagd.
5.2. RST betoogt dat enkel vanwege de overschrijding van de oriëntatiewaarde niet de conclusie kan worden getrokken dat de gevraagde overslag van LT4-stoffen niet vergunbaar is. Volgens RST heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de door het college gemaakte keuze om onder de oriëntatiewaarde uit te komen niet onevenredig is. RST stelt dat haar economische belang hierbij onvoldoende is meegewogen.
Wat betreft de door haar in beroep naar voren gebrachte wijziging in het werkproces betoogt RST dat deze wijziging er toe leidt dat het college de vergunning wel kan verlenen. Volgens RST heeft de rechtbank ten onrechte geen aanleiding gezien om op basis van deze wijziging zelf in de zaak te voorzien.
5.3. Tussen partijen is niet in geschil dat het college op grond van artikel 12 van Pro het Bevi het groepsrisico dient te verantwoorden bij zijn besluit over verlening van deze vergunning.
RST heeft op zichzelf terecht betoogd dat het Beleidskader niet vereist dat bij iedere overschrijding van de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico de vergunning wordt geweigerd. Dit heeft de rechtbank dan ook niet aan haar oordeel ten grondslag gelegd.
De rechtbank heeft bij haar oordeel betrokken dat de effecten van overslag van LT4-stoffen bij een incident in de omgeving aanzienlijk kunnen zijn. Indien de wind uit zuidwestelijke richting komt, ligt het invloedsgebied over een zeer dichtbevolkt gebied, namelijk het centrum van Rotterdam en Rotterdam-Zuid, waarbij de VRR heeft aangegeven niet over voldoende middelen te beschikken om een ramp met een dergelijke omvang en een zeer groot aantal slachtoffers te bestrijden.
De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat het college voldoende heeft onderbouwd waarom in redelijkheid meer gewicht dient te worden toegekend aan het belang van de veiligheid van de omgeving dan aan het economische belang van RST. Hetgeen RST in hoger beroep aanvoert geeft geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Zo heeft RST ook in hoger beroep haar stelling dat zij grote economische gevolgen van de weigering ondervindt niet onderbouwd. Ook voor het overige geeft haar betoog geen grond voor het oordeel dat de rechtbank een verkeerde maatstaf heeft aangelegd.
5.4. Gezien het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om het besluit van 10 december 2013, voor zover het betreft de weigering van de vergunning voor overslag van LT4-stoffen, te herzien. Reeds omdat het besluit in dit opzicht in stand is gebleven, heeft de rechtbank terecht niet - zoals RST wenst - zelf in de zaak voorzien met betrekking tot dit onderwerp.
Het betoog faalt.
Vergunning innerlijk tegenstrijdig
6. In het door de rechtbank aan de vergunning verbonden voorschrift 3.1.1A, onder a, is bepaald dat het plaatsgebonden risico PR en het groepsrisico GR ten gevolge van de uitgevoerde activiteiten over een kalenderjaar niet hoger mogen zijn dan de PR 10-6-contour en de GR-curve ten gevolge van de vergunde activiteiten zoals deze zijn weergegeven in de QRA. De QRA is het bij de aanvraag om vergunning gevoegde onderzoek naar de externe risico’s van de inrichting.
6.1. RST betoogt dat de vergunning innerlijk tegenstrijdig is door het stellen van het - overigens mede door haar voorgestelde - voorschrift 3.1.1A. Dit voorschrift zou eisen dat wordt voldaan aan de (werkwijze zoals beschreven in de) QRA, waarin is uitgegaan van een werkwijze zonder randstapeling. Op grond van het eerder in deze uitspraak besproken vergunningvoorschrift 1.1.6 is juist een werkwijze met randstapeling verplicht. Het moeten voldoen aan de op basis van voorschrift 1.1.6 voorgeschreven randstapeling zal leiden tot een toename van het aantal verticale bewegingen en daarmee, aldus RST, tot een groter extern risico dan voorschrift 3.1.1A toestaat.
7. Uit voorschrift 3.1.1A, onder a, volgt onder meer dat RST, zoals beide partijen terecht aannemen, moet voldoen aan de risicocurves die zijn opgenomen in de QRA van 18 april 2012. Dat de QRA is gebaseerd op de aanvraag, waarin is uitgegaan van een willekeurige stapeling, betekent evenwel niet dat voorschrift 3.1.1A, onder a, voorschrijft dat RST een werkwijze met een willekeurige stapeling dient te hanteren. De in voorschrift 1.1.6 voorgeschreven randstapeling en voorschrift 3.1.1A staan dus los van elkaar. De vergunning is dus niet innerlijk tegenstrijdig. Er is verder geen aanleiding voor het oordeel dat het voor RST niet mogelijk is om de bedrijfsvoering zodanig in te richten dat, met toepassing van randstapeling, aan de risicocurves wordt voldaan.
Het betoog faalt.
Conclusie
8. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Van der Zijpp
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2018
262-845.