Uitspraak
201800383/1/A2.
Datum uitspraak: 19 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], kantoorhoudend te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 december 2017 in zaak nr. 17/3766 in het geding tussen:
[appellant]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
Procesverloop
Bij besluit van 17 juni 2016 heeft de raad de inschrijving van [appellant] voor de specialisatie strafrecht doorgehaald.
Bij besluit van 11 mei 2017 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2018, waar [appellant], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Doets en mr. C.W. Wijnstra, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is advocaat en was bij de raad ingeschreven om als gesubsidieerd rechtsbijstandverlener in strafzaken te kunnen worden toegevoegd. Bij het besluit van 17 juni 2016, gehandhaafd bij het besluit van 11 mei 2017, heeft de raad de inschrijving van [appellant] voor de specialisatie strafrecht doorgehaald. De raad heeft aan het besluit van 11 mei 2017, onder verwijzing naar het advies van de Commissie voor Bezwaar, ten grondslag gelegd dat [appellant] over de jaren 2014 en 2015 niet het op grond van artikel 6a van de Inschrijvingsvoorwaarden advocatuur (hierna: de Inschrijvingsvoorwaarden) vereiste aantal van twaalf studiepunten heeft behaald. De studiepunten die [appellant] heeft behaald op het terrein van het jeugdstrafrecht kunnen niet worden meegeteld bij de punten die behaald moeten worden voor de voortzetting van de inschrijving van de specialisatie strafrecht. De door [appellant] gevolgde lezingencyclus ‘Rechten van het Kind’ kan voor twee studiepunten worden meegeteld omdat die raakvlakken heeft met het reguliere strafrecht. De door [appellant] gevolgde lezingen over vreemdelingenrecht, draagmoederschap en leerplicht leveren geen studiepunten op het terrein van het strafrecht op. Eén van de lezingen die [appellant] heeft gevolgd bij het seminar ‘Dag van de mensenrechten: jongensbesnijdenis anno 2015’ over de mogelijke gevolgen van een eventueel strafrechtelijk verbod van jongensbesnijdenis kan hooguit voor een halve studiepunt worden meegeteld. [appellant] heeft hiermee over de jaren 2014 en 2015 tweeënhalve studiepunten behaald, hetgeen ruimschoots minder is dan het vereiste aantal van twaalf studiepunten. [appellant] kan geen geslaagd beroep doen op de interne gedragslijn van de raad die inhoudt dat bij een tekort van maximaal twee studiepunten de inschrijving kan worden voorgezet, omdat hij niet maximaal twee studiepunten tekort komt. De omstandigheid dat [appellant] onvoldoende studiepunten heeft kunnen behalen doordat zijn jongste zoon in 2015 grote operaties heeft moeten ondergaan, kan er voorts niet toe leiden dat niet behoeft te worden voldaan aan de dwingendrechtelijke opleidingseis, aldus de raad.
Toepasselijke regelgeving
2. De toepasselijke regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Oordeel van de rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat geen aanleiding bestaat om de Inschrijvingsvoorwaarden en het daarin gemaakte onderscheid tussen strafrecht en jeugdstrafrecht buiten toepassing te laten. Voorts blijkt uit de Inschrijvingsvoorwaarden duidelijk dat studiepunten op het terrein van de specialisatie jeugdstrafrecht niet kunnen worden meegeteld voor de voortzetting van de inschrijving van de specialisatie strafrecht. De rechtbank was verder van oordeel dat de raad zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] niet voldoet aan de minimumvereisten die gelden voor voortzetting van de inschrijving en dat de raad terecht in overeenstemming met zijn Maatregelbeleid van 28 november 2013 de inschrijving van [appellant] voor de specialisatie strafrecht heeft doorgehaald. De rechtbank heeft in dat kader overwogen dat [appellant] het standpunt van de raad, dat ook als punten zouden worden toegekend voor de gevolgde cursussen die volgens hem overlap hebben met het strafrecht, hij onvoldoende studiepunten heeft gehaald om aan het in de Inschrijvingsvoorwaarden en de interne richtlijn van de raad gestelde vereisten te voldoen, niet heeft bestreden. De rechtbank ziet tot slot geen grond voor het oordeel dat sprake is van dusdanig bijzondere omstandigheden dat de raad met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht van het Maatregelbeleid had dienen af te wijken.
Hoger beroep
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat onduidelijk is wanneer de raad de wijziging van de Inschrijvingsvoorwaarden heeft bekendgemaakt. De wijziging van de Inschrijvingsvoorwaarden is hem ontgaan. De raad heeft niet aangetoond dat de nieuwsbrief van 28 augustus 2014 waarin aan deze wijziging bekendheid is gegeven aan hem is toegezonden. De Inschrijvingsvoorwaarden kunnen niet met terugwerkende kracht worden gewijzigd.
4.1. De Inschrijvingsvoorwaarden worden jaarlijks vastgesteld. De Inschrijvingsvoorwaarden voor 2014 zijn op 31 december 2013 gepubliceerd in de Staatscourant (Stcr. 2013, nr. 36753) en op die datum in werking getreden. De Inschrijvingsvoorwaarden voor 2015 zijn op 26 maart 2015 gepubliceerd in de Staatscourant (Stcr. 2015, nr. 8156) en op die datum in werking getreden. De vereisten waaraan ingeschreven advocaten in 2014 en 2015 moesten voldoen zijn dus niet met terugwerkende kracht gewijzigd. Dat de raad ingeschreven advocaten bij de nieuwsbrief van 28 augustus 2014 heeft geïnformeerd over een wijziging in de Inschrijvingsvoorwaarden betekent niet dat [appellant] niet al bij de inwerkingtreding van die Inschrijvingsvoorwaarden op 31 december 2013 daarmee bekend had kunnen zijn. Het ligt op de weg van een advocaat om de Inschrijvingsvoorwaarden te raadplegen en zich daarmee op de hoogte te stellen van de voorwaarden waaraan hij moet voldoen om ingeschreven te blijven staan.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen aanleiding bestaat om de Inschrijvingsvoorwaarden en het daarin gemaakte onderscheid tussen strafrecht en jeugdstrafrecht buiten toepassing te laten. De raad heeft met de Inschrijvingsvoorwaarden een onredelijke en willekeurige invulling gegeven aan zijn bevoegdheid om ingevolge artikel 15 van Pro de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb) regels te stellen met betrekking tot de voorwaarden waaraan ingeschreven advocaten dienen te voldoen. Het strafrecht en het jeugdstrafrecht zijn geen afgescheiden rechtsgebieden. Ingevolge artikel 77c van het Wetboek van Strafrecht kan het jeugdstrafrecht ook worden toegepast op jongvolwassenen tot de leeftijd van 23 jaar. Kennis van het jeugdstrafrecht is daarom essentieel voor de bijstand aan jongvolwassenen in strafzaken. Gelet hierop zouden de behaalde studiepunten op het terrein van het jeugdstrafrecht ook mee moeten tellen voor de specialisatie strafrecht, aldus [appellant].
5.1. Zoals de rechtbank terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling 12 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2563), heeft overwogen volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 15, aanhef en onder b, van de Wrb dat de achtergrond van deze bepaling is dat langzamerhand de opvatting gemeengoed is dat een advocaat niet het hele gebied van het recht kan bestrijken en dat daarom de inschrijving beperkt kan worden tot enkele gebieden waarop de advocaat geacht wordt deskundig te zijn. Daarbij is opgemerkt dat de deskundigheid van een advocaat in bepaalde rechtsgebieden getoetst kan worden aan de hand van het aantal op die gebieden behandelde zaken of het gevolgd hebben van speciale cursussen (Kamerstukken II, 1991/92, 22 609, nr. 3, blz. 8). Nu de deskundigheidsvereisten die de raad heeft opgesteld aldus aansluiten bij hetgeen de wetgever hieromtrent voor ogen stond, heeft de rechtbank terecht in het betoog van [appellant] geen grond gevonden voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid tot de Inschrijvingsvoorwaarden heeft kunnen komen.
De toevoeging aan de Inschrijvingsvoorwaarden van de specialisatie jeugdzaken, bestaande uit een samenvoeging van jeugdstrafrecht en civiel jeugdrecht, maakt dit niet anders. In de toelichting die is opgenomen in bijlage 5 bij de Inschrijvingsvoorwaarden die op 30 augustus 2013 zijn gepubliceerd in de Staatscourant (Stcr. 2013, nr. 24666) is daarover het volgende vermeld:
"De rechtspraak wil in het kader van effectieve(re) rechtspraak meer samenhang aanbrengen in de behandeling en afdoening van jeugdstrafzaken en civiele jeugdzaken. Daartoe worden onder meer binnen de rechtbanken jeugdteams geformeerd en vaker combi-zittingen georganiseerd. Het komt steeds vaker voor dat in het jeugdrecht straf- en civiele aspecten met elkaar samenhangen c.q. naast elkaar spelen.
De Raad voor Rechtsbijstand, de Orde en de rechtspraak achten het van groot belang dat de rechtsbijstand in zaken waarin minderjarigen zijn betrokken, wordt verleend door advocaten die voldoende kennis en ervaring in beide rechtsgebieden hebben. Het gaat hierbij specifiek om jeugdstrafzaken en machtigingen uithuisplaatsing in een accommodatie voor gesloten jeugdzorg."
Gelet op de motieven die ten grondslag liggen aan de invoering van de specialisatie jeugdzaken heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat er geen grond is voor het oordeel dat het in de Inschrijvingsvoorwaarden neergelegde onderscheid tussen de specialisaties strafrecht en jeugdzaken buiten toepassing moet worden gelaten. Dat het jeugdstrafrecht op grond van artikel 77c van het Wetboek van Strafrecht ook toegepast kan worden op jongvolwassenen tot de leeftijd van 23 jaar, het zogenoemde adolescentenstrafrecht, kan hieraan niet afdoen. Daarbij betrekt de Afdeling dat het onderscheid in de specialisaties strafrecht en jeugdzaken niet uitsluit dat cursussen op het gebied van het adolescentenstrafrecht worden meegeteld bij het aantal behaalde studiepunten op het terrein van het strafrecht. De raad heeft dat in dit geval ook gedaan door de door [appellant] op 23 oktober 2014 gevolgde lezing die betrekking had op het adolescentenstrafrecht mee te tellen bij het door hem behaalde aantal studiepunten.
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de raad zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat hij niet voldoet aan de minimumvereisten die gelden voor voortzetting van de inschrijving voor de specialisatie strafrecht. Uit artikel 6a van de Inschrijvingsvoorwaarden blijkt niet duidelijk dat behaalde studiepunten op het terrein van het jeugdstrafrecht niet kunnen worden meegeteld bij de te behalen studiepunten op het terrein van het strafrecht. Met de door hem gevolgde cursussen heeft hij ten minste tien studiepunten behaald. Indien moet worden aangenomen dat hij slechts zesenhalve studiepunten heeft behaald zou het onredelijk zijn om dit fataal te achten. De interne richtlijn van de raad op grond waarvan een tekort van maximaal twee studiepunten gerepareerd kan worden is willekeurig. Niet duidelijk is waarom een tekort van vijfenhalve studiepunt niet gerepareerd zou kunnen worden. Verder had de raad op grond van bijzondere omstandigheden van deze interne richtlijn dienen af te wijken, aldus [appellant].
6.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de raad zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] niet voldoet aan de minimumvereisten die gelden voor voortzetting van de inschrijving voor de specialisatie strafrecht. Uit de opbouw van de artikelen 6, 6a en 6b van de Inschrijvingsvoorwaarden volgt dat de zinsnede "op het terrein van het strafrecht" in artikel 6a van de Inschrijvingsvoorwaarden zo moet worden uitgelegd dat studiepunten die zijn behaald op het terrein van het jeugdstrafrecht niet kunnen worden meegeteld voor de voortzetting van de inschrijving voor de specialisatie strafrecht. Uit artikel 6 van Pro de Inschrijvingsvoorwaarden volgt dat de raad ten aanzien van zeven te onderscheiden rechtsgebieden bijzondere deskundigheidsvereisten stelt. In de artikelen 6a en 6b van de Inschrijvingsvoorwaarden zijn vervolgens de deskundigheidsvereisten voor de specialisaties strafrecht en jeugdzaken neergelegd. Artikel 6b verwijst voor de deskundigheidsvereisten voor de specialisatie jeugdzaken naar bijlage 5 bij de Inschrijvingsvoorwaarden. Daarin is bepaald dat voor de voortzetting van de inschrijving voor de specialisatie jeugdzaken acht studiepunten op het terrein van het jeugdstrafrecht moeten worden behaald.
Bij de beoordeling of is voldaan aan het vereiste van het behalen van tenminste 12 studiepunten op het terrein van het strafrecht komt de raad beoordelingsruimte toe. De raad heeft zich in dat kader in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat alleen cursussen waarbij het zwaartepunt bij het strafrecht ligt kunnen worden meegeteld. De raad heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat als alleen de door [appellant] bij de raad opgegeven cursussen waarvan het zwaartepunt bij het strafrecht ligt worden meegeteld, [appellant] niet het vereiste aantal van twaalf studiepunten heeft behaald.
Zoals ook ter zitting aan de orde is gekomen voert de raad, bij de toepassing van de op grond van artikel 17, tweede lid, van de Wrb aan hem toekomende bevoegdheid om de inschrijving van een advocaat die niet aan de Inschrijvingsvoorwaarden heeft voldaan door te halen, beleid dat is neergelegd in een interne gedragslijn. Op grond van deze interne gedragslijn van de raad wordt, in het geval dat een advocaat eenmalig één of twee studiepunten te weinig heeft behaald, op basis van alle omstandigheden van het geval beoordeeld of de inschrijving desondanks zal worden gehandhaafd. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
De raad heeft zijn beleid in dit geval juist toegepast. [appellant] heeft meer dan twee studiepunten op het terrein van het strafrecht te weinig behaald. Bovendien zijn de door hem gestelde omstandigheden, dat zijn zoon in 2015 meerdere operaties heeft moeten ondergaan, niet zodanig bijzonder dat de raad desondanks van de doorhaling van zijn inschrijving voor de specialisatie strafrecht had moeten afzien. Daartoe wordt overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door zijn zoon ondergane operaties er de oorzaak van zijn dat hij het vereiste aantal studiepunten niet kon behalen binnen het daarvoor gestelde tijdvak dat ruimte bood om de punten te behalen buiten de periode dat hij beschikbaar moest zijn voor zijn zoon.
Het betoog faalt.
7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de doorhaling van zijn inschrijving voor de specialisatie strafrecht in strijd is met het recht op vrije advocaatkeuze.
7.1. De Afdeling begrijpt dit betoog aldus dat [appellant] betoogt dat de doorhaling van de inschrijving voor de specialisatie strafrecht in strijd is met artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 20 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT9708) is het recht om een advocaat te kiezen in geval van kosteloze rechtsbijstand niet absoluut. Het recht op verdediging moet effectief zijn. Nu de cliënten van [appellant] zich kunnen doen bijstaan door een andere advocaat die bij de raad staat ingeschreven voor de specialisatie strafrecht, is daaraan voldaan.
8. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de doorhaling van zijn inschrijving voor de specialisatie strafrecht in strijd is met het in artikel 16 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) neergelegde recht van vrijheid van ondernemerschap faalt eveneens. Ingevolge artikel 51, eerste lid, van het Handvest zijn de bepalingen van dat Handvest slechts gericht tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Met het besluit van 11 mei 2017 van de raad is geen recht van de Unie ten uitvoer gebracht, omdat met de regeling waarop dit besluit is gebaseerd geen Unierecht wordt omgezet en ook anderszins geen sprake is van een juridische situatie die binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt. Dit besluit valt dus niet binnen de materiële werkingssfeer van het Handvest.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
w.g. Verheij w.g. Komduur
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2018
809. BIJLAGE
Wet op de rechtsbijstand
Artikel 14
Alle in Nederland kantoor houdende advocaten die daartoe een aanvraag hebben ingediend, worden door het bestuur ingeschreven indien zij voldoen aan de in artikel 15 bedoelde Pro voorwaarden. Het bestuur kan regels stellen met betrekking tot deze voorwaarden. Deze regels behoeven de goedkeuring van Onze Minister.
Artikel 15
De door het bestuur te stellen regels met betrekking tot de voorwaarden kunnen betrekking hebben op:
a. het minimum en het maximum aantal zaken waarvoor een advocaat jaarlijks zal worden toegevoegd;
b. de deskundigheid van de advocaat op bepaalde rechtsgebieden;
c. de organisatie van het kantoor waar de advocaat werkzaam is;
d. de verslaglegging door de advocaat omtrent de door hem verleende rechtsbijstand.
Artikel 17, tweede lid
Voorts kan het bestuur de inschrijving doorhalen:
a. indien de advocaat niet voldaan heeft dan wel niet langer voldoet aan de voor de inschrijving gestelde voorwaarden;
(…)
Inschrijvingsvoorwaarden advocatuur 2014 die, voor zover van belang, gelijkluidend zijn aan de Inschrijvingsvoorwaarden advocatuur 2015
Artikel 6
De Raad stelt ten aanzien van een zevental rechtsgebieden bijzondere deskundigheidsvereisten in. Het betreft hier rechtsgebieden die ofwel specialistische kennis vereisen, ofwel vereisen dat de advocaat zich verdiept in en beperkt tot een aantal samenhangende rechtsgebieden. De inschrijving op deze rechtsgebieden moet worden aangevraagd door middel van een afzonderlijk formulier. De gestelde vereisten gelden voor de toelating dan wel de voortzetting van de inschrijving. Als de advocaat niet is ingeschreven voor het betreffende rechtsgebied, is het hem niet toegestaan zaken op het betreffende rechtsgebied te behandelen of daarvoor toevoeging te verzoeken.
(…)
Artikel 6a
(…)
De vereisten voor de voortgezette inschrijving voor strafzaken zijn:
1. de behandeling van tenminste tien zaken op dit rechtsgebied in het afgelopen jaar; de Raad gaat hierbij uit van toevoegingen. De advocaat kan desgewenst aantonen dat hij dit aantal zaken heeft gedaan door ook betalende zaken aan te geven; en
2. het desgevraagd kunnen overleggen van certificaten van het behalen van tenminste 12 studiepunten per 2 jaar op het terrein van strafrecht in het kader van de permanente beroepsopleiding. Dit opleidingsvereiste geldt niet voor stagiaires gedurende de looptijd van hun stage.
(…)
Artikel 6b
De vereisten voor de verstrekking van toevoegingen voor jeugdstrafzaken en voor verzoeken voor een machtiging tot uithuisplaatsing in een accommodatie voor gesloten jeugdzorg zijn:
- toelating op grond van de inschrijvingsvoorwaarden die zijn opgenomen in bijlage 5.
BIJLAGE 5
Voorwaarden voor de voortzetting van de inschrijving:
(…)
8. De op de lijst opgenomen advocaten verplichten zich hun kennis op peil te houden door eens per twee jaar cursussen jeugdstrafrecht (beroepskennis en beroepsvaardigheden hieronder begrepen) te volgen en/of lezingen bij te wonen met een minimum van acht opleidingspunten per twee jaar. Op verzoek leggen zij certificaten over aan de Raad voor Rechtsbijstand.
9. De op de lijst opgenomen advocaten verplichten zich hun kennis op peil te houden door eens per twee jaar cursussen civiel jeugdrecht (beroepskennis en beroepsvaardigheden hieronder begrepen) te volgen en/of lezingen bij te wonen met een minimum van acht opleidingspunten per twee jaar. Op verzoek leggen zij certificaten over aan de Raad voor Rechtsbijstand.
(…)